新型城镇化社区治理面临的结构性困境及其破解

陈光普　蒋硕亮

摘要：新型城镇化社区治理是基层社会治理的重要领域，但面临一系列结构性困境，如社区人口结构异质性导致居民诉求复杂化，社区权力结构失衡加剧小区管理困难，社区组织关系结构难以协调造成协同治理能力薄弱等。这些结构性困境使新型城镇化社区治理成为基层社会治理的短板和薄弱环节。弥补基层社会治理短板、进一步加强和创新社会治理、实现国家治理体系和治理能力现代化，都需要从治理理念、治理主体、治理方式和治理机制等社区治理体系结构方面不断探索符合新型城镇化社区特点与规律的社区治理之路。上海市金山区在新型城镇化社区治理方面的实践探索，为破解新型城镇化社区治理面临的结构性困境提供了可资借鉴的对策思路。

关键词：新型城镇化社区;社区治理;治理结构;实践探索

中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1003-0751（2019）06-0086-07

改革开放40年来，我国城镇化速度不断加快。特别是2014年以来，随着新型城镇化加快推进，我国人口城镇化率逐年攀升。国家统计局数据显示，截至2018年年末，我国常住人口城镇化率达5958%，是1978年的3.4倍。新型城镇化不仅使大量农村人口转变为城镇居民，也吸纳大批外来流动人口在城镇居住、生活和工作，由此形成了一种介于城市社区和农村社区之间、从传统农村过渡而来的新兴社区——新型城镇化社区。新型城镇化社区人口结构相对多元，既有村民和城镇居民，也有外来流动人口。相应地，此类社区在治理上呈现出一种新的模式——新型城镇化社区治理模式。作为农村治理向城市治理过渡的一种治理模式，新型城镇化社区治理一头联结城市治理，另一头联结农村治理，具有承上启下的作用，对上要适应城市治理的发展要求，对下要为农村治理提供方向。这种处于从传统农村向城市文明过渡阶段的新型城镇化社区，具有覆盖面广、人口结构复杂且规模大、形态不稳定、形式多样等特征。

新型城镇化社区治理是基层社会治理的一个重要领域，但因存在人口结构多元、矛盾纠纷复杂等新情况和新问题，故成为基层社会治理中的短板和薄弱环节。在加强和创新社会治理、加强社区治理体系建设的时代要求下，研究新型城镇化社区治理的“结构性困境”及破解之策，具有重要的理论价值和实践意义。

一、社会治理模式变迁的一般规律

社会结构是社会治理的基点，社会结构变迁是社会治理模式动态调整的主要原因。社会结构是指“人们在不同位置上的分布及其社会交往”①，社会结构变迁即人口结构变化及其引发的社会关系结构的变化。随着我国逐步从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，社会阶层分化日益显著，社会关系尤其是城市社会关系由单位社会逐渐转变为个体化社会，相应地，社会治理模式也由单位治理转变为社区治理。

总体而言，我国社会治理模式主要经历了从传统乡土社会的家族治理到中华人民共和国成立以来的单位制、街居制、社区制的发展变迁过程。②家族治理是传统社会基于血缘和地缘关系形成的一种治理模式。1949年以后，随着社会主义制度和计划经济体制在我国全面确立，单位制逐步取代传统乡土社会的家族治理模式。单位制是中华人民共和国成立之后为适应高度集中的计划经济体制而建立的一种特殊的社会管理模式。③街居制是辅助单位制的一种城市社会管理类型，由街道办事处和居民委员会等层级构成，国家主要通过街居体系管理城市社会的闲散人员、民政救济和社会优抚对象等。改革开放以后，随着我国社会主义市场经济体制逐步建立，经济结构和社会结构不断转型发展，社会流动日益广泛，“单位社会”逐步轉变为“个体社会”，“单位人”逐渐转变为“社区人”，单位制管理模式的弊端逐渐显露。随着单位制、街居制社会管理模式逐渐失去历史舞台，社区制治理模式应运而生。社区制治理更加关注“服务”，更加强调“居民参与”。

就社区治理模式变迁而言，我国总体上经历了由行政型社区治理向合作型社区治理、自治型社区治理转变的发展过程。④行政型社区治理是以政府为主导的治理模式，治理方式以行政手段为主，居民和社会组织等社会力量对社区治理的参与十分有限。合作型社区治理是政府主导型治理与社区自治相结合的一种治理模式，在这种治理模式中，社会组织在社区治理中的积极作用有所发挥，居民参与社区公共事务的积极性有较大提高。自治型社区治理是以社区自治组织和社会组织为主体的社区治理模式，政府和社会的互动关系空前增强。随着2000年城镇化开始发展，特别是2014年以来新型城镇化建设加速推进，在合作型社区治理模式向自治型社区治理模式转变的过程中，出现了一种人口结构多元、居民诉求多样、社区矛盾复杂的新型社区——新型城镇化社区。这类社区在治理模式上既有别于传统农村社区治理，也不同于现代城市社区治理。在当前中国，新型城镇化社区治理是一种新兴的、覆盖面广泛的新型社区治理模式。

当前，学术界对社区治理模式的研究主要侧重于城市社区和农村社区，对处于转型过渡阶段的新型城镇化社区治理的研究还较少涉足，针对新型城镇化社区治理中普遍存在的“结构性困境”的探讨更是鲜见。有鉴于此，本文以上海市金山区新型城镇化社区治理为研究对象，通过实地调研和案例分析，梳理总结具有可资借鉴和推广价值的成熟做法，以期破解新型城镇化社区治理中存在的“结构性困境”问题。

二、新型城镇化社区治理面临的“结构性困境”

与传统农村社区和现代城市社区相比，新型城镇化社区的社会结构有一些新特点。农村社区主要沿袭传统熟人社会治理模式;城市社区居民素质较高、人口结构相对稳定，社区治理体系和制度建设较为完善;而新型城镇化社区由于人口结构多元、社会结构异质性较强，所以社区治理难度较农村社区和现代城市社区更大。社会结构变迁带来的治理难题形成了新型城镇化社区治理的“结构性困境”，主要表现在以下三个方面。

1.社区人口结构异质性增强，居民诉求复杂化

改革开放以来，随着经济社会的快速发展，特别是受工业化、市场化和城镇化的交互影响，社群结构、居民居住空间等发生了深刻变化，传统的熟人社会关系网络和“差序格局”⑤不断减缩，以血缘、地缘为主导的社会纽带逐渐松弛，社区人口结构的同质性不断减弱而异质性特征日益凸显。新型城镇化社区人口结构异质性主要表现为外来流动人口与动拆迁人口双重剧增。一方面，外来流动人口急剧增长，甚至出现外来流动人口数量超过本地户籍人口数量的倒挂现象;另一方面，动拆迁人口数量伴随着新型城镇化的推进逐年增加，越来越多的农民成为城中村居民。

人口结构异质性增强是新型城镇化社区的典型特征，决定了此类社区居民诉求的多样性、复杂性、差异性。就动拆迁居民而言，因动迁时间、政策及开发商补偿款的差异性，兼具村民和市民身份特征的城中村居民出于自身利益而不断上访，他们对村集体经济转型发展和小区招商引资有强烈的期待。就外来人口而言，工作就业、社会医疗保障、子女教育等是其关注的焦点，也是其经常遭遇困难的领域。

2.社区权力结构失衡，小区管理难度加大

社区治理本身意味着社区内部权力结构的重塑和治理主体的再生。社区权力结构实质上是社区权力资源的分配问题。西方社会社区权力研究的代表性观点主要是“精英论”“多元论”，涵盖整个城市、街区等地域范围。⑥中国语境下的“社区”限于街—居范围的具体生活社区层面，社区权力指向生活社区的自治机制，即以居民委员会、物业管理公司和业主委员会为代表的国家、市场与社会力量构成城市社区的多元权力格局，在不同的城市社区中，上述权力格局呈现出一定的差异性。⑦社区人口结构的异质性、市场力量和自治组织的兴起都在不同程度上影响社区内部权力结构的重塑，如果社区内部多元权力主体之间不能实现良性互动，就会加剧社区冲突和社区权力结构的失衡。新型城镇化社区权力结构失衡的最主要原因就是社区精英分子、积极分子等群体骨干作用弱化。

近年来，随着机关干部、商界精英和社会贤达等群体回归原居地的人数渐增，新型城镇化社区骨干队伍不断壮大。但是，这部分群体自身文化素质较高，他们对社区治理的较高期待和要求与社区人口结构多元化造成的小区管理困难之间产生新的矛盾。因此，这部分群体融入社区、参与社区治理的心态需要一定的适应期，同时，社区居民对这部分群体的认同也需要一定的过渡期。除此之外，由于社区骨干群体中年轻人不断流失，社区普通居民大多对社区治理事项持观望态度，所以社区精英分子、积极分子等群体骨干作用弱化进一步加重了新型城镇化社区“难管理”的问题。

3.社区组织关系结构难以协调，协同治理能力薄弱

在社区治理过程中，参与治理的各个组织必须通过交换资源，就共同目标进行协商、谈判等途径实现治理目的。⑧协调参与社区治理的各个组织之间的关系，使其形成合理的组织关系结构，是增强社区共同体凝聚力、提升社区整体协同治理能力的关键。

在同一个住宅小区的居民委员会、业主委员会和物业管理公司，这三类组织被称为社区治理的“三驾马车”。它们虽然是三种不同体制的组织，承担着各自不同的职能，但最终目标都是服务居民、管理小区。与普通商品房小区相比，新型城镇化社区人口结构多元、人口流动性较大、利益诉求较复杂、居民的法治意识整体较弱，业主委员会的运行机制也相对滞后。这些都是新型城镇化社区“三驾马车”較难实现协同治理的主要原因。在新型城镇化社区治理中，“三驾马车”往往“各走各的道”，甚至出现推诿扯皮现象，特别是在拆迁安置小区，三者之间更是缺乏有效的沟通协作，难以形成工作合力。

三、破解新型城镇化社区治理“结构性困境”的

实践探索及主要经验本文选取上海市金山区进行案例研究的主要原因是，地处上海远郊的金山区是2014年国家首批确立的62个新型城镇化综合试点地区之一，而且金山区近年来探索的新型城镇化社区治理模式是基层社区治理创新的典型，对全国其他地区有较强的借鉴意义和推广价值。金山区总人口80万左右，常住人口中户籍人口与非户籍人口比例约为2∶1，经济发展在上海市处于中下游水平;全区共有220个住宅小区，其中普通商品房小区占比81.4%，拆迁安置小区占比18.6%。2014年以来，金山区在上海市委市政府出台的《创新社会治理加强基层建设》“1+6”文件（1个总文件、6个配套文件）的总体指导下，注重基层实践和首创精神，探索出“六化同步”的治理模式，即“党建区域化、管理网格化、服务网络化、共治社会化、自治民主化、保障法治化”。金山区的基层社区治理实例多次得到中央和上海市委市政府的肯定和表彰，该区还于2018年成功入选“全国社会治理创新示范城市”。总体而言，上海金山区的新型城镇化社区治理经验不仅具有较大的研究价值，也具有较强的社会推广意义。

1.居委会“8+3”错时工作和网格单元管理

为了解决居民委员会上下班时间与在职居民同步造成的社区服务与居民需求时间不匹配的问题，金山区石化街道从2016年1月开始推行“8+3”居民委员会错时工作制，形成了“服务不打烊，便民在身边”的服务群众工作品牌。居民委员会工作时间在以往正常8小时的基础上，向晚上延伸3个小时（即延伸到晚上8点）。同时，居民委员会形成了两张服务清单：一张是基础服务清单，列举了为居民提供政策咨询、诉求反映、调解信访、证明开具、民意倾听、睦邻互助、居民自治、志愿服务等8大类服务;另一张是特色服务清单，各居民委员会抓住社区居民需要服务的难点，提供照看儿童、教育培训讲座、专业志愿服务、兴趣班、为高龄独居困难老人送餐、为老年人网上购物、网上预约医院挂号等体现本社区居民实际需求和迫切需要的特色服务，延伸了居民委员会对社区内各类人群的服务触角。在延长的3个小时内，居民委员会采取“居委会工作人员+社区党员（社区在职党员、居民区驻区单位党员）+律师、心理咨询师、社工等（根据居民需求，配备社区或驻区单位的专业化志愿者）”的特色多元服务模式。金山区石化街道居民委员会“8+3”错时工作制将党建联席单位、驻区单位、共建单位都拉进社区区域化党建的大平台，非工作时间段的设置和安排极大调动了在职党员参与的积极性，拓展了驻区单位、在职党员、社区居民参与社区共建共管、共治共享的空间，并实现了从时间延伸向平台延伸和治理延伸的持续发展。

为精准对接新型城镇化社区居民需求与诉求，位于金山新城核心区域的山阳镇从2017年下半年开始推行网格单元管理模式，即通过整合居民区内的党建服务点和网格点资源，在居民区每200—300户范围内设置一个网格，每个网格配备“1+1+x”工作力量，即1名网格长（由居民区两委班子成员担任）、1名网格指导员（由社区在职的机关事业单位党员干部担任）及若干名网格员（由条线干部、党小组长、居民小组长、人口协管员等组成），处理网格内各项事务，实现“资源（包括楼组长、老党员、老干部、妇女骨干、社区民警等力量）在网格整合、问题在网格解决、需求在网格反映”的工作目标。目前，山阳镇共设置网格198个，共有网格长173名、网格指导员137名、网格员1058名。这些网格员平时的主要工作任务就是在网格中“遛弯儿”，积极收集网格中群众反映的各种问题和诉求，并及时向网格指导员和网格长上报，一些可以就地解决的问题予以及时回复、解决，需要上级部门统筹协调的问题在汇总上报上级部门后积极寻求多方合力的解决途径，努力实现“小事不出网格，大事不出居（居民区）”。同时，为进一步推进网格单元管理长效化、做实网格单元，山阳镇建立了网格单元管理工作领导小组，由镇党委书记担任组长;制定了网格单元管理清单和服务清单，明确工作职责;镇政府财政每年拨付10万元专项资金，专门用于网格单元的建设和管理，挖掘网格内具有各项特长及专业知识的人才，夯实志愿者服务队伍，并逐步提高网格员的工作待遇，消除其后顾之忧。

2.三个“自下而上”与兼职委员制度

针对社区居民对社区事务的参与率较低、参与的广度和深度不够、参与治理的效果不佳等社区自治瓶颈，金山区石化街道2016年以来逐步探索形成了“三个‘自下而上民意落实‘闭环”模式，即通过自下而上的治理议题形成机制、议题解决机制和议题解决效果评估机制，让居民充分参与社区治理议题的形成、解决及效果评估的全过程。该模式不仅极大提高了居民参与社区自治的积极性，还明显提升了居民对社区治理的满意度。同时，石化街道从2016年开始开展“幸福社区”居民协商工作坊系列活动，根据社区内不同群体的特点，分别开展青年居民专场、社区居民专场、公职人员专场和来沪新市民专场等各种居民协商活动。通过调研基于居民需求的社区治理与服务模式，补足服务居民工作的短板，提高社区居民幸福指数。

为进一步提高社区多元主体参与社区治理的积极性，金山区还在居民区稳步推进兼职委员制度，该制度鼓励、支持和引导社区民警、业主委员会、物业管理公司、驻区单位、社会组织中的优秀党员等力量，通过相关程序兼任居民区党（总）支部委员（兼任委员人数不超过专职委员人数）。同时，将驻区单位、社会工作者、社会组织和“两代表一委员”（各级党代表、人大代表、政协委员）等社区骨干力量整合到社区治理多元参与的主体范围中。为进一步丰富社区公共服务内容以及更好满足社区居民多层次、多方面的服务需求，社区多元主体共治议题涉及社区服务、社区实事项目、社区管理、社区文化等各种社区公共事务。

3.“镇管社区”与“互联网+”社区治理模式

“镇管社区”是上海市基层社会治理的一个特色探索。所谓“镇管社区”，就是通过在镇与村（居）之间建立一个非行政性层级以解决大镇管理幅度不合理、管理不精细的问题。“镇管社区”在上海镇级管理体制改革中扮演着一种过渡性管理机制的作用，其政策用意在于通过构造中间状态的过渡性管理机制以应对现实的管理瓶颈，并以这种中间性、过渡性的体制设置赋予镇级管理体制调整更大的灵活性。⑨朱泾镇是原金山县县城所在地，现辖区共有17个居民委员会。2012年8月，作为上海市“镇管社区”唯一试点镇，朱泾镇以社区共治为方向，以基层自治为基础，在行政镇与居民委员会之间搭建了综合性管理平台、网络化服务平台、协商式共治平台，推进公共服务资源下沉、社区自治与共治发展。具体而言，朱泾镇建立了“镇管社區”四级治理平台。一是镇党委和镇政府层面，由镇党委、政府牵头，建立“镇管社区”联动工作的公共财经、公共文化、公共安全、公共服务和公共环境等公共委员会，积极发挥上述公共委员会统筹协调和决策指导的职能作用。二是社区管理联动中心层面，建立镇政府各职能部门和6个社区服务中心相衔接的朱泾镇社区管理联动中心，充分发挥其协调处置与监督评估的职能作用。三是片区层面，通过将镇域内17个居委会划分为东、西、南三大片区，构建片区责任分工机制，建立区域化党建联席会议、片区治理委员会、片区生活服务中心等组织架构，为社区协商共治搭建组织平台，发挥片区组织协商共治的职能作用。四是居民区层面，通过整合各居民委员会、社工站、服务站等力量，构建居民区自治和社区服务网格，形成“横向到边，纵向到底”的镇管社区工作格局，发挥基层社区组织的服务保障等职能作用。

同时，朱泾镇将“互联网+”思维运用到社区治理中，先后开通、上线“今日朱泾”微信公众号、“美丽朱泾”手机APP、村（居）干部“电子走访”、“朱泾365热线”等互联网平台载体，以“互联网+”社区治理模式创新社区治理，逐步形成了著名的上海“朱泾经验”。2015年年初，朱泾镇与金山东方有限公司联合推出“美丽朱泾0频道”，其中包括“社区信息、便民服务、居民互动、视频会议”等四大板块的频道信息。社区居民在家即可通过“美丽朱泾0频道”第一时间了解朱泾镇的社区治理动态、查询便民服务，并对社区公共事务和居民委员会工作人员的工作情况进行打分投票。人民网、新华网、《解放日报》《文汇报》等媒体先后对朱泾镇“互联网+”社区治理经验进行了报道。2015年，金山区委下发《关于在全区范围内全面深化和推广“电子走访”与“0频道”建设的实施方案》，要求在全区推广朱泾镇“互联网+”社区治理经验。

4.“四张清单”制度和“村居联动”机制

自2015年开始，针对居民区日常运行中存在的基层权力界定模糊、决策随意、监管薄弱等问题，金山区漕泾镇在镇域范围内各个居民区推行“程序、责任、制度、考核”的“四张清单”制度，清单上写明居民区干部的责任，包括责任内容、责任依据、责任主体等内容。“四张清单”制度旨在从清单管理角度理顺社区日常运行机制，推进居民自治健康有序发展，让基层权力公开透明地运行在阳光下并全面接受群众监督。程序清单旨在提升居民委员会“公开、透明、高效”的运行能力。首先，依照相关法律法规，初步梳理出居民委员会的所有工作事项。其次，从便民的视角，对梳理出的工作事项进行分类、合并，通过多轮上下联动、协商，列出居民委员会重要工作事项清单。最后，进一步简化操作程序，针对每一个事项绘制办理程序流程图，明确每个事项的名称、内容、责任主体、办事流程、结果公示等环节和程序。责任清单旨在增强居民委员会的责任意识。参考民政部门关于居民委员会履职事项的清单，在此基础上，制定漕泾镇居民委员会协助政府管理责任清单，包括社会事业建设、文明创建、公共事务管理等26类社区工作。制度清单旨在明确居民委员会的权力。以提高居民委员会权力运行的规范化水平为着眼点，通过梳理分析居民委员会现有管理制度，归纳制定居民委员会工作运行的制度清单（包括党员教育管理、基础设施建设等8个方面38项制度），以此确定居民委员会权力运行边界，让居民委员会相关规则的制定更加科学、规范。考核清单旨在让居民委员会的权力在阳光下运行。根据居民委员会责任清单和制度清单，梳理出居委会考核清单（包括基层党组织建设、重大建设、社区治理等5个方面30项考核细则）。“四张清单”制定后，漕泾镇首先选取部分居民区进行试点，在此基础上，于2015年8月在全镇范围内推开。“四张清单”制度的实施进一步完善了居民委员会的事务管理机制，进一步规范了居民委员会权力运行。2016年7月，金山区委在漕泾镇召开现场会议，安排向全区推广“四张清单”制度模式。

近年来，金山区新型城镇化速度不断加快，各街镇、工业区城镇化率不断提高，多数村半数以上村民被动迁，分散安置于镇域内各个居民区，由“村民”变身“居民”，但户籍仍归属在村里，他们的日常诉求与需求问题仍习惯于找之前的村民组织解决。这些村民转为居民之后，原来的生活习惯短时间内难以改变，给居民区管理带来不少难题，导致居民委员会对这部分居民的管理和服务“有心无力”。如何对这些由村民转型为社区居民的群体进行有效管理和服务，是一道社区治理难题。经过多年实践，金山区探索出“村居联动”治理机制。通过“信息互通、事务共管、资源共享、文明共创、难题共解”的模式，着力整合资源，增强社区治理合力，破解“村居民”治理难题。一是信息互通。建立动迁村与接受村民安置的居民委员会之间的村居信息互通机制，通过该机制，理顺相关村居之间的沟通渠道，进而实现村居治理无缝衔接。二是事务共管。围绕公共服务、民生保障、党员管理等共性问题，建立动迁村与居民委员会之间的村居事务共同协商机制，旨在整合各方力量共解毁绿种菜、高空抛物、随意晾晒、违章搭建、拖欠物业费等村居民社区治理顽疾。三是资源共享。一方面，整合村居资金、社会资源，满足居民的民生诉求和服务需求;另一方面，整合人力资源，重点挖掘骨干分子，引导他们协助社区做好矛盾调解、社区帮扶等工作，并建立村居党员志愿服务队，积极开展“为民服务”“环境保护”“结对帮困”等各种志愿活动。四是文明共创。以村风民风建设为重点，村居共同组织开展社会主义核心价值观、道德素养、文明风尚等方面的教育培训活动，共同收集社区中发生的好人好事，及时予以宣传鼓励，弘扬社区正能量。

四、新型城镇化社区治理典型案例的经验启示

新型城镇化社区治理面临人口结构、社区权力结构、组织关系结构等方面的“结构性困境”，这要求我们从社会治理结构理论入手，探求符合新型城镇化社区特点和规律的社区治理新路径。在对上海市金山区近年来围绕新型城镇化社区治理开展的实践探索进行梳理分析的基础上，笔者借鉴国内学者关于社会治理结构的理论成果⑩，尝试从治理理念、治理主体、治理方式、治理机制等社会治理体系结构要素入手，提出破解新型城镇化社区治理“结构性困境”的对策建议。

1.治理理念：以居民为中心，精准对接居民诉求

治理理念是基层社会治理的内核，新型城镇化社区治理需要与其社区结构特点相适应的治理理念，即“以居民为中心”的治理理念。长期以来，我国城市社区实行的是社会管理模式，其显著特点是以单位制为主、街居制为辅。随着城镇化进程的不断加快，熟人社会被多元化、原子化的“陌生人社会”取代，过去的社会管理模式已很难满足现代社区治理的需要。面对新型城镇化社区居民多样化、多层次、多方面的治理诉求，上海市金山区通过实践探索，实施居委会“8+3”错时工作和网格单元管理等体现“自下而上”治理思维、治理理念的治理措施，力求精准对接社区居民的实际需求，着力提升社区居民的满意度、幸福感和获得感。

2.治理主体：整合多元力量，提升治理能力

参与主体多元化是基层社会治理的本质要求。新型城镇化社区治理更需要调动各方参与主体的积极性，构建多元主体协商机制，打造“过程共同参与、成果共同享有”的社区治理格局。上海市金山区的实践探索表明，要提升多元主体参与新型城镇化社区治理的积极性，就必须既着力提升社区居民参与社区治理的意识和能力（如金山区石化街道探索形成的“三个‘自下而上民意落实‘闭环”模式），又积极推进社区共治建设（如建立“兼职委员”制度，充分发挥社区骨干“两代表一委员”的积极主动性）。

3.治理方式：创新组织架构，增强治理实效

行之有效的治理方式是决定社区治理成败的关键因素。对新型城镇化社区治理而言，合适、有效的治理方式是影响治理成效的核心因素。由于多元主体参与社会治理的制度安排还不完善，一些地方仍习惯于以行政控制为主的治理方式，致使不少基层政府在社会治理过程中存在错位、缺位、越位的现象。目前，许多新型城镇化社区居民响应政治动员的自发性和自觉性较低，社区公共活动主要依赖于社区居民委员会干部的组织协调，因此，需要创新平台载体，进一步健全社区治理工作的组织架构。上海市金山区的“镇管社区”“互联网+”社区治理模式，就是创新社区治理组织架构和治理方式的有益探索。

4.治理机制：创新工作制度，为社区治理保驾护航

治理机制是社区治理创新的重要保障和基石。由于新型城镇化社区人口结构异质性较强、治理基础薄弱，因此，创新新型城镇化社区治理机制势在必行。上海市金山区的“四张清单”制度和“村居联动”机制是新型城镇化社区治理机制创新的范例。近年来，我国政府治理领域兴起的“清单革命”浪潮推动基层社会治理逐渐形成清单式治理模式。“四張清单”制度就是政府治理领域清单管理制度在社区治理中的一种运用和创新。清单式治理模式契合城市社区精细化治理的需要，具有限权、定责、划界的功能。清单管理制度直面社区治理新问题（如社区基层组织职责不规范、不明确及其不作为、乱作为、推诿扯皮），强调公开、透明原则，对每个项目运行中涉及的权力、资源、责任等实行全过程公开、全过程监督。清单管理制度既体现了现代目标管理模式的科学性、规范性，又能增强每个社区居民的现场感，让居民对社区公共事务“有感觉、有感知、看得见、摸得着”。“村居联动”机制将村域和居民社区的相关资源进行有机整合，注重联动多方力量合力解决共同难题，有效发挥了“1+1>2”的功效。

注释

①参见[美]彼特·布劳：《不平等和异质性》，王春光、谢圣赞译，中国社会科学出版社，1991年，第5页。②参见何海兵：《我国城市基层社会管理体制的变迁：从单位制、街居制到社区制》，《管理世界》2003年第5期。③单位是适应计划经济体制而设立的一种特殊的组织形式，国家主要通过单位这一组织形式管理职工。单位制具有政治、经济与社会三位一体的功能及行政性、封闭性、单一性的特点，其形成具有历史背景，在计划经济时期起到了重要的社会整合作用。④参见魏娜：《我国城市社区治理模式：发展演变与制度创新》，《中国人民大学学报》2003年第4期。⑤差序格局是著名社会学家费孝通先生在研究中国乡村结构时提出的概念，旨在描述亲疏远近的人际格局，如同水面上泛开的连晕一般，由自己延伸开去，一圈一圈，按照与自己距离的远近来划分亲疏。这种差序格局的形成受到人们血缘、地缘、经济水平、政治地位以及知识文化水平等因素的影响，一般而言，圈子的大小和上述因素的大小强弱是成正比的。参见费孝通：《乡土中国》，上海人民出版社，2006年，第58页。⑥参见夏建中：《现代西方城市社区研究的主要理论与方法》，《燕山大学学报》（哲学社会科学版）2000年第2期。⑦参见郭圣莉、王亚捷、杨吴夏：《社会转型过程中的社区权力结构——基于上海6个社区的实证研究》，《甘肃行政学院学报》2017年第1期。⑧参见[英]格里·斯托克：《作为理论的治理：五个论点》，《国际社会科学杂志》（中文版）1999年第1期。⑨参见叶敏、熊万胜：《镇管社区：快速城市化区域的镇级体制调适》，《中国行政管理》2018年第10期。⑩社会治理结构包括价值与理念、组织体制、运行机制、方法与技术手段四个部分，可分为统治型、授权型、管理型和共治型四种类型。作为治理主体、治理客体及治理工具体系之间关系的呈现形态，社会治理结构具有良好的稳定性，但会随着社会利益结构及其实现方式的变化而变化。参见施雪华：《论传统与现代治理体系及其结构转型》，《中国行政管理》2014年第1期;王郅强、张晓君：《“结构性矛盾”与社会治理体系的构建》，《行政论坛》2017年第2期;黄显中、何音：《公共治理结构：变迁方向与动力》，《太平洋学报》2010年第9期。参见叶林、宋星洲、邵梓捷：《协同治理视角下的“互联网+”城市社区治理创新》，《中国行政管理》2018年第1期。参见李潇、王道勇：《城市社区治理中的网络参与问题分析——基于上海市X社区的个案研究》，《科学社会主义》2013年第4期。参见李德：《从“碎片化”到“整体性”：创新我国基层社会治理运行机制研究》，《吉林大学社会科学学报》2016年第5期。参见叶良海、吴湘玲：《清单式治理：城市社区治理新模式》，《学习与实践》2018年第6期。

Structural Dilemma of New Urbanization Community Governance and Its Solution

— Enlightenment from Practical Exploration in Jinshan District of Shanghai

Chen Guangpu

Abstract：New urbanization community governance is an important field of grassroots social governance， but it faces a series of structural difficulties， such as the complexity of residents′ appeal caused by heterogeneity of community population structure， the imbalance of community power structure aggravating difficulties in community management， and difficulty in coordinating the relationship structure of community organizations results in weak ability of collaborative governance. These structural predicaments make the new urbanization community governance become the short board and weak link in grassroots social governance. To make up for the shortcomings of grass-roots social governance， further strengthen and innovate social governance， and realize the modernization of national governance system and governance capacity， we need to explore the way of community governance in line with the characteristics and laws of new urbanized communities from the concept， subject， mode and mechanism of governance. The practical exploration on community governance of new urbanization in Jinshan District of Shanghai provides a reference for solving the structural predicament of community governance of new urbanization.

Key words：new urbanization community; community governance; management structure; practical exploration