解析日本“高质量基础设施”援助

姚帅

6月28日至29日，2019年二十国集团（G20）峰会在日本大阪举行。峰会批准了日本倡议的《G20高质量基础设施投资原则》，强调将反腐、公开透明、资金可持续性、受援国偿债能力等作为基础设施援助的主要原则。

实际上，近些年日本利用亚太经合组织（APEC）、G20、七国集团（G7）、日本—东盟峰会、东京非洲发展国际会议等国际场合频频宣扬、推广其高质量基础设施理念，相继在多个发展中国家推出一系列主打“高质量”的基础设施援助“订单”，在国际社会引发了广泛反响。一直以来，基础设施是中国的重点援助领域，日本在高质量基础设施方面的援助政策和实践值得中国密切关注。

何为“高质量基础设施”

2015年5月，日本首相安倍晋三在第21届国际交流会议“亚洲的未来”晚餐会上作了题为“投资亚洲未来”的演讲，首次提出构建“高质量基础设施伙伴关系”（PQI），承诺在未来五年与亚洲开发银行（ADB）合作，向亚洲基础设施建设提供1100亿美元投资，资金规模较前五年增加30%。在同年11月举行的日本—东盟峰会上，安倍内阁公布了PQI的具体措施。

2016年5月，日本在G7伊势志摩峰会上进一步提出“扩大高质量基础设施伙伴关系”计划（EPQI），将PQI进行了四个方面的扩大：一是适用范围从亚洲扩展至全球;二是投资总额增加至2000亿美元;三是从狭义的基础设施延展至包括自然资源、能源、医院等在内的广义基础设施范畴;四是动用国内资源“全力参与”，参与主体在日本国际协力机构（JICA）、日本国际协力银行（JBIC）、日本海外基础设施投资公司（JOIN）基础上增加了日本出口与投资保险公司（NEXI）、日本信息通信技术基金 （JICT）和日本石油天然气和金属矿物资源机构（JOGMEC）等相关机构。此外，日本成功将“推动高质量基础设施投资原则”纳入G7伊势志摩原则，具体包括“确保有效治理、可靠运营和长期经济效益”“确保为当地社区创造就业、开展能力建设并转移专业技术”“考虑对社会和环境的影响”“确保与国别和区域层面的经济和发展战略（包括气候变化与环境领域）保持一致”“通过公私合营伙伴关系（PPP）和其他创新融资方式促进资源有效流动”五项原则。至此，日本PQI计划在全球层面全面启动，经过不断丰富和拓展，形成了一套完整的政策框架和实施方案。

日本高质量基础设施的内涵包括经济效益（低成本）、安全性、抗自然灾害能力、环境和社会影响力、对当地社会和经济的贡献力（转移技术和人力资源开发）。与此同时，日本强调其基础设施的“高质量”并非“重质不重量”，而是追求“质量兼得”。为此，PQI和EPQI旨在为私营资金参与海外基础设施建设搭建机制平台，弥补政府资金的局限性，从而达到“质量兼得”的目标。

日本PQI计划由外务省、经济产业省、财务省和国土交通省共同制定，具体包括四大支柱：一是通过JICA加速扩大援助规模;二是与ADB协同合作;三是通过JBIC等机构增加对高风险项目的投资;四是在全球范围内推动将高质量基础设施投资纳入到国际标准中。

相关援助举措

官方发展援助（ODA）是日本落实PQI和EPQI计划的重要工具。在1100亿美元的PQI计划中，JICA负责落实335亿美元的援助资金，为亚洲基础设施建设增加25%的ODA貸款。通过梳理PQI和EPQI的相关政策文件，可以提炼出日本推动高质量基础设施的具体援助举措。

第一，加快基础设施领域的ODA贷款流程。为了达到援助“提速”的目标，JICA采取了一系列措施改革援助贷款条件。例如，日本通过对重大项目开展前期筹备调查、对项目的各部分实施快速细节设计、对参与项目的日本顾问开展能力建设、引入一次性合同等方式缩短贷款审批时间。此前，ODA贷款项目从前期可行性研究到开工大约需要五年的时间，通过简化贷款审批程序，目前最快可使审批时间缩短至一年半。同时，加快JICA“私营领域投融资”（PSIF）机制下的贷款项目审批流程，对符合JICA标准的项目，将在私营部门提交申请材料后一个月内开展审批工作。

第二，提高贷款吸引力，设立高配置的优惠贷款条件。此前，ODA贷款类援助仅限于日元，为提高贷款吸引力，日本调整贷款条件，规定向中高收入国家可提供货币互换的ODA贷款，使受援国可以灵活选择偿还货币，并计划在JICA的PSIF机制下提供以美元、欧元计价的ODA贷款。此外，对向发展中国家地方政府提供的贷款，日本政府可视具体情况免除当地的政府担保。

第三，通过援助促进私营企业的海外基础设施投资。对于日本私营金融机构的商业贷款不能支持的项目，JICA可以通过PSIF提供贷款支持，并允许PSIF贷款与私营金融机构开展联合融资，对日本私营金融机构的贷款和股权构成补充，也可灵活使用PSIF贷款对受援国当地企业开展直接投资。针对水电站、油气厂、桥梁、道路等大型基础设施项目，日本以援助资金支持开展可行性研究，推动项目采用“设计—施工”总承包模式。此外，JICA还为承包商提供技术援助，确保高精度建设类（如高铁）政府贷款项目的质量。

第四，通过软援助配合硬件基础设施建设。日本增加人力资源开发合作的援助力度，一方面帮助在印度等基础设施市场快速扩张国家的日本企业提高生产能力，另一方面满足受援国在基础设施开发、运营和维护方面日益增长的人力资源开发需求，与日本擅长的硬援助形成“软硬互补”。此外，人力资源开发合作等软援助也使日本广泛参与到受援国诸如城市和区域开发、交通拥堵和交通安全、环境、能源节约等跨领域问题的应对中，突破了硬援助的局限性，更深入介入受援国的各个发展领域。

第五，与ADB协同合作，扩大发展融资规模。2016年3月，JICA与ADB联合设立了亚太地区民间基础设施信托基金（LEAP），JICA注资15亿美元，ADB负责基金的管理运作并补充自有资金和商业资金，通过PPP等模式支持私营资本参与基础设施项目，总融资规模至少达60亿美元。JICA还承诺在2016至2020年，与ADB提供100亿美元的联合贷款，支持长期投资规划，为主权项目提供技术援助和贷款，推动公共基础设施发展。为此，日本政府、JICA与ADB建立了定期政策对话机制，以推进上述举措的顺利实施。

G20大阪峰会批准了日本倡议的《G20高质量基础设施投资原则》。

实施情况

基础设施一直是日本对外援助的重点。据经合组织发展援助委员会数据统计，自2015年实施PQI计划以来，日本在交通、能源等经济基础设施领域的年度援助额突破了100亿美元，较2014年增长了46%。2015至2017年，日本开展经济基础设施和社会公共基础设施的年均援助资金高达140亿美元，约占年度援助总额的65%～70%。交通类基础设施是目前日本投入最多的领域，2014年为46.22亿美元，2017年增至80.14亿美元，占援助总额的38%。近些年，日本在能源类基础设施、供水与卫生、城市与农村开发等领域的援助投入也较为突出，主要为日元贷款项目。《2017年日本发展合作白皮书》显示，2016年日本在交通和能源类基础设施领域提供的日元贷款共计100亿美元，占日本双边贷款支出的65%。

伴随着日本高调宣扬高质量基础设施建设，2015年以来日本推出了一系列重点援助项目，包括菲律宾马尼拉地铁和新薄荷机场建设项目、缅甸仰光—曼德勒铁路改造项目、印尼雅加达地铁和穆阿拉卡朗燃气发电厂项目、泰国曼谷高速交通系统项目、越南日越友谊桥和河内国际机场项目、柬埔寨乃良大桥和金边交通管理系统开发项目、印度德里高速交通系统和普如里亚抽水蓄能电站项目、孟加拉国伯拉马拉联合循环电厂开发项目、乌兹别克斯坦燃气热电站扩建项目、肯尼亚蒙巴萨港开发和奥卡瑞地热发电项目、刚果（金）马塔迪大桥项目等。2018年10月，安倍首相在第十届湄公河—日本峰会上宣布在2019至2020年向湄公河流域五国援助至少150个项目，重点推动老挝机场设施扩建、缅甸公路建设等高质量基础设施项目。

总体来看，日本高质量基础设施援助具有以下特点：一是以东南亚、南亚为重点投入地区，并已推广至非洲和中亚;二是以ODA贷款为主要资金方式，除柬埔寨的两个项目是无偿援助支持以外，其余均为ODA贷款支持，其中乌兹别克斯坦的燃气热电站扩建项目是日本ODA贷款与ADB共同融资;三是项目已覆盖铁路、道路、桥梁、机场、港口和能源等行业，日本ODA贷款主要支持交通类基础设施建设，能源行业的项目则以JBIC、NEXI等金融机构的资金支持为主。

动因与趋势

日本一系列高质量基础设施援助举措的提出实质上是对之前援助政策的具体化升级。日本2015年2月修订的《发展合作大纲》将支持发展中国家实现“高质量的经济增长”作为优先援助政策，其中强调了ODA与私营资本协同、加大对基础设施领域的援助。此外，2013年5月，日本政府发起“基础设施出口战略”，强调充分发挥以政府主导的发展援助手段和官民协调的机制化优势。日本2018年外交蓝皮书也明确提出：“推动日本企业海外发展是日本援助目标之一。”因此，高质量基礎设施援助为“基础设施出口战略”的落实和日企海外投资的扩张起到配合作用，意在为日本经济复兴制造新的增长引擎。

2017年以来，随着日本对外积极推行“自由开放的印太战略”，建设高质量基础设施随即成为日本“印太战略”的重要组成部分。为落实该战略的第二支柱“促进经济繁荣”，日本将高质量基础设施建设集中投放在印太地区，一大批港口、铁路、公路、能源和通信等基础设施援助项目落地，在硬件基础设施援助的同时，通过人力资源开发合作等软援助方式，加强对人员联通和机制联通（促进海关便利化）方面的援助投入。

除此之外，日本还极力推行高质量基础设施理念的国际化和标准化。2016年日本在G7峰会中已成功将这一理念纳入G7原则。2018年11月，日本已寻求与美国、澳大利亚联手在亚洲等地区的基础设施出口方面展开合作。目前，日本已与经合组织、世行就此议题开展了多场研讨会。日本还在今年的G20峰会中继续发挥这一领域的引领作用。可以预计，日本高质量基础设施援助在未来将进一步增加，成为配合日本“印太战略”、推广日本海外投资和技术输出、增强日本国际影响力的重要抓手。

日本PQI计划给中国“一带一路”倡议的基础设施互联互通项目带来一定挑战，其突出基础设施的“高质量”实则与中国海外基础设施援助与投资形成战略竞争，为此中方宜审时度势、理性应对。一方面，日本将高质量基础设施援助纳入对外战略和政策，形成具体的援助方案，并与国内其他资源、ADB等金融机构相互借力，从而形成合力推动对外战略的落实。对此，中国宜学习借鉴，更大发挥援助在“一带一路”基础设施互联互通中的独特作用，加强与ADB等多元主体开展横向联动的发展融资合作。另一方面，日本高质量基础设施援助在实施过程中也经历了资金不足、优惠贷款条件过低、日企表现被动、受援国临时“变卦”等波折。对此，中国应引以为戒，做好前期可研、风险防控、管理协调等相关工作。

据统计，目前发展中国家面临的基础设施投资缺口高达3.7万亿美元，仅南亚和东南亚每年就需要1.7万亿美元资金用于基础设施建设。在当前基础设施建设资金和能力缺口庞大的背景下，中日两国在基础设施援助方面并非零和博弈。2018年中日关系向暖，并就第三方市场合作达成共识，成为当前中日务实合作新的路径选择。中日两国在基础设施建设理念、资金和技术等方面均存在比较优势，基础设施援助是中日在第三方可以率先探讨合作与经验技术交流的“试验田”，有利于在国际社会发挥示范效应，树立合作共赢的中日发展合作“新标杆”。与此同时，亚投行与ADB已展开了融资合作，有效推动了亚洲基础设施建设的资金渠道多元化，能够为中日今后开展基础设施合作提供融资支撑，是两国实现合作的良好平台。