玛纳斯县健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系探析

摘 要：党的十九大报告提出乡村振兴战略，要求加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，为新时代我国乡村治理指明了方向。玛纳斯县是新疆昌吉州辖区内农业发展优势较为显著的地区，从整体县情来看，在健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系过程中，既有物质资源丰富等优势，又有关键领域面临诸多发展困境等短板。本课题选择玛纳斯县部分典型行政村为样本，结合各项调查数据，力求探索出玛纳斯县健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的基本路径。

关键词：乡村;自治;法治;德治

玛纳斯古称绥来，地处新疆天山山脉中段北麓，由于其域内玛纳斯河、塔西河两条河流水量充沛，形成面积为1176平方千米的洪积、冲积平原，故而农业生产条件优厚。玛纳斯县下辖14个乡镇场站、101个行政村，乡村人口136940人（其中农业人口82698人），农牧民人均可支配收入20598元，属新疆地区农业发展优势较为明显的地区。在新时代，按照党的十九大报告提出的乡村振兴战略总要求，玛纳斯县在健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系探索过程中，收获了发展、改革的新经验。

一、乡村治理体系现状综述

现阶段，玛纳斯县乡村治理模式主要表现为围绕各基层组织力量开展工作。在基层组织结构方面，以基层党组织及其领导下的村民自治组织为核心，“访惠聚”驻村工作队、群众工作全覆盖机制下的党员干部为乡村治理输入新鲜血液，少量的村民自发性组织提供助力;村务以及与之相关的综合治理等均依托上述组织力量开展工作。在法治建设方面，以乡镇司法所为中心，推动法治宣传、提供法治服务。而道德建设的方面，以农村精神文明创建工作为抓手，拓展农村群众文化生活，培育和践行社会主义核心价值观。

1.乡村基层组织结构简析

（1）基层党组织基本情况

截至2017年底，玛纳斯县下辖101个行政村中建立基层党组织125个。这些乡村基层党组织在乡村治理体系中发挥着绝对的核心领导作用，最大程度地保障了乡村基础设施建设、医疗卫生、文化教育等公共服务产品的供给。2017年玛纳斯县农牧渔党员4054名（依据年龄结构分布如下图一），在充分发挥乡村基层党组织战斗堡垒作用的同时显现出后备力量不足、断层现象严重等问题。

（2）基层党组织领导下的村民自治组织基本情况

玛纳斯县101个行政村于2016年全部完成了新一轮的村一级换届选举任务，选举村干部547人（“两委”正职163人，其中一肩挑28人，分设136人;其他村干部384人）。这些村干部在乡村自治领域发挥着至关重要的作用，直接组织、协调乡村的基本生产生活。

（3）“访惠聚”工作队基本情况

为弥补乡村基层党组织及村民自治组织因农村空巢化、老龄化等问题带来的不利影响，按照“精兵强将”的选拔原则，2018年，玛纳斯县共选派工作队68个共计349人（依据年龄结构分布如下图二），工作队与乡村基层党组织联合成立党支部，为乡村社会稳定打下了牢固的基础。

（4）群众工作全覆盖机制运行情况

2018年玛纳斯县6641名结亲干部及4445名联系干部通过开展“民族团结一家亲”及“两个全覆盖”工作惠及各族群众23067户，成为乡村社会发展有效的“稳定剂”和“润滑剂”。这些干部通过走访、住访，了解群众诉求、提出解决办法，拓宽了群众利益诉求解决的渠道，消化了大量农村隐形社会矛盾;在意识形态领域宣传教育方面，通过对中华文化的弘扬、社会主义核心价值观的阐释、政策法规的宣讲，推动了乡村社会稳定和新价值体系的构建。

（5）村民自发性组织概况

近年来，玛纳斯县乡村部分思想解放、观念超前的村民自发成立了一些较为松散的组织，例如乐土驿镇郑家庄等村成立了红白理事会。这些新型组织专门参与乡村公共产品及服务的供给，在管理机制上体现出较强的自治性、公共性，为其他组织在乡村治理方面提供了必要的补充。

2.乡村法治建设水平情况简析

一是乡村治理能力不断增强。通过成立村务监督委员会、加强村务公开、鼓励合法村民自发性组织建设等机制创新，推进以村为单位建章立制，着重在配置组织力量、协调组织结构等方面优化升级，逐步加强农村基层基础工作。二是法治宣传不断巩固。通过组织法治宣传资料的发放、农牧民夜校、法治书画展、法治文艺演出等多种形式活动，充分调动农牧民积极性，以期不断增强其学法、知法、守法、用法意识。三是法治服务不断跟进。通过发挥法律援助的职能作用，帮助农村弱势群体在解决农村合同纠纷、相邻关系纠纷等问题上提供法律援助服务，切实维护其合法权益。四是解决机制愈加畅通。在行政调解、司法调解、人民调解共同发挥作用的基础之上，利用群众工作全覆盖机制的便利条件，充分发挥群防群治作用。以2018年1月至2月为例，全县矛盾纠纷排查215场次，防止群体性上访3件，35人次。

3.乡村道德水平建设情况简析

当前乡村道德体系建设基本以农村精神文明建设工作为重心，农村精神文明建设工作又以人居环境整治、文明村镇创建等重点工作为抓手，着力推动乡村从“一处美”向“一片美”、从“环境美”向“生活美”、从“外在美”向“内涵美”进发。截至2018年6月，先后创建全国文明村镇4个、自治区文明村镇15个、自治州文明村镇38个、县级文明村17个，全县文明村镇创建率达到73%。

二、玛纳斯县乡村治理体系中的薄弱环节

1.自治环节中存在薄弱点

（1）推动乡村社会发展的内生动力不足。农业生产以家庭联产承包责任制为基础，依靠机械化生产服务等的社会化服务将分散的家庭经营引向集約化生产的规模经营方式，使得集体经济的体量多年来增长缓慢，暂未培育出新的经济增长点。集体经济的蛋糕因收入来源有限、资源分配不均、人才智力水平不高等原料限制，使得大部分的乡村公共产品及服务项目发展建设成本由自上而下的财政转移支付，自我供给不足。因而基层自治组织本应发挥的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督作用，由于资金、技术、人才的捆绑而显得缩手缩脚。另一方面，大量人财物等的相关资源由外而内注入农村，使得农村发展资本在变量上有所增加，却暂未催生出农村经济社会发展的内生动力。农村普遍缺乏的乡村治理资源仅靠外部输血而不形成有效的内部造血机制，很容易产生大量的社会资源浪费，反作用下甚至导致资源输入本身效能降低，从而给农民提供了滋生“等靠要”思想的土壤。

（2）现有机制下形成的权力结构配合默契不足。现阶段乡村治理的权力构成，基本由基层政府的管理权、村民自治权与自发性组织参与权三部分组成。根据各支力量的发展情况显示，三者权力力量悬殊。基层管理权因掌握人财物的直接支配，具有资源占有量相对丰富、人才智力水平相对较高等优势，极易在农村社会事务管理过程中形成对村民自治权的碾压之势。而农村自发性组织因其发展时间尚短且需其成员具有一定的自觉意识，组织功能孱弱。此外，三者力量之间权责界限模糊，依照乡村振兴战略总体要求进行乡村建设时，应当承担主体责任的村民自治组织往往因组织能力不足而在自我管理、自我服务、自我教育、自我监督中越位、错位，甚至缺位。因此村民自治组织自治权功能发挥不足，使得村民参与基础资源分配、表达利益诉求、实现自我价值本身处于失权甚或无权状态，令原本受教育程度低、自主创业意识匮乏、资源获得渠道狭窄的村民更加缺乏群体自信，改变自身生产生活状态的积极性严重不足。

2.法治建设中存在短缺项

（1）乡村法治建设缺乏核心动能。目前玛纳斯县执业律师7人、法律工作者23人，乡村法治建设中最基本人力资源供给严重匮乏， “一村（一社区）一法律顾问”工作难度较大。

（2）乡村法治宣传流于形式。目前碎片化的法治观念输出受经济发展水平、教育资源配置、个体受教育程度等客观因素的影响，法治观念难以真正入脑入心。另一方面，由于部分村民产权残缺，无法直接支配基层基础生产服务资源，而乡村基层基础生产服务资源的分配又易受人情、关系、私利等因素影响， “人治”作用大于“法治”现象依然存在。

（3）乡村社会矛盾化解重表面轻实质。目前，按照群众诉求“五个一点”解决办法及农村网格化服务管理等的相关措施，乡村大量基本诉求能够得到有效回应。但大量诉求中一些法律关系复杂、纠纷久拖不决、利益纠葛较深的矛盾，往往因村民乃至基层干部缺少基本的法律常识而得不到有效解决，或者即便解决也仅在一时定纷止争，而矛盾的根源得不到有效化解，从而留下不安定隐患。

3.德治领域中存在空白区

（1）德治观念体系不健全。在市场经济价值导向作用下，乡村固有的道德信条受到种种冲击，而新的价值观念尚未普及、德治体系尚未成型，因此乡村人口的择偶观、婚姻观、家庭观等道德观念极易因不良舆论、经济价值大小等外力作用而产生扭曲，出现诸如天价彩礼、嫁妆攀比、拒不赡养老人等问题。另一方面，以精神文明创建活动为抓手的道德体系建设仅具有短期时效性，引领道德风尚的触角不易延伸至社会生产生活的各个方面，在乡村诚信体系建设等方面工作仍在留白。

（2）德治文化作用未彰顯。现阶段玛纳斯县乡村德治文化建设氛围淡薄、村民对乡村德治文化建设的态度淡漠、基层自治组织在自治过程中的关注度欠缺，使得德治文化的引领作用发挥不充分、规范作用更是微弱。

（3）激励约束机制不完善。基层自治组织对于建立德治激励约束机制仍处于探索阶段，引导群众树立爱党爱国、敬业友善、诚实守信等社会主义核心价值观的约束机制没有完全建立起来。

三、玛纳斯县健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的优化路径

1.提升乡村自治能力和自治水平

（1）推动农业科技化发展、升级乡村公共服务系统，使乡村各基层组织集中力量在关键领域发挥作用。随着数字农业的发展，物联网、遥感等新技术及“互联网+”等新商业模式的应用有效地填补了乡村社会发展中劳动力短缺、资金不足等缺陷。例如，2017年玛纳斯县引进卫星导航农机自动驾驶设备19套，完成自动导航农机作业面积3.67万公顷。这些关系到全县基本农业生产的乡村公共产品及服务，通过资源共享、合理分配，推动了乡村共享经济发展，同时也促进了乡村公共服务体系转型升级，进而使得乡村各基层组织力量的工作重点自觉转移到了乡村改革、发展、稳定的重大事项上。因此，乡村治理体系和治理能力现代化建设要以农业现代化发展为重要依托，使乡村各基层组织从普遍存在的社会性问题中解脱出来，集中力量在关键领域发挥作用。

（2）强化基层党组织建设，充分发挥党员积极引领作用。一是加大在优秀青年农民中发展党员力度，使乡村基层党组织永葆青春、活力。二是完善党组织、党员激励机制。目前，玛纳斯县开展的村（社区）星级化创建、党员星级评定工作，将涉及党的建设中有关思想、组织、作风、制度、能力等方面的发展事项提炼出量化指标，以衡量有度、考核有据的方式进行激励，从制度上保证党的先进性及科学化建设水平。经过评定，玛纳斯县21个村（社区）定等为8星级以上，其中10星级村1个、9星级村5个、8星级村13个;此外，乡村125个党组织中的4054名党员配发《党员证》，如实记录每个党员的基本信息、参加活动、交纳党费、评星定等情况。三是提升农村带头人队伍整体优化建设。抓住党员这些“关键少数”，提升队伍整体的服务水平，使农村集体事务中的民主管理、民主监督职能有效发挥，从而带动村民守道德、学文化、练技术、谋经营。

（3）合理配置乡村治理的权力结构，激发内生发展动力。现代化的乡村治理结构重心在于以村民自治为基础的组织建设，需要不断规范村民自治章程及村规民约，保障村务公开透明，充分发挥村民会议、村民代表会议、村民理事会议等多层级协商议事制度的作用，构建一体化乡村服务平台。首先要明确基层政府的管理权、村民自治权与自发性组织参与权之间的权力边界，合理配置乡村治理过程中的各方权力，避免彼此之间因权责模糊产生空白管理、选择性管理或多头管理，使各支力量的配合更加默契协调，最终从制度上保障村民参与乡村公共事务的决策权、管理权、监督权，发挥乡村治理中的自治基础性作用，使乡村社会发展孕育出强大的内生动力;其次，要大力培育具有服务性、公益性、互助性功能的农村新型社会组织，拓宽乡村公共服务渠道，使这些乡村自发性社会组织积极参与乡村建设，为村民自治组织功能发挥提供有效支持。第三，健全村务监督机制、建立村民监督委员会，使村务管理中个人行使的微小权力在阳光下运行。

2.优化乡村法治建设资源配置

（1）统筹全县法律服务资源，建立专业化法律服务队伍，推动公共法律服务体系建设。首先，广泛吸收已退休的老法官、老检察官等懂法知法人员进入基层法律服务工作者队伍，规范法律服务收费、法律服务监督等相关制度。其次，各乡镇合适配比法律服务工作者服务村（社区）数量，并按比例机动灵活调整公益咨询服务时间，激发法律服务工作者的服务积极性。第三，加强法律服务工作者与乡村自治组织之间的联系，一方面有利于规范乡村自治组织的服务、管理职能，另一方面可以使村民寻求法律服务更加便捷。

（2）法治宣传要求实效、有实用。首先，加强巡回审判的普法教育工作。在法治宣传教育活动中，数十次的课堂讲授比不上观摩一次庭审现场让人铭记于心，借助基层法院及其派出法庭巡回审判的优势，选择涉农案件在涉农地区巡回审判，不仅可以宣传法律常识，也能使旁听的村民通过原、被告的辩解去思考寻找自身解决方法的途径，同时法官的释法明理能使村民加深对法律规范的认识。其次，依托公共法律服务体系建设，将碎片化的观念输出转变为具有系统性、针对性、长期性的现场教学，法律服务工作者在公益服务日针对本村村民最为关切的法律问题进行解答、针对本村村民生产生活最为紧密的法律法规进行授课，使村民真正了解学法、用法的实用价值，才能使法治观念内化于心外化于行。同時，积极推动法律援助进乡村等便民服务活动，建立村法律援助工作联系点，在人民法院、人民检察院建立法律援助窗口，打造覆盖县乡村的“一小时”法律援助服务圈等，扫清公共法律服务中的死角，扩大社会效应，使村民得到应有实惠的同时树立宪法、法律权威意识。最后，广泛借助传统媒体和新媒体优势，多渠道、多角度加大对法律援助常识和典型案例的宣传报道，使村民有更多渠道了解法治红利。

（3）建立资源合理分配机制，维护乡村社会公平。保证乡村社会公平，才能为乡村法治培育提供最基本的土壤环境，才能化解乡村深层次社会矛盾。一是要建立乡村集体生产生活资料公平分配机制。事关基本生产生活资料分配诸如生产用水的分配、补助资金的发放等，事先要保证公开透明、事中要有防范监督措施、事后要有执纪问责机制。二是保证乡村公共服务对象机会均等。除大力落实乡村就业、教育、医疗等相关政策外，加大相关人才、资金的供给，调动集体土地发包收益等的相关资金反哺乡村社会公共服务事业发展。

（4）引导村民积极合理表达诉求，推动有效“自我救济”。社会生活中因交互行为产生的纠纷、矛盾的解决，除依靠村、乡、县三级治权机构通过多元纠纷化解机制进行化解外，引导村民积极合理表达诉求、理性设计“自我救济”方式，是源头上消除社会矛盾、扫清不安定障碍的最有效途径。维权过程，究竟采用当事人和解、人民调解、行政调解、司法调解还是进入诉讼审判，作为当事人的个体应理性权衡维权时间、维权成本等因素，作出维护自身权益最有益的判断，这样，既能减少自身损失因不合理方式产生的扩大，又能减少社会资源、尤其司法资源的浪费。

3.创新乡村德治培育方式

（1）坚持教育引导与实践养成，推动社会主义核心价值观在乡村落地生根。广泛运用农村文化墙等阵地，充分发挥“国旗下宣讲”、“农牧民夜校”等作用，扎实开展习近平新时代中国特色社会主义思想等党的创新理论宣讲普及;常态化开展一期道德讲堂、一次公益活动等“十个一”工作，培育乡风文明，塑造优良家风;广泛开展最美人物、好婆媳、身边好人等评选表彰活动，发挥模范榜样的示范带动作用，使社会主义核心价值观在乡村土壤扎根发芽、开花结果。

（2）完善村规民约、建立乡村道德信用体系，以制度保障夯实乡村德治建设基石。一是以社会主义核心价值观为指导，因地制宜，结合本村实际制定适合本村发展、得到村民普遍拥护、具有普遍约束作用的村规民约，从而营造文明乡风。二是以乡村道德信用体系建设为抓手，制定道德评定细则、量化道德评价等级，对照道德等级标准，给予道德等级高的村民生产资料优先享有或相应物质奖励，对于道德等级较低的村民给予加入黑名单、限制惠农政策享受等处罚。创造良好德治环境，使村民人人向上向善。

在乡村振兴过程中健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系是农业农村现代化的必由之路，只有坚持自治作基础、法治作保障、德治作支撑，才能为新时代农村社会发展创造新模式，增加新引擎，铺就新道路。

参考文献：

[1]决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报，2017.10.28

[2]贺雪峰.论农村基层组织的结构与功能[J].天津行政学院学报，2010（6）

[3]王中华、刘宇丽.村民理事会的基层治理功能及其完整策略[J].山西农业大学学报（社会科学版），2014.13（11）：1087-1091

作者简介：

石雪莹，中共玛纳斯县委党校助理讲师，研究方向法学。