巩富文：用法治思维和法治方式防控金融风险

李承明　张永军

全国政协委员、陕西省高级人民法院副院长巩富文是一位专家型法官。他曾长期在西北大学任教，此后“转换跑道”，在陕西省人民检察院任副检察长11年。2017年9月，巩富文改任陕西高院副院长，牵头创立了陕西法院金融审判“六动”工作机制。

2019年全国“两会”期间，巩富文接受记者专访，就陕西金融案件审判形势、金融风险产生的原因、金融法治与金融安全等问题发表了看法。巩富文认为，金融风险已成为当前最突出的重大风险之一，法治是防控金融风险的必由之路。司法应该发挥指引功能、制裁功能、服务功能、保障功能，守住不发生系统性金融风险的底线。

防控金融风险迫在眉睫

西部大开发：中央经济工作会议将防范化解重大风险特别是金融风险作为三大攻坚战之首的主要原因是什么？

巩富文：经济发展进入新常态以来，我国面临着增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的严峻挑战和国际金融危机的持续外溢影响。随着我国对外开放程度的日益提高，经济运行中的各种主要矛盾和风险不断暴露，并不断集中传导和体现于金融领域，逐渐演化为系统性与全局性风险因素。金融风险已成为当前最突出、最显著的重大风险。

金融风险的隐蔽性、复杂性、突发性和传染性使得党和国家必须高度重视防控金融风险，维护金融安全。金融作为经济的血脉，一直以来承担着资金融通、市场定价、资源配置、信息提供、结构调整等重要功能，是影响我国现代经济体系建立的关键要素，对实体经济的反哺和振兴至关重要。当前我国金融领域风险点多面广，金融“脱窦向虚”的现象对实体经济而言更是雪上加霜。尤其是系统性金融风险的累积汇聚，将会不断冲击金融服务中介体系，对经济造成巨大破坏，因此，中央经济工作会议将防范化解重大风险尤其是金融风险，放在“三大攻坚战”之首是应有之义、应尽之言。

西部大开发：金融风险产生的主要原因有哪些？

巩富文：从国内看，金融风险源头主要来自三个方而：一是金融与实体经济循环不畅。金融作为实体经济的镜像，在经济周期、结构失衡、体制转轨等因素叠加共振之下，将面临杠杆率高位盘桓以及商业银行不良资产风险、房地产市场风险、互联网金融风险和外部冲击风险等各类风险相互交织、错综复杂的严峻形势。二是金融与房地产循环不畅。金融资源过多集中于房地产，导致房地产部门呈现出高价格、高库存、高杠杆、高度金融化和高度关联性等特征，存在引发系统性金融风险的隐患。三是金融体系内部循环不畅。一些金融机构和企业“打擦边球”，存在套利行为：理财业务多层嵌套，资产负债期限错配，存在隐性刚性兑付，责权利扭曲。各类金融控股公司快速发展，部分实体企业热衷于投资金融业，通过内幕交易、关联交易等赚快钱。这些金融风险隐患大都具有隐蔽性、突发性、传染性和危害性，容易引发系统性金融风险，必须有效加以防范并逐步化解。

从国际上看，一些国家的货币政策和财政政策调整将形成风险外溢效应，有可能对我国金融安全造成外部冲击。强势美元叠加资本外流，对人民币构成双重减值压力;而美国政府加息、缩表、减税等一系列政策的持续推进，也会使以人民币计价的资产价值承受被动萎缩的压力。

法治是防控金融风险的必由之路

西部大开发：金融法治在防范化解金融风险中会起到什么样的作用？

巩富文：对金融而言，尚未找到比法治更好的办法。法治化是防控金融风险的必由之路。一是金融法治是防控金融风险的重要制度基础。金融法治表现为完备的金融法律制度，用金融法律制度规范金融行业与行为，用金融法律制度释放金融新动能，着力增强金融业服务现代化经济体系建设的能力，着力防范化解系统性金融风险。二是金融法治是防控金融风险的重要实现路径，有序的金融法律运行体系可以主动防范风险。三是金融法治是防控金融风险的重要法治保障，法治要为深化金融改革、发展实体经济、防范系统性金融风险服务。

西部大开发：怎样构建新时代的金融法治体系？

巩富文：一是要高度重视金融立法。要加强立法顶层设计，在国家层面健全金融领域的立法。当前金融立法更多地以监管机构的部门规章出现，这在金融法治建设中存在一定的问题。

二是要不断强化法治思维。要以法治思维重新检视现有制度，从法律顶层做好金融现代企业制度的建立与健全，使防范金融风险价值理念从一开始就置于法律规制之下。

三是要完善金融法治体系。围绕服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三项任务，形成完备的金融法律规范体系、高效的金融法治实施体系、严密的金融法治监督体系。

西部大开发：人民法院在防范化解金融风险中应充分发挥哪些功能？

巩富文：规范金融秩序，防范金融风险，维护金融安全，不仅是今后一个时期内国家金融改革发展的主要任务，也是人民法院为国家全面推进金融改革发展提供司法保障的重要方面。人民法院要充分发挥审判职能作用，以服务实体经济作为出发点和落脚点，发挥司法指引功能、制裁功能、服务功能、保障功能，继续加大专业化审判和执行，公正、高效地解决各类金融纠纷，保护合法金融交易;依法制裁金融违法行为、打击金融犯罪活动，引导和规范社会金融秩序;对金融领域出现的新情况、新问题，及时分析研判，积极探索防范化解金融风险的对策与措施，守住不发生系统性金融风险的底线，为社会金融整体法治环境的提升和优化提供有力的司法保障。

构筑防范金融风险的“法治防线”

西部大开发：请您介绍一下陕西法院在防范化解金融风险方面主要采取了哪些措施？

巩富文：2018年以来，陕西法院紧紧圍绕金融改革创新要求，主动作为，大力推进案件审判精细化、纠纷化解多元化、风险防控规范化、源头治理社会化、队伍建设专业化，探索建立以“司法推动、创新驱动、化解互动、防控联动、服务带动、督导促动”为主要内容的金融审判“六动”工作机制，搭建防范化解金融风险的司法防线、综治防线、临管防线、群众防线、组织防线“五道防线”，助力防范化解金融风险。陕西高院推行金融审判“六动”工作机制以来，取得了初步成效。

司法推动，找准司法审判与防范化解金融风险之间的“契合点”。制定了《关于加强金融审判防范化解金融风险工作的意见>，通过制度指导、个案传导、宣传引导，发挥金融审判对金融行为的规范引导和价值引领作用。

创新驱动，抓住依法超前应对防范化解金融风险的“关键点”。率先出台《金融商事纠纷证据规范指引》，规范金融行为，防范金融风险，确保金融安全，引导各金融主体理性进行金融活动。公开发布《金融商事审判白皮书》，有针对性地对金融现状或未来进行科学预测，为相关部门和社会公众提供投资决策参考，有效防范金融风险。适时发布商事审判典型案例，引导商事主体树立严守契约、诚信经营的意识，推动形成有序规范、激励创新、公平透明、充满活力的法治化市场竞争环境。

化解互动，建立金融消费纠纷诉讼与调解之间的“对接点”。与中国人民银行西安分行联合出台《关于建立金融消费纠纷诉调对接工作机制的意见》，与省国资委联合下发《关于建立涉国有企业民商事纠纷化解协调机制的会议纪要》，与省政府金融办、银监局、证监局、保监局等金融监管部门以及省工商联等人民团体加强合作，建立起相关纠纷化解与沟通协调机制，合力化解矛盾纠纷。

防控联动，形成依法防控化解系统性金融风险的“连接点”。坚持能动司法，联合省政府金融办、中国人民银行西安分行、陕西银监局、证监局、保监局等率先出台《关于建立防控化解金融风险联动工作机制的意见》，积极推动建立高起点、高层次、高平台的防范化解重大风险联动工作机制。通过举办法治宣传、典型案例宣讲、组织旁听庭审等方式，教育引导群众防范风险、理性维权。

服务带动，发现规范引导公众金融行为的“突破点”。制定《网络“金融法律诊所”特邀咨询员工作办法》，特邀法学教授、资深法官、律师、企业法律服务工作者为社会公众提供防范化解金融风险的相关法律咨询。利用陕西高院官方微信公众号，为社会公众提供“知识问答”、“法律常识”、“风险提示”、“典型案例”个性化服务。通过法官微信群，开设金融商事审判“小会诊”、党建常识“小课堂”、廉政温馨“小提示”等栏目，围绕全省法院受理的各类重大疑难复杂金融商事案件，组织讨论交流，提升司法能力。

督导促动，夯实防范化解金融风险与强化工作责任的“结合点”。把金融审判和防范化解金融风险列入全省审判对下督导的重要内容，同研究、同检查、同督促、同落实，对未完成既定工作目标的法院进行专题督导。通过组织优秀裁判文书、金融审判精品案件评选、带案下乡指导等，加强对下监督指导。

建议设立陕西金融法院

西部大开发：听说您在全国两会上建议设立陕西金融法院，请您谈谈设立陕西金融法院的必要性和迫切性？

巩富文：这个问题可从三个方面来谈：

一是设立陕西金融法院，是完善中国特色金融审判体系，防范化解金融风险的现实需要。

2018年，中央决定设立上海金融法院，在建立和完善中国特色金融审判体系方而迈出了十分重要的一步。设立陕两金融法院，能够形成东西两大金融审判中心，填补我国内陆腹地特别是“一带一路”沿线省份未曾设置金融法院的空白，推动中国特色金融审判体系更加健全和完善，进一步为服务保障国家金融安全战略和金融体制改革、有效防范化解金融风险提供更加重要的司法支撑。

二是设立陕西金融法院，是推进“一带一路”建没，增强中国国际金融交易规则话语权的客观需要。

陕西作为古丝绸之路起点，又是“一带一路”重要节点，处在国家向西开放前沿，拥有两北地区唯一自贸区，其国际地位备受关注。目前，陕西正倾力建设全国最大的内陆港和国际金融中心，金融业已成为全省重要的支柱产业。设立陕西金融法院，能够为推进“一带一路”建设提供更加有力的金融司法服务和保障，提升我国在国际金融交易规则中的话语权，进一步为国际金融审判贡献中国智慧、提供中国方案。

三是设立陕西金融法院，足提升陕西金融实力，实现追赶超越目标的迫切要求。

陕两设有各类金融机构1099家，金融机构总资产超过5万亿元。随着国家金融体制改革步伐加快，陕西金融业发展态势良好，2018年金融业增加值达到1419.87亿元，占到全省GDP的6%，有着强烈的金融司法需求。同时，数以10万计的金融纠纷也会以诉讼案件的形式进入法院。设立陕西金融法院，集中管辖全省的金融案件，对服务和保障陕西金融市场稳定，进一步做大做强陕两金融业，实现追赶超越目标，具有重要的战略意义和现实的紧迫性。

西部大开发：听了您刚才的分析，的确感到设立陕西金融法院既势在必行，也迫在眉睫。那么请问现在提出设立陕西金融法院，是否已经具备条件？

巩富文：是的，陕西金融法院应该说已经完全具备条件。这是因为以下三个方面原因：

一是陕西金融案件呈现迅猛增长态势。

陕西法院审理的金融案件一直呈逐年上升趋势，2015-2018年依次为49260件、82150件、100664件、114387件，同比增长66.77%、22.54%、13.63%，分别占到当年陕西全部商事案件的18.31%、27%、28.79%、31.23%，伴随数量的增长，催生了设立金融法院的客观需求。

二是陕西金融审判处于全国领先水平。

陕西法院大力推行“五化战略”（案件审判精细化、纠纷化解多元化、风险防控规范化、源头治理社会化、队伍建设专业化），积极构建“五道防线”（防控化解金融风险的司法、综治、监管、群众、组织防线），探索创立“六动机制”（司法推动、创新驱动、化解互动、防控联动、服务带动、督导促动），率先实施《金融商事纠纷证据规范指引》，指导发布《金融商事审判白皮书》，得到社会各界普遍好评，《人民日报>作了专题报道，中央政法委和最高法院先后向全国进行了总结推广。以上这些成功经验和做法，为设立陕西金融法院奠定了扎实的工作基础。

三是陕西法官队伍进入全国先进行列

陕西高院及其所辖11个中级法院和绝大多数基层法院都设立了金融审判专业合议庭和金融审判团队。陕西建立了金融审判专家人才库，全省从事金融审判的人员达1201人，其中有员额法官360人。陕西法院审理的多起金融案件，入选最高法院指導性案例和优秀案例，省高院民二庭（负责监督指导全省金融审判）2018年被最高法院评选表彰为“全国法院先进集体”。陕西初步建立了一支既懂金融、又懂法律，且能深入把握国家金融政策的复合型法官队伍，为设立陕西金融法院提供了有力的组织保障。

按照省内中级法院的规格，设置陕西金融法院，集中管辖全省各中级法院原来管辖的所有金融民商事、行政和刑事案件，实行“三审合一”。该法院属于专门法院，依法接受最高法院和省高院的业务指导与审判监督。