推动陕西经济高质最发展若干问题研究

党的十九大报告指出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。”如何立足省情实际实现高质量发展，是新时代陕西经济发展的重大战略问题。陕西省决策咨询委员会组成课题组，从影响区域经济高质量发展、导致近年区域发展分化的关键因素和领域中，选取工业投资、城市群建设、人才战略、平台经济、化工产业布局进行深入调查研究，提出推动陕西经济高质量发展若干政策建议。

一 推动工业投资增长重回上升通道，提升经济核心竞争力

经过改革开放四十年来的快速发展，陕西省已步人工业化中后期，但工业化任务远未完成。对陕西省来说，工业既是国民经济的主体，宴体经济的核心，也是创造高价值就业岗位的主要领域。在全球经济和国内经济大调整大变化的背景下，工业在整体经济中的作用正由以往经济增长的主导产业向承载经济核心竞争能力转变。从世界看，美国对我国挑起“贸易战”源于我国制造业迈向中高端水平，表象在贸易，实质在工业升级，工业升级蕴含的增强经济核心竞争力成为遏制与反遏制的焦点。从国内看，东部和南部新一轮工业发展与升级势头强劲，导致区域经济竞争力重新排列和发展分化，目前重新出现“东强西弱、南强北弱”态势是2015年以来区域经济竞争力升降变化的直接体现。国际国内经济所发生的复杂深刻变化，要求陕西省比以往任何时候都更加重视发挥工业在经济发展中的关键作用，通过工业发展与升级提升经济核心竞争力，走出具有陕西特点的高质量发展之路。

工业发展与升级的基石是强劲可持续的工业投资增长和投资结构优化。在这些标志性指标上，陕西省近年来连续走低：一是工业投资增速大幅放缓，2014年至2017年的4年里，工业投资增速分别为8.1%、9.2%、1.1%和1.8%，除2015年增速略高于全国水平外，其余年份比全国平均水平低1.8-4.8个百分点。二是工业投资占固定资产投资比重趋势性下滑，从2013年工业投资占固定资产投资的34.5%下滑到2017年的24.2%，与全国平均水平的差距也从2013年的7.2个百分点扩大到2017年的12.6个百分点。三是技改投资占工业投资比重跌落式下滑，从2013年技改投资占工业投资的29.2%滑落到2017年的14.8%，降幅达到50.7%，特别是2017年技改投资占工业投资比重较全国平均水平低30.7个百分点，在全国排名仅高于西藏，位居全国倒数第二。

陕西省近年来工业投资增速大幅放缓和投资结构失衡，不利于新常态下的工业发展和结构升级，不利于构建高质量的供给体系。如果持续下去，势必削弱陕西省经济核心竞争力，给实现制造强省目标带来风险。因此，集中力量推动工业投资增长重回上升通道，全面优化固定资产投资结构和工业投资结构，增强经济核心竞争力，已经成为陕西省高质量发展的重大战略任务。建议省政府出台推动工业投资可持续增长行动计划，以供给侧结构性改革为主线，从工业投资发展目标、投资结构优化、支持保障政策、强化工业落实机制等方面提出要求，推动各市聚焦工业投资增长，发挥工业投资对增强经济核心竞争力、提高供给体系质量的关键作用。

在工业投资发展目标上，综合考虑条件和可能，以不低于全国工业投资增长平均水平为底线，努力实现年均增长10%左右，为陕西省长远发展积蓄后劲。

在投资结构优化上，以全国工业投资占固定资产投资比重、技改投资占工业投资比重平均水平为参照系，努力使工业投资占固定资产投资比重稳定在1/3左右，技改投资占工业投资比重稳定在25%左右，确保工业规模扩张和结构升级。

在支持保障政策上，统筹安排工业领域有关专项资金，重点支持先进制造业和战略性新兴产业，推进技术改造奖补运作，发挥省产业投资基金的引导作用，吸引金融资本、产业资本、民间资本投向工业投资。

在强化工作落实机制上，借鉴東部省市做法，每季度的工业投资和技术改造投资进展情况向各地市政府主要领导通报，负增长的地市和增速排名后三位的地市政府，要向省政府作出书而说明并找出改进办法，以扎实有效的工作落实机制推动工业投资可持续增长。

二 推动关中平原城市群加快集聚要素资源，率先提升区域发展质量

随着我国改革开放深化，城市群越来越成为区域经济高质量发展的重心和经济竞争的主赛道。在珠三角城市群向粤港澳大湾区城市群升级之际，上海、浙江也抓紧酝酿以上海为中心的大湾区和浙江大湾区，从国内城市群向世界大湾区城市群跨越。今年初，国务院正式批复关中平原城市群发展规划，明确要求建设具有国际影响力的国家级城市群。这使陕西省拥有了面向世界推进城市群发展的关键平台。

在国家“十三五”规划的19个城市群中，关中平原城市群按经济体量排在第11位，西部第2位。与发达城市群相比，关中城市群经济总量仅占长三角城市群的12%，珠三角城市群的24.2%，长江中游城市群的24.5%，京津冀城市群的26.4%;与同为西部的成渝城市群比较，经济总量只有成渝城市群的38.9%。关中平原城市群存在的差距，由多种因素构成，自身发育不足、内部结构失衡是主要症结所在。

关中平原城市群自西向东横跨甘、陕、晋三省行政区，其中陕西部分是城市群的主体，面积占城市群总面积的62%，人口占城市群总人口的65.1%，生产总值占城市群经济总量的80.2%。关中平原城市群全面实现追赶超越，需要三省协同发力，更需要陕西部分在高质量发展上率先突破，带动全局走活。从关中平原城市群陕西部分实际看，面向世界加快集聚要素资源，尤其是产业、人口要素资源是具有战略性的重大任务。

加快集聚产业要素资源，主要是集聚先进制造业要素资源。通观国内外具有国际影响力的城市群，如东京湾区城市群、旧金山湾区城市群、伦敦湾区城市群、长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群，均为当今世界先进制造业聚集带。这是城市群产生国际影响力的基本支撑和依托。关中平原城市群陕西部分是陕西省先进制造业精华所在地，分布着五个国家级高新技术开发区和三个国家级经济技术开发区，但代表先进制造业的裟备制造业产值仅占全省工业总产值的19.7%，电子信息业占3.4%，医药业占3.1%。这反映先进制造业发育严重不足，迫切需要将城市群产业发展战略定位在中国西部先进制造产业带上，把发展重心放在先进制造业和战略性新兴产业上，与成渝先进制造产业带同步成为带动两部崛起的巨轮。省委、省政府今年作出以新能源汽车为主发展300万辆汽车的决策，拉开了全省向先进制造业和战略性新兴产业转型升级的序幕。关中平原城市群陕西部分是汽车发展的主战场，应以此为契机，大力推进全球化招商引资引智，汇聚融合先进制造要素，建设先进制造业和战略性新兴产业研发中心、制造中心和供应链中心，在全球全国大调整大重组中重建制造业优势，为形成具有国际影响力的城市群奠定基础。

加快集聚人口要素资源，主要是集聚城区人口，发展大城市群体。城市群的发展壮大，通常以一个以上特大城市为核心，一群大城市为组成单元，众多中小城市分布其间，构成“金字塔”形城市群，依托发达的交通、通信体系实现高度同城化和高度一体化，成为充满活力的资源高效配置中心、创新中心和辐射带动区域经济发展的主要平台。在长达500多公里的带状关中平原城市群上，目前只有西安一个特大中心城市，缺少城区人口上百万的大城市。这反映出城市人口集聚规模严重不足，限制了市场规模和消费规模，也限制了城市要素资源互动交流的体量和效率。因此，陕西省应在关中平原城市群陕西部分强力推动城市化进程，支持有条件的中型城市深化人口管理制度改革，加快向城区人口超百万大城市跨越，构建大城市群体。作为副中心城市的宝鸡，城区人口已接近百万，省上应帮助宝鸡市推出迈入大城市的“路线图”和“时间表”，争取率先补上城市群缺少大城市的“短板”。渭南市城区人口规模已超过70万，应前瞻规划，加快推进华州区城市组团和卤阳湖城市组团建设，拉大城市框架，有序集聚城区人口，逐步在关中平原城市群矗立起大城市的身姿。

三 切实扭转人才“孔雀东南飞”趋势，为高质量发展提供关键支撑

随着经济结构转型升级在全国范围内展开，人才作为第一资源对整合运用其他资源越来越起着决定性作用。从区域经济分化走势看，人才流向和集聚程度与经济增长水平和发展质量高度相关，人才流入省普遍实现新旧动能较快转换，新经济、新产业、新业态旺盛成长。面对新的形势，陕西省实现经济高质量发展，需要比以往任何时候都更加重视发挥人才第一资源作用。

作为教育大省，陕西省人才资源产出规模居全国前列。近年来，省上有关部门推出许多留才、引才、聚才措施，取得了积极成效。但是，延续多年的人才“孔雀东南飞”趋势尚未根本改变。从陕西省高校本科以上陕西籍毕业生就业流向看，2014-2017年的四年里，在陕就业比重分别为44.76%、46.53%、47.7%、44.74%，超过一半的本科以上毕业生仍然流向东部沿海地区。省外高校陕西籍毕业生每年达到5万余人，回陕就业比重不足1/4，2017年回陕就业毕业生1.2万人，仅占24%，绝大多数选择留在发达地区就业。

造成陕西省人才“孔雀东南飞”的原因是多方面的。从影响因素分析，主要是先进制造业和现代服务业体量小，高价值就业岗位不足，无法有效容纳大学本科以上毕业生就业。《2017年陕西省高校毕业生就业质量报告》显示，毕业生对就业整体不满意度达到33.26%，对就业发展空间不满意度为42.3%。创新创业环境欠佳也是影响毕业生留陕就业的重要因素。2017年高校毕业生自主创业率为1.9%，以实体店从事教育业、零售业、住宿餐饮业为创业行业前3位，创业成功率较低。

陕西省正处在经济结构转型升级关键期，尽快扭转人才资源流失趋势，聚天下英才而用之，是经济高质量发展的紧迫任务。建议省委、省政府对留住人才、引进人才与发展全球化先进制造业、现代服务业统筹考虑，将加快发展先进制造业、现代服务业和大量吸纳高学历劳动者就业同步规划、同步部署、同步实施。以先进制造业、现代服务业做大做强扩大高学历劳动者的就业容纳量，拓宽就业发展空间;以高学历劳动者大量留陕、来陕就业为先进制造业、现代服务业发展提供人才资源支撑，大幅提升先进制造业、现代服务业的技术创新力和市场竞争力，形成人才第一资源与现代化产业的良性循环。

为推动经济结构加快升级，西安市去年下半年在全国率先推出“人才新政”。2018年1-8月，西安已引进具有学历的各类人才近10萬人，人才净流入量在全国城市排名第四。随着人才快速流入，让人才有用武之地、真正扎下根来的问题显现出来。目前，西安人才结构与产业结构不适应的矛盾比较突出。2017年西安市第二产业增加值2596.1亿元，占生产总值的34.7%;而成都、武汉的第二产业增加值分别为5998.2亿元、5861.6亿元，占生产总值比重分别为43.2%和43.7%。通过三个城市比较，西安第二产业规模偏小，在经济总量中占比较低，相应地就业容量明显不足，导致制造类专业就业相对较难。对此，建议省上相关部门大力支持西安加快发展先进制造业和战略性新兴产业，提高第二产业在经济总量中的比重，扩大制造业的就业容量，使西安率先成为全省人才资源与先进制造业、战略性新兴产业融合发展的标杆。同时建议省政府鼓励各地依托区域中心城市、高等院校、大型企业和高新技术企业，创新聚才机制，引进一流团队，加强相应考评，真正使人才成为经济高质量发展的第一资源，把引才、留才、用才工作做实做好。

四 推动平台经济加速发展，拓展开放新空间

在新一轮信息技术革命浪潮引领下，以互联网和移动支付经营模式为特征的平台经济在我国迅速崛起，领世界风气之先。2017年，电商平台的零售商品额达到5.5万亿元，在全国零售商品零售总额中占15%;租车、旅游、信贷等平台的业务也迅速扩张，仅滴滴出行2017年叫车服务订单量达74.3亿次，相当于全国每人5次使用滴滴服务。在信息技术向传统产业广泛渗透和加快融合发展形势下，平台经济成为增长最快的一个新兴经济板块。由于平台经济能以轻资产、低成本、大平台、跨地域方式在全国范围内获取贸易利润，平台经济总部所在区域成为最大受益者。现在，国内越来越多的省市把发展平台经济作为扩大开放和经济高质量发展的重要抓手。陕西省应高度重视平台经济的趋势和前景，不失时机地加速平台经济发展。

目前，陕西省平台经济体量较小。具体表现在：总部型平台经济规模不大，总部在西安且达到一定规模的主要是陕西旅游集团下属的骏途旅游网。这是西北地区领先的旅游电子商务平台，以目的地旅游服务为核心，向全国游客提供包括景区电子门票、酒店预订、周边游等旅游度假产品的在线预订与线下服务，2017年营业额5.6亿元，净利润286万元。但与上海的携程旅行网6000亿元营业额和40亿元净利润比较，仅是携程旅行网的0.09%和0.07%。在陕西省的平台经济地区性总部主要有京东、阿里巴巴等，这两家平台公司2017年在陕营业额达1349亿元，扩大了陕西省国内贸易量，但净利润主要集聚在总部所在地，同时也产生了税收转移。陕两省平台经济发展现状和科技大省地位不相适应，也与陕西省深厚的发展潜力形成巨大反差，迫切需要发挥优势，按照市场规律培育总部型平台经济，使平台经济有一个大发展。

平台经济本质上是流动经济，突出特征是不必在商品供给地和消费地设立分支机构，也能够建立全国性贸易网络。陕西省正在大力发展枢纽、门户、流动经济，应当把平台经济作为优先发展领域，依托“一带一路”开放前沿和门户开放城市，放手发展平台经济，拓展开放新空间。从发展趋势看，平台经济前景广阔，继阿里巴巴、京东之后，又一家全国性电商“拼多多”异军突起，2018年二季度营业额达2620亿元，在纽约股票市场的市值超250亿美元。目前，平台经济引领的“新零售革命”刚刚起步，鲜明特点是将电商、实体店和物流融合起来，向消费者提供更新颖、更便捷、更周到、更多体验的服务。这将会触及占全国消费市场80%以上的线下市场，发展前景和机会无可限量。陕西省应学习借鉴东部省市发展平台经济的做法，大力推进新产业革命，支持各类平台企业，尤其是面向全国全球服务的总部型平台企业在陕两扎根成长。由于平台经济发展的源泉来自于创新驱动，政府相关部门应体现出更多的包容性，对不触及安全底线、不损害公众利益的新技术、新业态、新模式，实行扶持政策，为平台经济创新发展预留空间，使之孕育成为高质量发展新动能。

西安航天基地引入了京东全国物流总部，标志着陕西省总部型平台经济发展有了新突破。该公司在注册和经营范围审批中遇到困难，影响许多外地子公司开展业务。建议省政府将这件事作为近期陕两省“放管服”改革的一个督办事项，切实帮助解决，以高效的服务吸引更多京东全国物流总部这样平台经济企业入驻陕西省。

五 依托基本化工优势谋划布局精细化工基地，培育新的工业支柱产业

精细化工是当今世界具有高新技术和高附加值特征的产业，其发展状态是衡量一个地区科技应用水平和经济发展程度的重要标尺。陕西省近年来化工产业发展较快，2017年规模以上化工企业实现工业产值1636.5亿元，比上年增长15.1%。但化工产业内部结构失衡，基本化工原料产业居支配地位，精细化工产业发展滞后，规模偏小，在化工产业总产值中仅占20%，不仅比发达省份平均水平低30个百分点，还比全国平均水平低25个百分点。这表明陕西省化工产业链条短，发展层次低的矛盾十分突出，需要引起高度重视，积极推进化工产业发展重心向精细化工转移。

目前，陜西省基本化工原料产业主要集中在陕北地区，已形成大化工基地，对下游精细化工发展具有充足的供应能力。由于精细化工品种繁多，对人才、技术、消费市场依赖性强，发展精细化工产业的理想区域是科技与人才密集、市场体系较发达的关中地区。根据综合分析，在关中发展600亿元-1000亿元的精细化工产业是具备条件的。这既是对上游基本化工原料产业链的延伸，又是对下游产业价值链、供应链的建构，能够形成新的工业支柱产业，为全省经济高质量发展提供新动能。

在关中谋划布局精细化工基地，首先需要解决两个问题：一是有的地方从安全环保角度将化工视为安全隐患和污染源，列为禁入产业;二是关中地区现有11个化工园区，发展水平普遍不高，缺乏大型专业化精细化工园区，难以承载精细化工集群化发展。为此建议：

首先，推动关中各地深化对化工产业的认识，区分开上游的基本化工原料与下游的精细化工，明确精细化工的高新技术属性和高附加值的经济属性;认识精细化工属于战略性新兴产业中新材料的重要组成部分，对环境的影响程度低而且可控，是目前世界主要经济大国竞争角逐的重点领域之一，也是沿海省市新一轮产业升级的重点产业之一。在深化认识基础上，促进各地重新审视产业布局，把发展精细化工放在重要位置。其次，整合提升化工园区，建设以化工新材料为主的大型专业化精细化工基地。按照“园区化承载、绿色化发展、集群化推进、专业化提升”思路，选择3-4个重点园区集中、集约开发，园区环保设施、基础设施按世界一流标准配置，面向世界和国内发达地区引进技术先进的精细化工企业，形成产业聚集效应，树立高质量发展的新标杆。对小、弱、散的化工园区，可就近整合进大型精细化工园区，或迁移、关闭，减少重复建设和低效供给。