运动式治理的注意力触发机制探析——以北京空气污染治理为例

陈晓运

(中共广东省委党校/广东行政学院 行政学教研部，广东 广州 510003)

一、问题提出与文献回顾

运动式治理是中国国家治理过程的典型现象，历来备受学术界关注。学者们试图从运动式治理模式的主体、对象、方式、特征等方面对其进行界定。唐皇凤认为，运动式治理是科层体系借助意识形态和组织网络，通过政治动员集聚社会资源从而达致国家目标的行动。[1]115叶敏认为，运动式治理是以各级政府或领导干部为发动主体，以干部为动员对象，以重大治理问题为指向的突击性行动。[2]冯仕政认为，运动式治理是官僚组织内部打破常规而进行协同作业的集体行动。[3]尽管不同学者对运动式治理的概念界定不尽一致，但他们普遍认同运动式治理具有某些共性，比如运动主体打断、叫停科层组织的常态运作，代以自上而下、政治动员的方式推动某一问题的解决[4]，具有明显的非制度化、非常规化和非专业化特征。[5]

近年来，学者们围绕运动式治理进行了两个方面的研究。一方面是运动式治理的成因剖析。学者们从历史、制度、体制、资源等方面对运动式治理为何存在进行探讨。从历史角度看，在帝制中国封建政治文化的长期熏陶下，普通民众自主性弱、屈从性强，这成为运动式治理产生的文化基因。[6]从制度角度看，制度塑造治理模式，特定的制度环境影响着运动式治理的产生。部分学者指出，在当前目标责任管理制为特征的压力型体制下，基层政府面临自上而下的指标分解、任务考核、监督评估等压力，常态性工作在特定时期被迫转化为“中心工作”，并需要在规定时期内调动各方力量以完成上级指令，从而使得基层政府不得不突发式、短期性地回应治理议题。[7]从体制上看，条块分割导致权力分散、职责交叠、功能交叉，层级和部门利益要求必须通过运动式治理方式打破地方主义、部门主义等方面的约束，从而推动治理协同的落地。[8]从资源角度上看，国家的治理方法和公共政策的选择具有资源依赖性[9]，运动式治理很大程度上源于中国国家治理资源的限定，是问题需求和资源供给之间“看菜下饭”的理性选择。[1]115另一方面是运动式治理走向常态化的分析。多数学者认为运动式治理应向常态化治理转化。王洛忠等认为，运动式治理的负面效用较为突出，应建立公共治理的长效机制从而推动常态治理。[10]杨志军认为，运动式治理应走向协同性治理，可以着眼于制度和规则建设来创制治理合法性，并匹配法律制度、社会制度、伦理制度和市场制度的规范限定。[11]当然，由于历史、制度、体制和资源等方面的原因，运动式治理在短期内仍将在不同领域、不同层面普遍存在，无法一蹴而就地转向制度化的常态治理。[12]部分学者认为，或许可以将运动式治理视为一种治理的“常态”，即从长周期角度看待政府治理的动态过程，可以发现运动式治理已经成为处置危机的常态机制，显现治理的周期性和程式化。[13]还有部分学者认为，由于制度有效性供给的不足，常规治理只能是理想形态，运动式治理反倒是一种客观存续的治理常态。[14]

综观既有研究，运动式治理的启动是常态化治理得以产生的基础，但它产生的逻辑机理仍然缺乏充分的学术阐释。其关键在于，地方治理面对各种各样的制约，治理工作(包括运动式治理)的启动涉及各类政策、资源投入。运动式治理是一种利弊共存的现象，有的时候它是某种良治举措开启的源头。鉴于此，本文试图探讨的是：运动式治理如何开启？这一问题的解答将有助于在理论层面推进运动式治理如何实现常态化的分析，同时也有助于在实践层面深化理解政策资源的运用和公共政策的推进。

二、分析视角：以注意力分配为核心

(一)注意力分配、议程设置与政策突变

最近几十年来，越来越多研究者关注公共政策的稳定性和突变性，这为探讨运动式治理提供了理论借鉴。相关研究认为，政府公共政策过程的变化是一个常规现象，大多数政策都是处于动态演化的过程，而非始终处在一成不变的状态。[15]其中，持续稳定与骤然突变是同时存在的两种典型图景。具体而言，政府的公共政策可能在总体上处于较为稳定甚至停滞的状态，但是某种情况下公共政策也会产生重大危机或变革，出现突然的政策调整。[16]对此，美国学者弗兰克·鲍姆加特纳和布赖恩·琼斯认为，可以引入解释生物进化进程的间断—平衡理论，将之用于公共政策研究领域，从而“解释一个简单现象：政治过程通常是由一种稳定和渐进主义逻辑所驱动的，但是偶尔也会出现不同于过去的重大变迁。”[17]

那么，如何理解这种变动呢？学者们日趋重视从注意力(Attention)分配视角予以讨论。心理学研究者认为，注意力是指人将意识集中于某种事物的心理活动和心理过程。就此而言，注意力分配即是指行为主体的注意力配置。[18]107诸多学者将注意力视为政策过程的特殊资源。他们认为，由于个体理性的存在，加之制度、体制和机制的约束，注意力是一种稀缺性的政策资源，注意力分配决定了政策决策者关注什么和不关注什么。这种考察注意力稀缺性及其对决策者的影响的尝试最早由西蒙开始[19]，而后经由其他诸多经济学和管理学研究者予以进一步推进。[20]比如，部分学者认为注意力分配是对众多刺激性因素的选择性反馈。按照Ocasio的界定，注意力取决于决策者关注的问题和答案，是他们对刺激因素所作的决断。[21]

注意力分配研究认为，政策变动集中体现于议程设置的变化，其原因在于个体、制度或结构等相关因素的影响。早在1984年，金登就在其著作中探讨议程、备选方案与公共政策的关联，分析为什么政府选择关注某些问题而忽视其他问题。金登提出了多源流模型，用于解释政策决定者的注意力分配。[22]4在此之后，鲍姆加特纳和琼斯等学者也先后开展了对政策过程中注意力分配的研究。鲍姆加特纳和琼斯对美国政治中的议程和不确定性进行了研究，指出新理念的产生使许多长期的政策垄断变得不稳定，原本处于劣势的政策脱颖而出变成决策者的关注点。他们认为，每一个利益、每一个集团和每一个政策企业家都对建立政策垄断有最大兴趣，这种兴趣的推进使政策常常具有较强的稳定性。然而，在开放多元的美国，对某一特定问题本来没有表现出兴趣的公众、政治领导者、政府部门和私人机构，可能出于各种原因而加入并破坏既有的政策垄断，他们将重新建构政策议程并使政府和社会的关注点发生转移，进而导致政策变化。这种冲击政策稳定性的因素被认为是政策议程的注意力分配。[23]1-7在另一项研究中，琼斯在反思民主政治体系的决策制定时指出，个人和政治系统倾向于在不同时间关注不同问题，这种注意力变动影响和改变着某些政治结果。他认为，行为者的偏好具有稳定性，但注意力分配却是不稳定的。因此，稳定的偏好与不稳定的注意力分配的结合将有助于更好地解释公共政策的持续性与突变性。[24]

(二)注意力分配的触发机制

已有研究为理解公共政策变化提供了启发，却仍存在深入探讨的学术空间。一方面，运动式治理本身是政府的议程要求，属于公共政策过程，但其启动是典型的政策执行。政策执行必然产生于政策制定者的决策，但决策后是否启动往往取决于一系列因素。如果说注意力分配是决定权力资源配置的一个重要因素，那么政策执行也将受到这一因素的影响。在此背景下，需要将注意力纳入政策执行的探讨范畴。回到公共政策过程，运动式治理的政策执行变迁节点突现与注意力分配具有何种关系，仍然有待深入探讨。另一方面，上述文献仅仅说明注意力分配引发的政策变动，但是注意力分配如何触发，这一问题仍然缺乏充分探讨。部分研究指出，焦点事件等发挥了重要作用，如金登指出影响政府注意力分配的因素包括问题源流、政策源流和政治源流，其中问题源流包括焦点事件[22]209；代凯提出焦点事件引发了政府注意力的变化，进而导致其行为选择发生改变[18]107；鲍姆加特纳和琼斯认为当某些与公共政策相关的重大发现或焦点事件出现时，尤其是在媒体的聚焦(Media Attention)和引导作用下，公众的注意力会被吸引到事件及其背后的政策上，并对政策产生新的认识和理解，进而推动原有政策形象的转变。[23]95但是，焦点事件之下注意力分配如何被触发，这一机制的“黑箱”仍然要进一步打开。

鉴于此，本研究试图将注意力分配的探讨推进至政策执行，并深入分析注意力分配的触发机制，进而分析影响政策执行突变的可能因素。

(三)研究方法

从既有文献看，注意力分配与政治体制、社会环境等宏观因素息息相关，因此对于中国运动式治理的注意力分配的探讨，需回到中国政治和政府过程予以精细分析。在观察2008年至今北京空气污染治理现象时，可以发现自2008年空气污染跨域治理机制建立之后，北京空气质量虽然有所好转，却具有“时好时坏”的变动性，特别是在重大政治事件(如亚太经济合作组织会议，以下简称APEC会议)的前后更为明显。这为探讨焦点事件之下注意力分配的触发机制以及政策执行突变提供了典型案例。

本文以档案资料分析为主，并结合2006—2015年北京市环保部门发布的公报、年鉴和媒体报道中与空气质量相关的数据，描述和分析2008年至今北京空气污染治理过程与空气质量变动现象，从而分析“如何开启运动式治理”这一问题。

三、经验描述：北京环境治理与空气质量变化

(一)北京空气污染治理政策部署

近年来，环境保护工作日趋受到重视，大气污染防治就是其中的重点工作之一。2007年国家将环保支出科目正式纳入财政预算之后，国务院先后发布了《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》等一系列政策法规。党的十八大以来，生态文明建设成为“五位一体”总体布局的重要组成部分。党的十九大报告对生态文明建设作出了宏观部署，污染防治攻坚战被列为“三大攻坚战”之一。政府工作报告也多次对环境保护工作提出明确要求，国家用于环境污染治理的资金资源也在不断增加，其中就包括大气污染防治领域。

北京空气污染治理一直被广泛关注，最重要的原因在于北京作为首都的角色。北京是中国的政治中心，其空气质量不仅关乎当地群众的民生福祉，也关系着国家的治理形象。20世纪90年代以来，北京的空气质量备受关注。北京的空气污染问题多次引发国内外媒体报道，特别是前些年美国驻华大使馆公布PM2.5数据事件，更是引发了舆论风波。根据2013—2016年全国74个重点监测城市空气质量排名数据，京津冀地区是全国空气污染最为严重的地区之一。[25]近年来“北京雾霾”更是频繁被国内外各类媒体报道。这一系列情况倒逼北京及周边地区政府予以应对。

为了解决北京空气污染问题，地方政府投入了大量资源，同时建立跨域协同治理的体制机制，采取京津冀协同的方式，制定相关政策并推进具体举措。梳理2008年以来北京空气治理政府间协同政策措施可知，京津冀及周边地区大气污染防治协作小组早在2013年就已成为常设组织(见表1)。

表1 北京空气污染跨域协同治理的情况

数据来源：北京市环保局网站。

(二)北京空气质量变化情况

北京空气污染治理及其跨域协同效果如何呢？本文对2006—2015年北京全年能达到空气质量二级及以上天数的年际变化进行了分析(见图1)，发现北京空气质量日趋好转，同时在某些特定时期空气质量的好转特别明显。2006—2010年，北京的空气质量不断好转。2013年，由于新施行的《环境空气质量标准》(GB 3095-2012)增加了细颗粒物(PM2.5)、一氧化碳(CO)、臭氧(O3)这几项监测指标，北京空气质量二级及以上天数明显下降。

图1 2006—2015年北京空气质量二级及以上天数变化

在此背景下，我们可以部分剥离北京空气污染治理效果的政策指标变化因素，以《环境空气质量标准》颁发之后的2013—2015年间北京每月能达到空气质量二级及以上的天数为观察对象(见图2)，分析北京空气质量治理效果在哪个时间段有所不同。图2数据表明：第一，2013年、2014年和2015年，北京空气质量二级及以上天数平均每月分别为16.9天、15天和16.1天；第二，北京空气质量受季节性因素影响，即对比夏秋季节，冬春季节的空气质量二级及以上天数相对较少；第三，在2013年4月、2014年6月、2014年11月-12月、2015年8月这四个时间节点，北京空气质量二级以上天数与其他年份同季节相比明显较高。

图2 2013—2015年北京市分月空气质量二级及以上天数

(三)北京空气污染的运动式治理

为什么北京空气质量会发生这种变化？从媒体的相关报道来看，北京市政府在某些特定时期对空气污染治理倾注了更多资源。以2013年4月空气质量为例，2012年底党的十八大召开期间，北京严格推进大气污染防治，“雾霾天气”成为2013年“两会”热点议题。结合这一契机，北京市借《环境空气质量标准》新政颁发，于2013年初提出推动制订“落实国务院《大气污染防治行动计划》实施细则”工作安排，实施2013年清洁空气行动计划，要求2013年全市污染物年均浓度平均下降2%，同时推进制定《北京市大气污染防治条例》；2013年4月，北京市全面部署大气污染治理专项督查，督查2013年清洁空气行动计划落实情况以及协调推动重点工程开展。在此背景下，北京市公开发布称，截至2013年5月初本年度清洁空气行动计划4项已完成，70%进展顺利。2014年11月，APEC会议在北京召开。为履行APEC会议期间的环境承诺，北京市从2014年初开始大力推动大气污染防治工作，推进发展公共交通和新能源车使用，并开始率先淘汰黄标车；同年7月，北京发布了《北京市新增产业的禁止和限制目录》，全面禁止建设钢铁、水泥等高耗能项目；临近会议期间，全市大力推进各项综合整治工作，全市环保部门强化检查各类污染源单位、立案查处环境违法行为；全市城管执法部门也重点推进查处施工扬尘、露天烧烤、露天焚烧等大气污染问题。[26]

同时，北京及周边地区的协同作业在焦点事件时期更为密集。2013年9月17日，环境保护部、发展改革委员会等6部委联合印发《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，提出“成立京津冀及周边地区大气污染防治协作机制”，正式推进京津冀联防联控大气污染。在APEC会议召开前后，北京与周边地区开展联合行动，建立起大气污染联合防治机构，执行了一系列联防联控的专项整治行动。一方面要求河北、天津等周边省市必须配合北京执行重污染企业“停产停工停运”的强制举措；另一方面严格控制APEC会议主会场的燃煤、露天焚烧等活动，对重污染机动车采取自查自检或限行的措施。[27]2014年10月底，京津冀及周边地区提前完成了落后产能淘汰、燃煤锅炉清洁能源改造、重点行业污染治理等全年减排任务。APEC会议前，北京市联合周边5省环境监测部门，开展关于空气质量预报的区域会商；11月初联合周边6省市分批启动重污染一级应急措施，区域内共停产、限产企业约1.4万家，停工工地4万余处。

综上可见，北京空气污染治理与焦点事件(尤其是有政治影响的焦点事件)在时间节点上具有较为明显的交叉性。研究发现，焦点事件触发了注意力分配，从而带来运动式治理。这种方式之所以会在特定时期内使治理效果凸显，是因为焦点事件会推动政府力保短期内实现高效率。

四、机制分析：注意力分配的多元触发机制

焦点事件如何触发注意力分配呢？既有研究没有对此进行充分讨论，北京空气污染治理则为进一步开展此研究提供了分析案例。研究发现，运动式治理之所以开启，原因在于行动者的注意力分配发生变化，而注意力分配的触发机制包括外部触发、本位触发和制度触发三种类型。

首先，权威动员是注意力分配的外部触发机制。这与权威体制从上而下的命令体系有关。自古以来，中国政治过程的领袖人物就具有向官僚体制下达指令的权力，这是最高权力权威性的体现，它可以将官僚体制运行纳入最高权力期待的轨迹中。到了现代社会，为执政党有效组织、严密纪律、统领全局的能力提供了更为稳定的权力基础，领导人的政治领导力成为推动焦点事件及其注意力分配效果产生的重要支撑。一般而言，在某些特定类型的焦点事件影响下，从纵向关系上看，上级政府可以通过行政立法或行政命令的方式要求下级政府在重大政治事件实施期间保证上下级“步调一致”，而下级政府的注意力分配也会随之转变。一旦这一过程获得最高权力的指令加持，就具有了更加明显的执行效能。比如，2013年1月雾霾问题不仅扩散至整个华北地区，甚至同时多次严重影响到中国中东部地区，这一现象引起了高层和民众的普遍关注，成为当年“两会”期间的热点话题。再如，2014年11月APEC会议在京召开、2015年国家举行纪念抗日战争胜利70周年阅兵，这期间分别出现了“APEC蓝”和“阅兵蓝”等现象。在APEC会议期间，中共中央总书记习近平更是表达了他对北京空气问题的关注：“这几天，我每天早晨起来第一件事就是看看北京的空气质量如何，希望雾霾小一些，以便让各位远方的客人到北京时感到舒适一点。”[28]这表明最高领导人在此期间对北京环境问题的关注，从而使得原本多元化的注意力分配聚合起来，形成官方宣传话语表述的“上下同心”“同舟共济”“形成强大合力”等状态。

其次，偏好调适是注意力分配的本位触发机制。在高层和上级领导重视下，政策执行者本身将重新进行理性的利益评估。在原来的治理框架下，地方政府和各部门之间的权力要求、利益诉求等不尽相同，甚至在某些情况下相互制约，每个理性行动者都习惯于从本部门甚至个人利益的角度出发分配注意力，以匹配上级政府制定的激励举措和问责要求，并追求自身的利益最大化和成本最小化。然而，当焦点事件出现，高层指令常常强调的“大局”和“中心工作”，并在短期内聚焦于重大政治活动。“领导重视”带来各个层级的注意力转向，从而带动了政治激励的方向转变。在横向关系上，地方各级政府在短期内实现了目标一致，按照统一的指挥棒对共同目标倾注注意力，表现出诸如“办好奥运是当前最大的政治”“全国各行自觉服从和保证奥运大局”等态度。2008年以前，为了改善奥运会期间北京的空气质量，北京及周边各省开展了一系列跨域联动治污行动：北京城区小煤炉完成“煤改电”，燃煤锅炉改用清洁能源；首钢等多家重污染企业先后搬迁或停产；在奥运空气质量重点保障区域启用大气自动监测仪器全天实时监测；北京周边五省区市统一行动重点对燃煤和机动车尾气污染进行集中治理。[29]为了保障纪念抗日战争胜利70周年阅兵仪式的成功举办，2015年8月20日开始，京津冀地区启动了协同作业，包括实施机动车限行及相关的空气保障方案，力保9月3日实现“阅兵蓝”。这些行为在以国内生产总值为导向和考核指标的常规情景下并不是理性选择，但在非常时期则变成可争取上级关注和资源的重要契机。

最后，架构重组是注意力分配的科层触发机制。焦点事件是非常时期的非常事件，依赖于有组织的、瞬时的、大规模的政治动员而开展，在此期间，上级政府的注意力分配变化导致权力资源配置的改变，部门之间的常态化权力架构和常规性运作方式被打破，原本某些部门在某些领域的弱势可能转为强势，某些领域的弱势权力可能反而变得异常重要，从而导致原本非均衡配置的权力在短期内重新组合。比如，从政府层面看，环境保护领域的权力凸显出来。奥运会前期，由北京市政府与国家环保总局牵头成立了大气联防联治的工作机构，该机构联合天津、河北、山西、内蒙古这五个省市组成，另外还组建了“京津冀大气环境监测网”。2015年纪念抗日战争胜利70周年阅兵仪式前，北京市牵头建立京津冀及周边地区大气污染防治协作机制，保证区域大气污染联防联控扎实推进，搭建区域信息共享平台，完善空气重污染预报会商机制和跨域应急联动机制，建立京津冀执法联动机制，开展区域联动执法。从社会角度看，原本被规范发展的社会力量被允许和鼓励大规模参与到焦点事件过程，以体现重大政治事件具有广泛的群众性，原本自立于政府体系之外的社会组织在短期内具有和各级政府部门开展互动合作的条件。

毫无疑问，注意力分配的触发机制具有制度性和个体性，但也存在不稳定性。正如《中国环境发展报告(2013)》指出的，2008年北京奥运会之后北京的空气污染治理与经济发展、社会稳定等政策议题的注意力分配序列发生变化，空气质量好转的情况逐渐不如此前突出。又如，在2014年APEC会议后，北京与周边地区的跨域治理机制虽然继续存在，但其政策执行效果从数据上看有所降低。再如，纪念抗日战争胜利70周年阅兵仪式过后，空气污染问题也出现了反弹。长期而言，治理效果之所以不稳定，正是因为原本推动注意力分配的几个方面机制都发生了变化，最高层领导和上级政府将主要的注意力转向其他领域和议题，随之而来的是官员的激励因素进一步调整，而原本的政治介入在焦点事件的压力源(或动力源)式微后就转向常规化运作，各方主体重新进入到利益各异、权力制约和相互博弈的状态，导致治理产生“运动式”的表象。

五、总结与讨论

本研究以北京空气污染治理为例，探讨了地方政府注意力分配的触发机制。运动式治理作为一种非常规状态的政策执行，其触发机制可以通过注意力分配的视角予以探讨。本文认为，运动式治理在政府治理实践中之所以启动，主要源于权威动员、偏好调适和架构重组触发了政策决定者的注意力分配机制。其中，权威动员促成碎片化治理的结构聚合，偏好调适激励治理参与者理性的利益重估，架构重组促成非均衡的科层组织权力配置短期重构，从而启动运动式治理，以及随之而来的跨层级跨部门协作。

注意力分配触发运动式治理并产生一定的政策效能，但也产生了不确定性和不稳定性，从而使既有研究所探讨的“运动式”(包括短暂性、突发性、随机性等)的一系列特征在某些情况下凸显出来。首先，权威动员的开启时间点难以通过科学指标的测量来把握，极为依赖于特定政治环境下的个体认知选择。其次，本位主义的偏好调适也面对诸多可能的影响因素，包括上级动员的激励强度以及行动资源的占有情况。最后，架构重组面临着持续性和有效性等问题，比如弱势部门的强势化如果缺乏制度安排则会变得不稳定，同时“相互配合”的经常性工作需求将会使短期性行动的推进面对权力妥协的问题。

从理论层面看，本研究为运动式治理的开启提供了一个新的分析视角，也将注意力分配引入政策执行研究中，特别是在以往聚焦历史、制度、体制和资源的研究基础上，深入探讨触发运动式治理的可能因素，进一步分析焦点事件如何触发注意力分配。同时，在政策议程设置、政策决策等常规的注意力分配研究之外，本研究提出考察政策执行的注意力分配，为后续研究提供了新的研讨方向和分析问题。比如焦点事件具有何种类型划分，不同类型的焦点事件将如何影响触发机制的显现，进而引发注意力分配；注意力分配的触发机制如何得以制度化从而构建常态化治理；等等。

从实践层面看，焦点事件触发运动式治理实践具有客观性，权威动员、偏好调适和架构重组的机制逻辑真实存在于特定案例的政策执行过程。从应然层面看，运动式治理的开启理应成为推动制度性安排和常态化治理的契机。当前，空气污染等环境问题在全国诸多城市以及京津冀、长三角、珠三角等城市群长期存在，环境治理的需要依然迫切。正因如此，探索空气污染治理的长期路径，要进一步摸索推动固化相关触发机制的有效举措，从而使治理绩效持续和稳定显现。