基于都市针灸理念的城市更新实践比较：以台北和广州为例

◎ 张家睿 江海燕 宋雨儒

一、前言

随着经济、社会、政治与环境的变迁，一些先进的城市逐渐转变思维，将细致经营旧市区作为解决城市问题的关键方式。和传统方式不同，不再单一局限于住宅与产业为导向的操作方式，而是转向综合治理模式，融合经济、社会与文化等层面，建构具有地区特色的发展策略，并且通过城市再生的手法，带动城市的转型与重构[1]。

有鉴于此，以西方的城市为例，为解决大量城市更新带来的社会问题，巴塞罗那政府提出“都市针灸”的概念作为都市的再生战略，主张于关键部位，以小尺度的改造行动，来刺激引发都市构成元素的连锁反应，进而达到活化城市和再发展的目的[2-4]。不同于大拆大建，以及物质环境的更新与改造，“都市针灸术式”的都市再生强调细致而微小的介入措施，既能保证更新后的建筑与原有肌理密切结合，又能使得更新效果外溢，超出实际实施策略的区域范围[5]。

近年来，台北与广州都将“都市针灸”的理念运用到城市的再发展当中，试图解决中心城区的发展问题，例如台北的“都市再生前进基地（URS）”推动计划和广州的“微改造”策略。在台北与广州两个相似的华人社会背景但又具有不同的制度体系下，西方的“都市针灸”理念在转译与实践过程中，产生不同的变化、策略以及效果。本文试图对台北和广州在“都市针灸”理念上的实践经验进行比较与分析。其重要意义有二：一方面，台北的URS计划和都市更新实践启动得比较早，从制度建设和规划实践上对于广州的“微改造”策略具有借鉴意义；另一方面，有鉴于两岸同为华人城市的共性，通过比较两岸“都市针灸”理念的实施成效，也为我们进一步探讨华人城市的空间再生产提供更多的经验参考。

二、广州城市更新的政策转型与微改造实践

近年来，广州的旧城更新改造工作已经发生变化，由大规模拆除重建模式，逐渐转变为小范围的渐进式改造。旧城改造的策略方针变化代表着旧城区空间改造与再生产，不仅是改善居住环境和建筑物的修缮，还加上更多对居住、生活、就业在其中的人的情感与文化元素，这些都标志着在旧城改造的议题上城市治理模式的转型。

（一）广州城市更新的转型

在国土资源部、广东省共建节约集约用地示范省的政策目标下，出台了《广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，开展了一系列“三旧（旧城镇、旧厂房、旧村庄）”改造的城市更新工作[6]。自此，广州的旧城更新在政策的引领下全面展开。然而，从2009年“三旧”改造实施以来，老城区改造的困境尤为突出，受限于旧城和旧村的产权复杂、拆迁安置费用高、牵涉的社会群体广、社会资本进入投资改造的意愿较低；同时，为避免社会群体性事件的发生，政府采取温和的态度应对更新工作，这也削弱了投资者和居民对于改造的支持度[7]。

由于中心城区与历史文化保护区域的城市更新面临着推进的困难，2016年广州市发布了《广州市城市更新办法》，针对性地出台了《广州市旧村庄更新实施办法》《广州市旧厂房更新实施办法》及《广州市旧城镇更新实施办法》三个配套文件（简称“1+3”政策），试图改变以往大拆大建的旧城改造模式，更加重视人文内涵以及社会的公平性，注重空间中软实力的提升[8]，并首次提出“微改造”一词作为新的更新改造办法，旨在“在维持现状建设格局基本不变的前提下，通过建筑局部拆建、建筑物功能置换、保留修缮，以及整治改善、保护、活化，完善基础设施等办法……”[9]，在短时间达到“小投入，大改观”的目标。

2017年，《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》中尝试加入社会的力量，提高社会资本的参与积极性，设计社会参与的制度与机制，包括成立广州城市更新基金，支持政府与社会资本的合作模式（PPP）。同时建立多个城市更新项目，如历史文化街区保护、公益性项目、土地整备等。

从2009年到现在，广州城市更新经历了两个阶段。早期是开放市场，鼓励开发商主导更新城市环境，开发商从中得到了较多利益，但也导致了许多拆迁的问题（例如荔湾区恩宁路的旧城改造[10]）。当政府意识到地方社群的利益在更新过程中流失的时候，发布了《关于加快推进三旧改造工作的补充意见》，将政策风向逐渐扭转为以政府管控为主，提出对土地“应储尽储”的要求，改为由政府来进行更新主导。

2016年以来，广州市政府出台了一系列城市更新的新政策，进一步完善了城市微改造更新的政策体系和管理体系（图1），配合各级财政资金的补助，旧城更新的主导权逐渐从资本市场手中承接过来，并完成了城市更新政策的转型，旧城中心的改造从过去的大拆大建模式过渡到以微改造为主要手段的小规模更新。

（二）广州微改造的实践与问题

“微改造”的概念是探索“三变三不变”和“三化”的政策创新，改变产业功能、城市环境和经济效益，保持土地性质、权属单位、物业经济功能不变，并实现改造主体企业化、物业经营产业化、物业管理专业化[11]。其中，“三不变”之一的“权属单位”不改变是当中的核心之一，在尊重原有居民产权的基础上，实现建筑空间使用功能的调整，适应市场发展的需求。

以2016年荔湾区恩宁路永庆片区的微改造项目为例，政府和社会达成合作意向，在投资、建设、运营等方面形成合作的机制，依据“修旧如旧”的原则，由投资方在保留原有的街巷肌理、尊重历史和保护旧城风貌的基础上，改善地区环境、活化社区、建立创意创业产业园，并以共享办公空间为主，发展众创办公、教育营地、长租公寓、生活配套等[12]。在资金投资方面，广州施行PPP模式，吸引社会资本参与城市更新项目，推进广州的微改造，地方政府可以减少单项目的投资金额，以较小的政府资金投入，完成资本量庞大的城市更新项目，同时投资风险也由政府和投资方共同分担。

图1 广州“微改造”政策体系

然而，从目前广州的实践来看，微改造并非一帆风顺。首先，社会各界对微改造的认识不足，导致微改造的公众参与还不够充分，缺乏有效的公众参与，尤其是早期规划设计阶段的协商和谈判沟通不足。

第二，由于微改造的经济诱因不足，社会资本的参与度不高。改造的收益来源于地租差，改造后产业升级能够抬高原有的租金收益，使地均产出值上升，但是由于改造成本高，许多微改造项目被开发商视为“微利”，缺少参与微改造的动机[11]。加之，城市更新的过程中，仍然依循市场规则，企业与业主在产权问题上不易取得共识，使得微改造推进困难和缓慢。尤其当问题涉及改变地块功能、增加商业面积等商业利益时，企业的开发也受限于建筑保护、文化保存等因素，兼顾社会和经济效应成为一大难点。

另外，由于现存产权的复杂和不稳定性，并且从城市规划管理的角度来看，由于微改造主体的土地出让性质没有改变，只是对建筑物用途进行改变，与现行的法定规划不一致，目前政府也没有相关的规划管理依据作出规划许可，造成后续各类营运执照办理困难，使得参与微改造投资和开发的企业面临“无证驾驶”的风险。

三、台北都市再生前进基地（URS）的政策与实践

面对城市化带来的老旧社区更新问题，传统城市更新制度的运作方式与机制开始出现僵化及限制。台北的都市更新策略是从2010年起持续推动的“都市再生前进基地（URS）”推动计划，试图运用“都市针灸”“软都市主义”等概念，通过活化闲置土地，将活力带入街区。

（一）台北都市再生前进基地（URS）的发展历程

台北市经历了战后经济起飞的发展阶段，面对快速都市化的冲击，也无可避免地面临旧市区衰败与传统产业转型的问题，加之金融财政体系的市场化转型，开启了台北市城市更新的新篇章。台北都市发展局试图摆脱传统都市制度的束缚，于2004年进行内部调整，编制与成立了都市更新处（以下简称“都更处”），并在《都市更新条例》所赋予的职能下统合执行都市更新的相关业务。

都更处对台北的都市再发展提出了一个新的行动框架，以都市再生、都市创新、都市治理、都市生态为主轴，在尊重既有资本市场生态与机制惯性逻辑的基础上，寻求城市价值的重建与都市范型的转移，并在这个战略下提出了三个主要行动，一是鼓励市民参与及社区赋权；二是开展跨领域合作、跨界协力和国际交流；三是制定一系列的策略规划与行动实践[14,15]。

在整个城市的发展战略上，2009年举办的都市再生论坛，提出了以创意城市为主轴的“软都市主义”来联结城市资源，并结合2010年举办的台北国际花卉博览会，推动了一系列“台北好好看”的空间改造计划，鼓励社区参与，共同塑造公共空间、串联公共空间，并且依据地区特性规划出不同形态的文创群聚区，试图将台北建构成创意城市。同年，都更处在台北实践“都市针灸术”的概念，开启“都市再生前进基地（URS）”推动计划。

由政府梳理并整合闲置住宅、空地，依照不同老旧街区的特性，融入文化创意元素，并鼓励社会团体、组织进驻，提高老旧街区的活力，打造一系列创意基地，以活络当地的生活氛围，同时也兼顾创意产业的发展[16]。为此，台北市都更处颁布《台北市都市再生前进基地推动计划》和相关推动办法，要求每个URS计划采取6个策略规划程序，包括架构愿景、策略规划、行动实践、动态利用、未来解答和整合治理。政府将闲置场地作为都市再生前进基地，无偿地给予个人或社会团体经营，社会团体可以经过申请程序，成为老旧街区改造的一员，作为闲置空间的使用者，待其完成活化衰败街区的使命后退役。对于该计划的申请者，台北市政府设立每年不超过30万元新台币的补助，每半年审查一次项目进展情况[17]。

为扩大URS计划效益，推广更多元的合作，鼓励民间自主参与行动，政府于2012年启动多元的项目，包括URS Partner、Space Share、Future Lab Taipei、Open Green和社区规划师工作室等计划（表1），鼓励富有热情与想象力的个人或民间团体，开展有关城市改造与建设的创意行动，激发更多的公众参与，共同关注讨论当地公共类、生活类议题。这些行动不仅赋予闲置空间新的生命力，增进地区的凝聚力，也推动文化创意产业群聚效应与软实力的提升。

（二）台北的实践与成效：文化创意导向的都市再生

从目前URS的运营情况来看，位于台北大同区迪化街附近的URS数量最多，目前有5个URS在运营当中，是URS实践的重要场所，也是检验URS成效的重要典范。

早期迪化街面临现代化开发与文化保存之间的剧烈冲突和僵局，被视为地产开发的经济利益与文化保存的矛盾。后来政府透过划定历史风貌特定专用区，留住历史建筑与老街区的风貌，同时，在经济利益上，给予私人地主土地容积移转的机会，以及土地使用分区的弹性调整和放宽优惠，以确保土地所有权人的空间使用权力[18,19]。另一方面，以软性的城市活动刺激迪化街的产业复兴，联合地方社群，利用年货大街、文化保存工作坊等来进行场所营销及社区沟通[20,21]。通过容积转移，虽然迪化街完成了保存历史建筑的任务，但是容积移入其他地区，形成公共设施与空间的压力，也成为城市管理的难题[19]。从迪化街的案例来看，传统产业也最终没有因为年货大街和社区营造等手段有明显改善，传统产业的淘汰以及移转仍然是无可避免的结果[21]。

表1 都市再生相关行动

因此，2010年以后，台北都更处开始在迪化街引入“创意城市”的概念，结合“都市针灸术”和URS的政策，试图解决容积移转带来的都市问题与迪化街历史建筑“再利用”背后的空洞化问题[15,22]。

2010年，迪化街的“大稻埕都市再生工作坊（URS127）”成立，作为台北市首批URS进驻者之一，通过对历史性建筑的保存、修复和再利用，展现迪化街历史街区的特色，引导老旧街区活化与再生。到2016年底，迪化街区已经设立5处不同特色的URS（设计、文创商品或影像等），发挥“软都市主义”的力量，在URS举办各种艺文活动或其他政府部门的宣传活动，成功将迪化街转变为台北主要的创意社群集聚区及治理实践平台，并成为新兴文创观光景点[22,23]。

以前迪化街南、中、北街共330户街屋店面是以传统中药、南北货、茶、布等商品为主的传统市街，到2014年底，迪化街文创化的商店比例已经占整个街区的25%（82家），传统商家在整个迪化街主街比例已经低于一半，仅为42%（140家）。这样的现象在南街更为明显，新形态的店家（涵盖文创店家、中西式餐饮、传统商家转型等）已经涵盖所有南街店面的五成，其中不少是传统与现代结合的复合式经营商业。

在URS的推动下，迪化街历史街区的保存取得了一定效果，2000—2012年，申请历史性建筑审查的个案超过340个，其中经文化部门指定为历史建筑个案超过90件，接受容积移转个案超过275件[23]，URS确实带动了迪化街建筑的保存、修复和文创产业的发展。

然而，在街区文创化的背后，整体的发展呈现极端不均衡局面，迪化街整体闲置店面或低度使用的店面（仓库或车间）仍有108家（占33%），且其中有超过八成都在北街段（86家，占北街总数的46%）。同时北街也只有不到两成店家（35家）为文创或转型店家[24]。更重要的是在这些创意行为和商业氛围的带动之下，迪化街逐渐面临的士绅化（Gentrification）、文化扁平化现象、社区内部族群的割裂，抑或是传统产业边缘化等问题[24]，这些都被文创业的发展所掩盖和忽略。

四、两岸城市“都市针灸术”的实践特点

“都市针灸术”理论最早由西班牙建筑师莫拉莱斯（Manuel de Sola Moralcs）提出，用小规模的改造介入城市中，减少大规模城市更新造成的割裂，延续城市原有的机理，逐步地发展和演变。台北的URS和广州的“微改造”政策从规划的理念来看都借助了“都市针灸术”的原理，试图透过小尺度的空间改造来达到推动城市整体更新或再生的目的[16,31]，利用“点”的方式来疏导都市问题，并串联和整合发挥各项资源的最大效益，用以调和都市、疏通经络的行动。

虽然广州和台北的城市更新都借鉴了“都市针灸术”的理念，从运动式改造向渐进式环境改善转变，从大规模拆除重建向小规模、分步骤、多样化、创新性的改善方式转变，但两者也存在一定的差异：

首先，从改造内容的重点来看。广州的微改造更加倾向于物质环境的改善和提升，虽然有社会资本的参与，但还是以政府为主导，属于自上而下的城市更新，只是在改造的规模和体量上比较小，更加注重对历史街区肌理的保护，建筑设计手法上也更加细致，关键在地块功能的运营模式和管理机制上有所创新，为社会资本提供了更多的参与机会。台北则偏向于空间软实力的提升，注重空间内部的改造和功能变化，是实践“软都市主义”的具体行动，是政府放弃过去以强硬手段解决都市问题，以及转变政府角色和重建社会权力结构的手段。政府通过URS政策和都市再生实践，把政府视为社会团体的合伙人、社区活力的支持者、社会资源的整合者，以及创意氛围的建构者[15]。

其次，从城市更新的手段和方式来看。URS以“再生”为主轴，有别于先破坏再建立的重建模式，在旧的物质空间中加入新的概念。而政府也透过“都市再生前进基地（URS）”的概念推行“都市针灸术”，逐渐从传统的倚赖社会控制为手段的蓝图式规划，转化成追求更为弹性而开放的授权式规划，以营造一种鼓励创新与合作的创意氛围。广州则延续传统规划的方式，从用地功能和性质上着手，并试图建立一系列可以指导规划和建筑设计的技术规范和细则，即还是以蓝图式规划作为基础。

最后，从规划的参与过程和社区治理角度来看。URS从一开始就试图激发基层民众的社区意识，培育自发性的民间力量，其中包含导入新的都市再生观念，采取参与式管理，将以往的规划供给性质，转变为充分授权民众（Empowering），让民众去掌握自己在社区中的权利（Ownership），以塑造一种新的都市伙伴关系。反观微改造的过程，由于政府和开发商对改造的主导性角色，地方居民和社会民众对改造的具体内容和方案并不了解，尤其是在地居民参与前期规划和设计阶段的机会甚少，加之缺乏相关的专业知识来支撑与开发商和政府的协商对话，往往是被动地接受信息，导致地方公众参与的积极性不高，缺乏主动参与的诱因，从而造成在具体的施工过程和最后的营运阶段各方面矛盾，加大了基层社区的治理难度。

五、结语

对比广州与台北城市更新政策与实践可以发现，即使具有相似的文化基础和都市再发展的政策，两座城市的实践也并非是一致的，在这些政策和实践的差异背后，是社会空间生产模式的反映，也是政府治理方式的体现。

有趣的是，广州微改造的主要参与者是开发商，这些企业对于微改造项目的兴趣最终还是回到商业价值和资本的盈利，只有保证企业的利益才会有社会资本的进入，所以微改造的空间生产本质离不开哈维（David Harvey）的空间修补（Spatial Fix）过程与“新自由主义空间”的生产[32,33]，这是一种消费历史文化空间以换取商业价值，以及在地理空间上转化和延缓资本主义危机的手段。

虽然台北URS的营运单位皆为非营利组织，这些非营利组织进驻到老旧城市空间，并非是寻求经济上的利益，而是借助URS的平台，扮演一个重要的媒介角色，试图将文化创意的种子埋进这些老旧社区中，并落实到各类文化活动和创意行动当中。但在URS的进驻和运营过程中，街道和社区逐渐被商业行为所改变，创意行动带来商业氛围的同时也分化了不同的利益主体，这些被活化的街道社区逐渐出现士绅化现象，资本不可避免地进入和改造了原本的社区，留下了“谁的文化？”“谁的城市？”等疑问[34]。

遗憾的是，从目前两岸基于“都市针灸术”理念的城市空间再生产以及更新实践来看，其实是再现了支配者的空间，营造了一种士绅化、高级化、去日常生活化的排挤性价值。因为当城市空间的生产和再生产被视为资本的逐利工具，那么无论是微改造或者是URS作为都市治理的再生或更新策略，其实仍被期待产生商业与文化价值，这是需要我们共同去面对和解决的难点。