论社区教育的社会治理属性

李斌 虞晓骏

摘    要：社会治理工具的选择关系到社会治理现代化的进程及效果。社区教育作为社会柔性治理工具，有利于深化拓展对社区教育的功能性认识，丰富政府对社会治理的工具选择，从而为社区教育的发展提供支持;有利于建立公共服务多元供给机制，为转变政府职能，建设服务型政府提供支撑;有利于推进教育治理体系和治理能力的现代化。社区教育的社会治理路径为：就公民个体而言，社区教育是促进个体能力提升、促使个体人生观及价值观转变的重要手段，是社会资本积累的个体之源;就社会群体而言，居民学习共同体的蓬勃发展为自治社团的孵化奠定了基础，是促进社会治理主体多元化的一个重要途径;就社区教育的推进机制而言，政府购买公共服务是解决地方社区教育资源瓶颈约束的有效路径，“项目治理”成为政府意志与民众意愿相契合的现实策略选择;就社区教育群体性活动的组织形式而言，能够有效促进社区居民社区认同感与归属感的形成，这是调动居民参与社区治理与社区服务的基本动力源泉。

关键词：社区教育;社会资本;社会治理工具

作者简介：李斌，男，高级讲师，主要研究方向为社区教育;虞晓骏，女，副主编，副编审，主要研究方向为终身教育、社会教育。

中图分类号：G720              文献标识码：A             文章编号：1674-7747（2019）09-0022-07

从《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“推进国家治理体系和国家治理能力现代化”，到《中共中央国务院关于加强和完善城乡社会治理的意见》提出的“城乡社会治理体制更加完善，城乡社会治理能力显著提升”，社会治理已成为当下时代诉求和政策趋向。如果说我们把社会治理体系和社会治理能力的现代化作为改革目标，那么围绕实现这个目标的工具选择就成为社会治理在实践探索层面的一个重要课题，而各地蓬勃发展的社区教育，在经验事实上探索了其社会治理的工具属性，且在基层社会治理中得到了一定程度的认可。本文试就社区教育在社会治理中的工具属性及其作用路径进行分析，以供商榷。

一、社区治理及其政策工具

詹姆斯·罗西瑙在《没有政府统治的治理》一文中将治理界定为一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力来实现。他认为，治理是通行于规制空隙之间的那些制度安排，或许更为重要的是，当两个或更多规制出现重叠、冲突时，或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则。[1]较为权威的是1995年全球治理委员会的定义，即治理是各种公共的和私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。[2]1-2国内学者俞可平认为，治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。[2]4-5治理理论大致经过了三个阶段的演进，即新公共管理的理论范式、新公共服务理论范式和多中心治理理论范式，其核心逻辑是围绕着公共产品的供给模式从单一政府主体向社会乃至个体等多主体不断开放和包容的演进。

由此可见，治理是一种利益调和的过程，是政府、市场、社会及公民各方利益主体权力再分配过程，也是在协商、多元、契约、合作等价值指引下，对原有的制度体系进行再造，更强调多元主體联动下的公共利益的增进。

社区治理是治理理论在社区的实际运用。在多中心治理范式下，它是指对社区范围内公共事务所进行的治理，是政府、社区组织、居民及辖区单位、赢利组织、非赢利组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程与机制。社区治理的基本内涵包括两个方面，即管理社区的公共事务和提供社区公共产品，因此，社区治理是在增进公共利益和优化公共秩序的目的指引下的一系列政策工具的运用过程。为此，社区治理的公共政策工具的选择，对于治理效果来说显得十分重要。

所谓公共政策工具，是人们为解决某一社会问题或某一政策目标而采用的具体手段和方式。它是政府治理的手段和途径，是公共政策目标与结果之间的桥梁，是将政策目标转化为具体行动的路径和机制。加拿大学者霍丽特和拉梅根据在提供公共物品和服务的过程中政府介入程度的高低，在自愿性——强制性光谱上对各政策工具进行定位，将政策工具分为三类（见图1）[3]82：自愿性工具（voluntary instruments）、混合性工具（mixed instruments）、强制性工具（compulsory instruments）。强制性工具也叫指导性工具，它借助国家的权威和强制力，迫使目标团体采取或不采取某种行为。政府为实现其目标，可以通过管制、公共企业或官僚机构直接提供等工具来履行其功能。其优点是成本低，易行高效，一般适用于危机管理;其缺点是罔顾目标群体意愿，效益低下的同时存在政府失灵现象，甚至引起社会抵制。自愿性工具是指没有或者很少有政府参与，在自愿的基础上完成任务。它的优点是既有成本效益的优势，又主张个人自由决断，与民主取向相吻合;缺点是无法高效干预复杂的社会问题，甚至存在市场失灵的陷阱。混合性工具则是结合了自愿性工具和强制性工具的特征，允许政府对非政府行为主体的决策进行不同程度的干预，但最终还是由私人做出决策。它的优点是试图将政府意志与个人、社团意愿相互融合，通过信息与规劝、补贴、拍卖、税收使用和使用者付费等柔性手段，将政府意志适当介入，引导问题解决方向，有利于社会创新;缺点是成本较高，无法直接有效干预社会危机。通过三种政策工具的简单比较可以看出，在涉及目标群体较大且组织较为服从的情况下，政府很少选择强制性工具，除非涉及到社会利益的再分配。[3]82-88也就是说，在带有普遍的群体性的公共利益协调过程中，在人本主义语境中和包容性经济增长背景下，出于对人的自愿性和社会意愿的尊重，以及对社会各要素的经济增长贡献率而谋求社会平等之主体地位的要求，往往偏向于选择柔性治理工具，而不是成本较低的刚性的强制性工具。

综上所述，在基层社区治理中，自愿性工具和混合性工具的选择较为常见，而教育，特别是社区教育，以其育人的本体性功能获得了社会治理的工具属性，以此为基点，作为社会治理工具的社区教育，分析其作用的路径是凸显其社会治理工具的功能性基础。

二、社区教育作为社会治理工具的意义

国内常见的关于社区教育在社会治理中的作用的观点是社区教育助推社会治理，笔者认为，这种论断是对社区教育功能的误解，社区教育本身就是社会治理的政策工具之一，这是任何类型的教育本身都固有的属性。教育治理虽然在某种意义上有突出教育的工具属性嫌疑，但并不能因此去抹杀否认教育治理的功能。因此，应本着客观、科学的立场来认识教育治理的工具属性，特别是社区教育作为社会柔性治理工具有着极其重要的意义。

首先，有利于深化拓展对社区教育的功能性认识，丰富政府对社会治理工具的选择，有利于促进社会对社区教育的认同，从而为社区教育的发展提供支持。社区教育的作用虽然被政府及民众逐渐认识，但仍然处于相对薄弱、整体不够重视的地位。唯有将社区教育的社会治理功能与育人功能协同强调，特别是作为生活教育化和教育生活化的社区教育，与法制、规则、制度等相比，更能体现人文关怀，其所具有的柔性治理特征，与法制、道德等有机结合形成刚柔并济的综合治理工具，应该成为民主社会治理工具的惯常选择，这有利于平稳和谐的社会秩序形成，各方利益持续增进的“善治”的形成。只有充分认识到社区教育在推进社会进步、增进公共福祉中的作用，引起全社会的重视，才能引导更多包括政府、社会、个体在内的资源进入社区教育，促进社区教育的发展。

第二，有利于建立公共服务多元供给机制，提升基层公共服务供给的实际效能，为转变政府职能，建设服务型政府提供支撑。并且，通过项目扶持，有利于培育、孵化专业性社团，在为社会提供更多公共服务的同时，形成多元治理主体，为走向善治奠定基础。社区教育采用项目制，在探索政府将部分公共服务职能交给社会的同时，形成政府主导、市场介入的公共服务供应机制。一方面，通过项目采购实现政府意图;另一方面，通过适当的市场竞争，激发社团活力，提升公共服务领域资源的使用效率，并且在引进第三方评估的基础上，形成客观、公正、科学、权威的评价机制，有利于强化政府的公信力。

第三，有利于推进教育治理体系和治理能力的现代化。按照十八大和十八届三中全会关于深化教育领域综合改革的战略部署，建立现代教育制度的核心就是政府要简政放权，改变过去大包大揽的格局，大力引導社会力量兴办教育、参与教育评价与管理，以期形成引导教育优质高效发展的社会合力。社区教育作为终身教育的一种形式，理当属于国民教育体系的重要组成部分，由于其不承担人才选拔功能，因此更容易作为教育制度改革的试验田。实现管、办、评的分离，政府购买社区教育公共服务，发挥社会组织在项目承接、项目评估中的作用，是推进教育治理能力现代化的一个重要开端，也是形成政府、社会与居民个体的教育合力，推进社区教育公共服务均衡化发展，增强居民教育获得感的重要抓手。

三、社区教育的社会治理路径分析

严格来说，社区教育就其内容而言，当属于混合性工具中的信息与规劝范畴。通过制度性安排的正式或非正式的终身学习，促使居民从技能提升到社会规范的内化再到价值观的转变的过程，是一个信息传递与规劝的过程，且这个过程与学习者心理发展高度契合，是一个主动接纳和承担的过程，与外在的诸如法律等强制性规范比较，在需求导向、“以脚投票”的社区教育中，其柔性治理的功能通过居民参与率与满意率表现得淋漓尽致。但就其作用对象和运行机制而言，涉及社区居民个体、家庭、志愿者组织、社会团体和市场机制等，甚至还涉及到政府补贴、税收扶持及使用者付费（教育券），因此，很难将社区教育归入哪一种具体的公共政策工具。笔者就社区教育的柔性治理路径从其作用对象、运行机制、组织形式等做一个不完整的分析，试图揭示社区教育的社会治理功能。具体而言，主要体现在以下四个方面。

（一）就公民个体而言，社区教育是促进个体能力提升，也是促使个体人生观、价值观转变的重要手段，是社会资本积累的个体之源

教育的根本目的在于促进人的全面发展，社区教育也是如此。一般来说，知识与能力成正相关，个体自治的能力，即个体在自我导向的基础上自我实现，寻求人生的价值与意义，实现人生的幸福与成功的能力，受个体所接受的教育程度决定，这里的受教育不仅是学校教育，还包括了社区教育在内的终身教育。作为国民教育体系的一个重要组成部分的社区教育、终身教育，其作用在于，通过政府对个体的终身学习权利的保障，促进公民个体的沟通能力、民主能力、质疑能力、合作能力及职业技能等全面提升，促进个体对社会规则的内化并得以遵守。通过终身学习，个人不断更新生活与职业技能，以适应日新月异的社会变化，不断提升自我的理性判断能力以及社会规范的认知能力，在此基础上依据个人的价值或道德判断，确定自己的行为方式，所谓“五十而知天命，六十而耳顺，七十而从心所欲不逾矩。”

培育公民美德，重塑公民治理主体，是提升公民参与社会治理能力的最重要渠道。在社会治理视域下，社区教育不仅仅是职业技能、健康休闲的教育，还包括了公民意识、民主意识、权利意识和责任意识的教育。同时，社区和社会组织是公民参与能力提升的训练场。公民在参与自主性的群体学习（居民学习共同体）中练习表达与沟通、主动参与和监督等，从这层意义上来说，学习型组织是提升公民参与社会治理能力的关键载体。在这种群体场域，公民的参与能力、合作能力、利益表达能力、博弈能力及自我服务能力等将会得到进一步提升。

上述过程对居民个体自身而言是个体自身能力提升过程，对社会、对他人而言是个体可利用价值的增加过程，而个体的自我价值和社会价值是产生社会义务和期盼的基础，也是建构个人社会关系网络的前提。个体基于对自身价值和社会价值的判断，建构可资利用的社会关系网络，并且在这个社会关系网络中产生与自身价值和社会价值相匹配的角色期盼，其实质就是一种角色信任和合作预判。在契约社会中，这是市场交易规则在人际关系中的延伸，也是社会资本积累中的个体性来源。

（二）就社会群体而言，居民学习共同体的蓬勃发展，为自治社团的孵化奠定了基础，是促进社会治理主体多元化的一个重要途径

社会治理的主体中包含了社团。小政府大社会的格局需要由多种多样的社团来提供公共服务，尤其是各类专业性社团的存在，对社区公共服务的提供可以弥补政府与市场失灵，从而在整体上增进社区居民的公共福祉。从这层意义上来说，社团孵化与培育成为重塑社会的一个重要关节点。而居民学习共同体的培育与扶持，并促使其走向自治社团，是社区教育作为社会治理工具的重要途径。

笔者认为，单纯的学习共同体将被集学习、情感交流、公共利益诉求、公共服务提供等为一体的学习型社团所取代，因此，社团自治在社区教育领域内获得了主体培育的方法论支撑。[4]具体而言，一是从社会治理主体角度来看，居民学习共同体都是以特定的兴趣爱好为基础而走到一起共同学习的草根组织，就其组织的专业成长来说，学习促使知识、技能进步，经过孵化、培育成长为专业社团，并通过为社会、为他人提供公共服务来增进社会公共福祉。二是居民学习共同体内在的群体罚则，是自治社团的重要维系力量，也是促进个体自觉从而实现优化社会秩序，降低社会交易成本，提升社会资本总量的一个重要途径。

由此可见，居民学习共同体不仅是一个学习载体，更是一个情感交流、增进互信的载体，在遵循自我管理的罚则基础上的相互扶持、相互帮助、共同学习，不仅有利于个体知识、技能的增长，更有利于培育群体成员对公共生活秩序的认同。从这层意义上来说，居民学习共同体内在的群体罚则成为社团自治的重要力量，也是社区教育作为社会治理的重要路径。

张康之将共同体分为家元共同体、族阈共同体与合作共同体。[5]居民学习共同体以及在此基础上所产生的自治社团，是基于尊重个性差异并由形式民主走向实质民主的合作共同体，合作是其最基本的联系纽带，而合作又是社会资本的核心内容之一。在一个利益日益多元，需求日趋差异的时代，分而治之，共管共治，自下而上与自上而下的互动，都需要“良政”“良社”乃至“良民”间的合作互动，因此，基于合作学习并由此养成的互助合作习惯在社区事务中的扩展，其实质是由差异化中的共同利益驱动所致，是社区教育柔性治理的又一体现。

（三）就社区教育的推进机制而言，政府购买公共服务是解决地方社区教育资源瓶颈约束的有效路径，“项目治理”成为政府意志与民众意愿相契合的现实策略选择

为克服社区教育资源不足，引入市场机制调动社会资源进入社区教育成为一种新的尝试①，政府、社团、个体以平等的地位进行合作协商成为项目化的核心，这是治理思维在社区教育内的充分运用和体现。因此，以项目为抓手的政府采购社区教育公共服务机制的建立，为社区教育的社会治理功能提供了本体论的支撑，且成为自上而下的政府意志与自下而上的民众意愿互相契合的重要手段。

笔者曾从科层体系的纵向供给、横向的部门联合、政府主导与民政需求之间的博弈，分析了社区教育“项目治理”的逻辑。[6]就社区教育的社会治理本体功能而言，其基本运作表现为：从公共服务的参与机制上，项目制突破了社区教育公共服务的科层制的直供体系，引入市场内生力量以增强社区教育资源整合能力，架构起“科层为体、项目为用”的社区教育治理体系，通过市场来协调政府意志与民众意愿。

以居民需求导向为原则的社区教育项目推进机制，要求政府、社团、居民在社区学习需求这个共同前提下，以市场交易为基本手段，进行多方协商谈判，从而改变以往以政府为单一提供主体的社区教育公共服务的供给状态，这不仅是社区教育供给侧改革的要求，也是社区教育公共服务供给机制的改变，即将政府公共服务的部分职能交给社会提供，更是多方参与公共服务及其管理机制建立的过程。在这一过程中，居民需求是决定社区教育项目能否确立的一个前提。项目是否立项，能否进入政府采购范围，项目实施是否顺利，项目的绩效评估等，尤其是为增加政府公信并针对政府公共财政资金绩效的第三方评估机制的引入，都需要政府、社团、居民代表等各利益相关方进行平等协商、谈判，而这一协商谈判过程虽然通过契约的达成为表象，但其实质是多元主体利益达成一致，共同参与公共事物的决策过程，这是社会治理的本体功能。同时，项目制作为政府采购公共服务的抓手，一方面，体现了政府意志和期待;另一方面，又要以民众需求为前提。因此，唯有将两者有机结合的项目才能中标，且项目团队的服务质量与居民对项目的满意度等，都与政府脱钩，让市场成为中介，就使得民众和政府之间多了一层利益冲突的缓冲地带，这个缓冲机制为政府获得改良社会治理提供了手段和空间，同时也有利于社會自治空间的扩大。这个地带或空间是基于市场交易，以平等、信任、契约、合作等规则为内容，这本身就是各种市场主体间关系网络架构的基本规范，也是社会资本的生长点。

此外，从项目资金运转的路径来看，项目进村（社区）改变了公共财政资金在科层制内部自上而下的层级流动方式。公共财政资金伴随项目直接进入村（社区），从而形成了独有的超越了科层体制的资金流动机制，减少了层级流动的麻烦，提高了资金运转的效率，在利于政府表达政策意向和扶持目标的同时，也有利于引导地方投入，尤其是市场的介入，可以通过项目将地方配套、社会投入等有机整合。在实践中，社区教育公共服务项目制在运作过程中存在着两条主线：一条是自上而下的科层“发包”的控制逻辑，即上级政府通过向社会或下级政府“发包”， 通过项目控制资金流向，实现上级政府的既定目标;另一条是自下而上的“抓包”反控制逻辑，即基层政府或社团通过竞标实现“抓包”，将项目融入区域整体发展规划，或与其它类似项目合并，贯彻本级政府（村庄或社区）意图，进而“打包”整合，这是反控制逻辑。但不管怎样的博弈，其中最基本的还是科层体系中的竞争制度，即有权力关系的市场。从这层意义上来说，政府采购公共服务项目虽没能完全摆脱科层制的束缚，只是在科层体制外多了一种选择，但就“科层为体、项目为用”而言，也不失为一种治理手段。

（四）就社区教育群体性活动的组织形式而言，能够有效地增进社区居民的交流与沟通，促进社区认同感与归属感的形成，这是调动居民参与社区治理与社区服务的基本动力源泉

十九大报告明确指出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理与社会调节、居民自治良性互动。”由此可见，社区治理的体系建设离不开居民的积极参与，而居民参与社区治理是建立在对社区的认同感与归属感基础上的，只有当认同感与归属感成为社区居民的社区生活感受的时候，才会产生社区主人翁意识，才能由内而外地、自觉自愿地参与社区治理、社区服务，形成社区担当的行为准则。

在社区认同感的架构及归属感的培养中，社区福利及社区组织在其中起到了重要的作用。对于社区居民来说，社区教育，特别是政府采购的社区教育项目进村、进社区是显而易见的一种公共福利，相对于其他公共文化福利项目而言，社区教育项目的育人指向性更加明确，终身发展与居民的“美好生活”愿望契合性更高。同时，草根的教育学习活动更能有效地聚合具有共同兴趣爱好的居民群体，在互帮互学中，更有利于形成朋友圈和家园感，这不仅对于在城市现代化进程中出现的各种“城市病”来说是一剂良方，更是塑造居民社区主人翁精神的一个途径。

综上所述，社区教育作为社会治理工具，无论是从社区居民个体或群体角度，还是就机制推进或组织形成等，都指向于一个概念，即社会资本。所谓社会资本是指“广泛存在于社会网络关系之中并能够被行动者投资和利用以便实现自身目标的社会资源，这种资源以组织、社会关系网络为后盾，以信任关系为基础。”[7]也就是说，社区教育可以被看作是对社会资本的投资，“而充裕的社会资本储备往往会产生紧密的公民社会，而公民社会反过来被认为是现代自由民主制度的必要条件。”[8]显而易见，社区教育是投资社会资本的一个重要途径，即对公民自身的各种能力以及公民个体之间的诸如信任、合作等美德养成，起到了重要的作用。对于一个社会来说，丰富的社会资本存量意味着和谐稳定的秩序和良好的社会治理。因此，投资社会资本，提升社会资本的存量，从而走向善治，是国家治理能力和治理体系现代化的目标之一。虽然在对社会资本的现有研究揭示了其利弊共存的属性，但就中国客观现实而言，以社区教育促进社会资本的生成，并将社会资本中的良性要素作为社会治理的基础，毫无疑问为社会治理的现代化建设打开了另一扇窗。

注释：

①为克服社区教育政府单一供给不足，脱离居民需求等弊端，张家港自2015年起开始探索社区教育项目化机制建设，即采用政府购买、委托、合作等形式，以社区教育公共服务项目为载体，实现项目进村（社区）。2018年，全市财政拨款社区教育项目经费为110万，撬动社会资金80万。

参考文献：

[1] 姚芳.治理理论视域下的上海社区管理体制研究[J].山东行政学院山东经济管理干部学院学报，2010（6）：10-13.

[2] 俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[3] 陈庆云.公共政策分析[M].北京：北京大学出版社，2014.

[4] 李斌.由居民学习共同体走向自治社团[J].江苏开放大学学报.2016（4）：14-19.

[5] 张康之，张乾友.共同体的进化[M].北京：中国社会科学出版社，2012：1-17.

[6] 李斌.项目制：供给侧改革背景下的社区教育推进策略及其治理逻辑[J].社区教育，2016 （12）：9-16.

[7] 燕继荣.社会资本与国家治理[M].北京：北京大学出版社，2015：92.

[8] 曹荣湘.走出囚徒困境：社会资本与制度分析[M].上海：上海三聯书店，2003：78-79.

[责任编辑    贺文瑾]