大数据视域下政府信息公开案件研究

王明翌

安徽师范大学法学院，安徽 芜湖 241000

一、大数据与政府信息公开

(一)大数据的时代

随着信息技术的高速发展，“大数据”这个名词已经渐渐为越来越多的人了解和认知。“大数据”这一名词，源自英语“BigData”，而“Data”这一单词在英语中通常指以计算机等设备为载体所存储的数据、资料。[1]大数据，不单纯是指海量的数据，更强调的是能够轻易处理海量数据的技术手段。大数据的到来，不仅仅给人们生活创造了各种便利，妥善利用好它，甚至可以推动社会变革的产生。

(二)政府信息公开制度

政府信息公开制度，是指行政机关对于其职务范围中形成以及获取的信息，通过一定形式向社会公众进行公开的制度。它起源于瑞典、发展自美国，在我国，政府信息公开仍然是一个年轻的制度。[2]

我国的《政府信息公开条例》，制定于2007年，实行于2008年，距今已有了十年。这部行政法规的出台，为我国的政府信息公开提供了保障。以“公开为原则，不公开为例外”的这样一种政府信息公开制度在我国得以扎根生长，公民获取政府信息的权利开始正式得到保护。政府信息公开制度的确立，是我国行政法建设道路上的一块里程碑，也是我国行政法体系在21世纪得到进一步完善发展的重要标志。[3]

(三)大数据对研究政府信息公开制度的影响

大数据分析，它立足互联网时代获取海量信息快速、便捷、准确的优势，且依托电子媒介存储，误差也远远小于传统的数据。善加利用大数据分析的优势，可以得出较为科学合理的结论。

用大数据分析我国政府信息公开案件，是信息时代下的必然选择。但是大数据归根结底只是一种工具和手段，通过对我国的政府信息公开案件进行大数据分析，皆是为了寻找隐藏在其背后的深层次信息——我国政府信息公开制度尚存在的不足。只有挖掘出这个问题，并且妥善处理好这个问题，才能更好地促进我政府信息公开制度方面的发展，同时也有利于我国行政法学的发展迈上新的阶梯。

二、政府信息公开案件检索分析

目前，最高人民法院的裁判文书网经过多年积累，已经拥有海量的数据库资源，符合大数据分析的要求。因此，笔者以下的分析中所采用的数据均源自于裁判文书网的数据检索所得，检索时间为2019年3月5日。

(一)解读政府信息公开案件数量分布图

以“行政案件”“信息公开”“一审”“判决书”作为限定条件，进行信息检索，得到了政府信息公开案件的数据信息。在剔除掉重复、无用的裁判文书后，根据不同省份信息的政府信息公开案件数量，以省份作为横轴，案件数量作为纵轴，绘制出了我国地方政府信息公开案件区域分布图。剔除重复案件后，得到42517起政府信息公开诉讼案件，分布情况如图所示。

上述图表中可以看出，我国地方政府信息公开案件的分布具有明显的地域分化性。由地区分布图可以看出，东部多于西部，南部多于北部，沿海省份多于内陆省份，这是我国政府信息公开案件本部的一个总体趋势。细化来看，北京的案件最多，接近10000件，其次是河南、江苏、浙江等省份，案件最少的则是青海、宁夏等西部省份。

而影响这些案件分布的原因，笔者认为主要有二：

第一：经济发展水平。经济发展水平决定了地方政府信息公开案件数量。经济发展水平较高的地区，人口素质较高，汇集了大量高素质人才。这些地区的公民，往往有着强烈的法律意识和政府信息公开意识，更愿意积极行使自己的权利，通过提起行政诉讼，解决政府信息公开的问题。

第二：地区人口数量。笔者认为是人口因素起到了主导作用。河南省是中原地区的人口大省，拥有约一亿人口，在公民与政府的交互中，人口基数大也就带来更多的矛盾和问题，从而促使政府信息公开案件的产生。这不仅仅是河南，上图中的四川、山东等地也有相当的政府信息公开案件数量，均离不开人口这一重要影响因素。

(二)政府信息案件占行政案件比重

考虑到便于观测和数据的时效性，笔者选择了近十年的案件整理分析，政府信息公开案件占行政案件的比重在逐年上升，由2009年的5.77%上升到了2018年的17.73%。在十年的时间里，政府信息公开案件占比翻了三倍，这样的增长速度是相当快的，也带来了激增的政府信息公开案件。近年来已经稳定在17%左右。今天政府信息公开案件的数量已经占据了行政诉讼案件总量的近五分之一。之所以政府信息公开案件占行政案件比例如此之高，是因为，政府信息公开这一理念已经愈来愈深入人心，越来越多的公民愿意选择提起行政诉讼，通过司法途径维护自己的权利，让法院来裁判政府信息公开纠纷。

(三)总结我国政府信息公开制度现存问题

根据上述对政府信息公开案件的宏观分析，可以发现，我国现行的政府信息公开制度存在着不少问题。

首先，我国政府信息公开制度在立法上存在缺失。我国政府信息公开案件数量相当大，增速也在不断提升，其是行政诉讼中普遍发生的、具有代表意义的案件。然而政府信息公开这一制度，在立法上却迟迟得不到重视，《政府信息公开》条例终究只是行政法规，无法替代全国人大及其常务委员会所制定的法律。

其次，地方政府信息公开案件分布的失衡，反映了我国地方政府信息公开制度存在着分化。北上广这些一线城市，江苏、浙江这些沿海省份，政府信息公开发展的固然好，但是内陆的一些省份，政府信息公开的发展却很不乐观。

再次，我国政府信息公开案件的被告相对集中。城乡建设、公安、资源等政府部门以及乡政府，因为在信息公开上与公民日常交互频繁，也因此屡屡成为被告。这反映出我国的政府信息公开制度仍浮于表面，未能就公民关注的重点政府信息进行公开。

最后，我国政府信息公开的文化氛围仍存在缺失。我国长期缺乏政府信息公开的传统，这不仅仅造就了政府怠于公开信息的局面，也使得许多公民对政府信息公开不甚关心。如何改变这一现状，对于完善我国的政府信息公开制度，是一个亟待解决的问题。

三、完善我国政府信息公开制度的建议

(一)推动将政府信息公开条例上升为法律

我国《政府信息公开条例》正式实施于2008年，十年的发展历史证明，这部条例在行政法体系中有着相当重要的地位，对人民的生活也有着广泛而又深刻的影响。然而这恰恰是问题所在，《政府信息公开》仅仅是一部行政法规，并没有通过全国人大及或其常务委员会正式的立法加以规定。《政府信息公开条例》的的法律位阶仍不够高，根据上位法优于下位法原则，在其与《保密法》《档案法》等法律发生冲突时，《政府信息公开条例》根本无法适用，因此其在处理制度矛盾时困难重重。这体现出立法机关对我国政府信息公开制度的重视程度还远远不够。因此，推动《政府信息公开条例》这一行政法规上升为法律，推动我国政府信息公开制度法律化，也是具有高度的现实意义的一件事。[4]

(二)统筹地方政府信息公开协调发展

政府信息公开制度的发展应当做到相对均衡，即便各地存在差异，但也不应该出现夸张的两极分化的局面。正如前文分析中所提，我国政府信息公开案件的分布存在着明显的趋势，东部多于西部，南部多于北部，沿海省份多于内陆省份，这正是我国地方政府信息公开制度发展不均衡的一个重要体现。建议统筹各地政府信息公开的工作，减少两极分化的局面出现。在欠发达地区，要让政府严格树立起信息公开的意识，把信息公开当作一项基本义务，而非负担，积极主动进行信息公开；此外，像北京、上海、广州等政府信息公开积累了成熟经验的地区，应当向政府信息公开不成熟的地区输出经验，带动后发展地区的政府信息公开工作，最终实现我国政府信息公开制度的健康、稳定发展。

(三)针对公民关注类政府信息进行重点公开

城乡建设、公安、资源等方面的政府信息，与公民日常生活关系密切，且公民获取这方面信息欲望大、数量多、要求高。这也为政府的信息公开工作提出了新的挑战，不仅是接到数量庞大的政府信息公开申请，多次成为被告的政府更疲于奔波于各法院之间。

为了化解这一难题，我认为应当对这些公民关注的政府信息予以重点公开。例如通过互联网窗口发布信息公开，建立公告栏进行专项信息的集中公开等等，确保公众可以及时、便捷地获取相关政府信息，降低公民获取政府信息的成本。对于一些申请量大的依申请公开的政府信息，在不损害第三人利益情况下，完全可以转化为主动公开，减轻政府压力。

通过此举，不仅可以减少政府处理政府信息公开和应对大量诉讼所消耗的成本，公信力，更让公民获益其中，增强了公民对政府的信赖感。最终达到提升政府的威信，维系社会安定团结的目的。

(四)培育政府信息公开文化

现代社会，公民的权利意识日益增强，政府信息公开的的重要性也日渐凸显。要完善我国的政府信息公开制度，必须立足于公民个体为出发点，提高公民参与行政生活的积极性，积极行使自己的权利，监督政府的活动，在社会上普遍形成政府信息公开的文化氛围。但是在我国特殊的国情下，培育政府信息公开的文化氛围，需要付出很大的努力。

提高公民的法治意识，在社会上营造政府信息公开的文化氛围，不是一日之功，这有赖于普法教育。对于公开文化的培育需要花费时间，建立透明政府、阳光政府也不是一朝一夕之事。但我相信，随着时间的积累，我国的政府信息公开的文化一定可以日渐深入人心，主动获取政府信息也会逐渐成为公民的一种生活常态。