“一证式”排污许可证制度改善措施

于嘉颖

（上海建科环境技术有限公司，上海200032）

1 引言

我国的相关部门应尽快完善环境大数据系统的对接、建设与应用，夯实技术体系的数据基础。国家排污许可证管理信息平台要尽快完善排污许可证数据，深度挖掘与应用系统、监管系统相关的信息，将排污单位的许可证执行报告、监测数据作为各项技术规范制定的参考依据。同时，应尽快实现与环境统计、在线监测等环境管理数据系统的对接，夯实各项技术规范性文件的数据基础；尽快开展基于环境质量维护的排污许可技术支撑性研究。排污许可证的改革不是一蹴而就的，而是循序渐进的，是一个螺旋式的上升的过程。前期以应发尽发为原则，根据污染物排放标准、总量控制指标、环境影响评价文件及批复要求等，确定许可排放限值，以污染防治可行技术作为辅助，但尚未做到与环境质量挂钩；下一步，应借鉴欧美等发达国家基于技术和环境质量的许可排放限值的确定方法，建立适合我国的环境质量许可排放限值的确定方法，有效改善环境质量。

2 具体改进措施

2.1 以许可证为基础，建立“一证式”污染物排放源全生命周期管控体系

具体如图1 所示。

图1 “一证式”污染物排放源全生命周期管控体系

2.2 排污许可证实行分类管理

排污许可证的分类管理包括根据污染源种类分项管理和根据固定源类型分级管理。

根据不同污染物排放种类的特点进行区别管理，除简单的简化管理和重点的分级管理之外，同时考虑项目排放对环境造成影响的严重性，对影响程度大的污染源需做到全面把控，对较小污染源的管理应进一步简化并降低成本。同时，制定贯穿项目整个生命周期的管理制度，做到固定源全方位监管。

2.3 完善相关政策

国家负责制定排污管理的相关指导性的政策文件，各地根据自身情况对具体实施办法进行调整。

目前在制度的推进阶段，我国在基本搭建完成“上层建筑”各项制度的当口，仍需探索出一条符合我国国情的实施细则。在美国，国家环保局把权力下放给各州环保局，让其对管辖区内的环境进行“自治”，但要辖区制定的相关文件需达到国家制定的大气和水环境质量标准。我国与美国的基本政治制度不同，现行的环保制度是所有地区所有行业均需要遵守的国家统一制定的标准，各地允许在国家标准的基础上制定更严格的地区标准。我国可以借鉴美国技术法规中的先进思想，当我国制度建设和管理成熟之后，在改革国家标准和实施细则的过程中，应将工作重点放在指导思想上，全面覆盖并定性描述环境保护的目标，各地根据自己的实际情况，建立并调整具体定量的标准和执行方法。

2.4 完善制度规范

相关部门应对许可量进行深入研究，制定技术规范，从多方面、多角度分析和科学制定许可量标准（许可的排放标准以技术为基础，细致且具有针对性）。

区别于中国“离散点”式的标准体系，美国已经建立起一套较为完备的，从排放源自身和环境承载量双向考虑的标准体系。在这个体系的基础上，真正执行的标准还可以根据实际情况调整至最合理的状态。美国技术规范体系的建立，很大程度上应该归功于其技术法规的完备，对于标准的制定、合格评定到执行应用都有一套科学有效的管理流程，能促进整个标准和技术规范体系的良性发展。根据多年的研究和实践经验，我国应尽快完善相应的技术规范和标准采纳的流程制度，尤其当排污许可证制度基本普及之后，多方参与制度建设才是推进制度完善的最大动力[1]。

2.5 保证权责分明，明确企业责任主体

排污许可证可以明确排污者的权利义务，只有申领排污许可证之后才能合法排污，相应的企业也应遵守相关的法律法规，对于环境违法行为必然要严惩不贷。美国的排污许可证中记载了各类违法违规行为对应的处罚措施，惩罚的力度也非常大。我国目前的法律已对各项违法行为的处罚有了明确的规定，更应该注重的是执法过程的有效实施。同时，要加强环保宣传力度，让企业明确自身责任，并不是申领到许可证便万事大吉，持续在运营过程中有效管理才是长久之计[2]。

2.6 严格台账制度，细化自行监测、台账记录要求

我国的排污许可证强调了台账制度在企业环保管理中的重要性。对管理部门来讲，要判断企业在日常运营过程中的操作是否合规，完善的台账可以大大提升执法效率，对企业也是自证清白的最有力工具。在美国的制度中，台账应该随时公开，供公众查阅，令企业的违法行为无所遁形，也动用民众的力量参与监督，大大降低了企业违反环保法规的风险。在我国的排污许可证执行年报中应加强对台账的要求和审核力度，同时，对信息公开做明确地规定，最大化发挥台账督促和监管的作用。

2.7 加强信息公开和公众参与度

我国目前实行的排污许可证制度在申请前和核发后各有一次信息公开的要求，法律上没有明确规定公示的时间，目前的操作模式实施申请前有为期5 个工作日的公示期，公众可通过平台入口提出书面意见，对书面意见的回复同样没有法律强制要求；核发后所有许可证信息将在平台上长期保存供公众查阅。横向比较来说，许可证的公共参与流程还是比较简单的，相比我国现有的环评公共参度与流程也稍显不足。考虑我国现行多种环保制度共同作用的现状，过多向公众传达重复性的信息可能引发资源浪费，但保障公众参与是制度有效实施的根基，因此我国应注重各项环保制度的联动，保障公众参度与最大化和重复信息量最小化，保障排污许可证生命周期的各个阶段都给相关利益群体充分表达自己意见的机会，并尽可能平衡各方利益推动发展。

2.8 加强监管、严格执法，确保排污许可的权威性

确立排污许可证在环保管理中的核心地位，实现“一证化”管理。任何环保执法行为都应该以排污许可证为最基础的依据，对违反排污许可证的行为坚决处罚，才能有效树立许可证威信，使企业和管理部门有法可依。

2.9 发挥排污许可量的市场经济效益，出台政策鼓励企业主动排污

在美国有多种政府补贴和减税政策鼓励企业在环保上多投入，采取更先进的污染物处理技术以期达到更高的排放标准，不仅带来了环境利好，也推动了环保技术的发展。同时，为了促进企业减排，法律规定许可证中富余的排污量可进行交易，企业在多重利益的促进下积极主动减排，形成良性循环。我国在减排方面的推动政策主要还是以国家发布的减排计划为主，各地政府强制实施的模式。首先，企业大多为被动减排，积极性不高，效果大打折扣。其次，企业没有推动力就不会追求更高、更好的减排效果。因此，我国应思考如何学习美国的先进减排政策，配合排污权交易、政府补贴等经济手段刺激减排，从长远来看促进环境和经济的并向发展。

3 结语

“一证式”排污许可证管理代表了一种与当前的管理模式完全不同的、全新的污染源管理手段，体现了简证、高效的管理思路，顺应了未来环境管理的发展趋势。“一证式”排污许可证制度体现了一种崭新的管理思维和方法，是实现环境管理从根本发生突破的手段。通过推进“一证式”排污许可证管理，可以实现对我国现有的污染源管理体系进行重塑，这也是近年来国内许多学者对排污许可证制度改革的主流研究方向。