先秦至隋唐的历代王朝如何赈济民众

【摘要】在长期的生产生活和国家治理实践中，中国古人形成了关于粮食生产、粮食储备、粮食赈济、粮价调控的系统性思想，并以这些思想为指导，制定推行了一系列粮食政策和规章制度，体现了高水平的思想成就和制度文明，成为中华传统文化的重要组成。在继承历史传统和经验的基础上，隋朝和唐朝时期推行实施的义仓和常平仓制度以“备凶年”“平谷价”作为明确的制度目标，较好发挥了保障民生和调控社会经济运行的职能与功用。

【关键词】隋唐 粮食贮存 赈灾救荒 【中图分类号】K24 【文献标识码】A

出于稳固政权的根本考虑，历代王朝大都对民众进行赈济，形成粮食赈济思想

粮食是人类自身赖以生存的基本生活资料，是人类社会赖以赓续的基本物质基础，也是影响历朝历代经济发展和政权统治的重要因素。春秋末期，齐国政治家管仲在辅佐齐桓公治理国家时，最先阐述了粮食乃“民之司命”的思想。《管子·国蓄》明确地说：“五谷食米，民之司命也。”强调粮食对于民生的根本性意义。《管子·治国》中亦有“粟者，王之本事也，人主之大务，有人之途，治国之道也”的论述，再次指出了粮食生产是国家的重要政务，强调粮食对于治国安邦的重要性。在这些思想指导下，管仲推行了“无夺民时”“作内政”“相地而衰征”等多项促进粮食生产的新政策，最终辅助齐桓公实现了“九合诸侯，一匡天下”的霸业。管仲提出的粮食和粮食生产事关民生国计、国家强弱的思想及其所采取的重农政策，被后世继承并确立为“农为政本，食乃民天”的国家治理基本理念，奠定了中国古代农业文明和社会历史发展的政策根基。

在粮食生产基础上做好粮食储备同样受到历朝历代的重视。儒家经典《礼记》中最早阐述了粮食储备的重要性。《礼记·王制》说：“国无九年之蓄，曰不足；无六年之蓄，曰急；无三年之蓄，曰国非其国也。”所谓“蓄”，指的就是国家粮食储备，即认为粮食储备多少是关乎国家兴亡的大事。《管子·轻重甲》说：“天下有兵，则积藏之粟，足以备其粮。天下无兵，则以赐贫甿。”阐述了粮食储备对于军事战备和保障民生的重要性。《管子·牧民》说，“凡有地牧民者，务在四时，守在仓廪”“仓廪实则知礼节，衣食足则知荣辱”，又指明粮食储备对于国家统治和礼义文明的基础性意义。

西汉初期，政论家贾谊和晁错也对粮食储备的重要性做了阐述。贾谊说：“夫积贮者，天下之大命也。苟粟多而财有余，何为而不成？以攻则取，以守则固，以战则胜，怀敌附远，何招而不至？”晁错说：“夫腹饥不得食，肤寒不得衣，虽慈母不能保其子，君安能以有其民哉！明主知其然也，故务民于农桑，薄赋敛，广蓄积，以实仓廪，备水旱，故民可得而有也。”把粮食储备的重要性提高到事关民生疾苦、国家安危、政权兴亡的高度。根据这些思想，历代王朝广建官府仓廪，积极储备粮食，并设官置吏负责具体管理。有些王朝还专门制定明确的仓廪法律，依法推行国家粮食储备政策。

粮食赈济思想由粮食储备思想扩展而来。粮食生产历经春种、夏耘、秋收到冬藏，周期较长。粮食生产还容易受到水旱虫霜等自然灾害的影响和破坏，又具有不可控性。因此，粮荒和灾荒在古代社会时常发生。当粮荒和灾荒发生，民众陷入饥馑困境时，出于稳固政权统治的考虑，历代王朝大都对民众进行赈济，形成了粮食赈济思想。《管子·五辅》明确说：“备饥馑，救灾害，赈罢（疲）露，则国家定。”把粮食赈济与国家安定联系在一起。前述晁错“广蓄积”以“备水旱”的主张，也体现了赈济救荒的思想。由此，许多王朝推行了相应的“荒政政策”。汉武帝元狩四年（前119），山东地区发生水灾，民多饥乏，武帝遣使虚郡国仓廪，进行了大规模的粮食赈济，挽救了很多民众的性命，成为历史上施行德政的典范。

“籴粜论”和“轻重论”主张国家对市场粮食价格进行主动调节，进而调控社会经济整体运行

粮价调控的思想是由“籴粜论”和“轻重论”共同构成的。“籴”是买入粮食，又稱“籴入”，“粜”是卖出粮食，又称“粜出”。国家通过对官府仓廪中的储粮“籴入”和“粜出”，来调控市场上的粮食价格，使市场粮价不能太高也不能太低，稳定在一个合理区间内；通过这样的粮价调控进而影响和调控其它商品的市场价格，以稳定社会经济发展形势，从根本上服务于国家政治统治。春秋晚期，政治家计然最先提出了粮价的籴粜思想：“夫粜，二十病农，九十病末。末病则财不出，农病则草不辟矣。上不过八十，下不减三十，则农末俱利。平粜齐物，关市不乏，治国之道也。”意思是说，如果粮食市场价格一石五十钱最为合理，那么当市场粮食价格低至每石二十钱时，就会损害农民的利益，而高至每石九十钱时，就会损害工商业者的利益；工商业者利益受到损害，那么物资流通就会枯竭；农民利益受到损害，那么农业生产就会萎缩；如果市场粮食价格每石上不超过八十钱，下不低于三十钱，而在三十钱与八十钱之间上下浮动，那么对农民及农业、工商业者及工商业都有利；要实现以上目标，需要国家实行粮食的籴和粜政策，在粮价过高时抛售官府仓廪里的储粮，以平抑市场粮价，在粮价过低时则由官府购买粮食入藏官仓，适当拉升市场粮价，从而使市场粮价稳定在一个合理区间内，其它商品价格就会随之趋于稳定，商品流通交易也会因此活跃，货物供应不缺乏。到战国时期，魏国宰相李悝继承了计然的思想，认为国家应主动根据年景的丰歉情况，在丰年粮贱时籴入粮食入藏官府仓廪，遇到歉年粮贵时，就粜出原先籴入的粮食，来平抑粮价和稳定市场，实行以丰补歉，“保护农本，兼顾末利”，调节农工商行业，维护经济秩序和社会稳定。

管仲辅佐齐桓公时提出的“轻重论”也阐述了粮价调控思想。“轻重论”即所谓的“通轻重之权”，主张通过国家经营商业和干预商业，来调控市场上商品价格的贱与贵，或者货币购买力的高与低，而主要的手段就是国家要调控好粮食和粮食价格，具体措施也是丰歉年景的籴入和粜出。总之，“籴粜论”和“轻重论”主张国家对市场粮食价格进行主动调节，进而调控社会经济整体运行，这成为许多王朝国家的指导思想。西汉宣帝时，大司农中丞耿寿昌“请于边郡皆筑仓，谷贱时增价而籴，贵时减价而粜，名曰常平仓。常平之名起于此也”，随之创行了常平仓制度，为粮食的籴入粜出和粮价调控设立了专门的官府仓廪。

隋唐时义仓设置的制度化，成为中国古代粮食赈济和粮价调控的制度典范

承继历史传统和经验，隋朝和唐朝也十分重视粮食的生产、储备、赈济和粮价调控。

开皇五年（585），工部尚书长孙平“见天下州县，多罹水旱，百姓不给”，认为“经国之理，须存定式”，遂“奏令民间，每秋，家出粟、麦一石以下，贫富差等，储之闾巷，以备凶年，名曰义仓”。隋文帝采纳他的建议，“令诸州百姓及军人，劝课当社，共立义仓。收获之日，随其所得，劝课出粟及麦，于当社造仓窖贮之。即委社司，执帐检校，每年收积，勿使损败。若时或不熟，当社有饥谨者，即以此谷赈给”。中国历史上国家组织的义仓由此正式成为了社会制度，专门“以备凶年”，对饥馑者实施赈济。当时，义仓设在民间社邑，一个社邑一般有二三十户组成，由各社邑之社司负责具体管理，所以义仓又称为“社仓”。义仓储粮，由本社邑人户按收获多少和贫富差等，由社司劝课出一石以下多少不等的粟、麦等粮食，以备凶荒年景。由于社司不具官府性质，这种劝课出粮基本上属民间社邑自发组织储粮备荒，不具有强制性。当然，一个社邑的人户较少，义仓储粮量不会太多，其赈济能力也有限。到开皇十五年（595）和十六年（596）时，文帝认为各地义仓管理不善，多有费损，下令将义仓并纳本州、本县管理，并规定义仓纳粮“准上中下三等税，上户不过一石，中户不过七斗，下户不过四斗”，义仓储粮至此转化为国家地税税收，由州、县官府具体负责征缴和管理，所有民户要按上、中、下三个等级来交纳，从而大力强化了义仓制度及义仓储粮的征缴方式。此后，这一政策不仅取得了“天下义仓，又皆充满”的财政税收效益，也因义仓储粮充裕而增强了其赈济职能。文帝在位期间，“一代无饥馑”，赈济成效颇为显著。然而到隋炀帝大业年间，由于统治残暴，耗费巨大，“国用不足，并贷社仓（义仓）之物以充官费。故至末途，无以支给”，文帝时充裕的义仓储粮终被挪用罄尽，义仓的赈济职能随之瓦解。

唐朝立国后，贞观二年（628）四月，尚书左丞戴胄提议继承隋朝的义仓制度，建议上自王公贵族，下至黎民百姓，根据各家各户实际的垦田亩数，在每年秋熟收获之后，劝课交纳多少不等的粟、麦、稻等粮食，“各纳所在，为立义仓”“若年谷不登，百姓饥馑，当所州县，随便取给”。唐太宗采纳了这一提议，诏令王公以下至百姓的各户人家，按实际垦田亩数，据各地实际所产，每年每亩交纳二升的粟、麦、稻等粮食，“贮之州县”“以为义仓”“岁不登，则以赈民，或贷为种子，则至秋而偿”，建立起由州县官府具体负责的义仓制度，储备粮食以赈济赈贷。这一制度还规定，没有田地耕种的工商业者人户，“以其户为九等出粟，自五石至于五斗为差”，足见其制度设计的完备。唐朝义仓制度一开始就明确规定由州县官府具体负责，也显然继承了隋文帝开皇十六年（569）以后的具体管理体制，这都反映出唐朝义仓制度设计与安排更为正式。

唐太宗至高宗、武后时期，“数十年间，义仓不许杂用”“丰则敛藏，俭则散给”“人赖其资”，发挥了良好的赈济职能和成效。但自中宗之后，国家财政拮据，义仓储粮常被挪作其它财政支出，赈济职能受到削弱，财政职能得到加强。玄宗天宝八年（749），国家各类仓廪共有储粮9600余万石，其中义仓储粮6300万余石，占了总数的65%以上，显示出其重要的财政地位。有唐一代，义仓制度多有变革和调整，不过维持了整体上的连续性，安史之乱后的宪宗和文宗时期还得到了一定程度地加强，所发挥的赈济职能还是足可称道的。

隋朝和唐朝也继承了常平仓制度，并且唐朝常平仓的管理体制也发生了变革

隋文帝开皇三年（583），在陕州和京师长安城就设置了常平仓，但其运营情况，史籍缺乏记载。唐朝常平仓的设置经历了一个较长的过程。据史籍记载，贞观十三年（639）岁末，唐太宗诏令在洛、相、幽、徐、齊、并、秦、蒲等八个州设置了常平仓。这八个州均为当时重要的产粮区，主要实行籴粮入藏的职能。永徽六年（655），因京师长安城粮价暴涨，高宗下令在京城的东市和西市设置常平仓，粜出仓粮以平抑粮价。开元二年（714），玄宗敕令除南方潮湿之地不宜储粮者外，在全国其它各州普遍设立常平仓。开元七年（719），玄宗又令在关内、陇右、河南、河北五道及荆、扬、襄、夔等州“并置常平仓”，而且给予“上州三千贯，中州二千贯，下州一千贯”的铜钱，以作为各州常平仓的运作资本。开元十二年（724），宇文融搜括客户，得到几百万贯的客户钱。开元十三年（725）二月，玄宗下诏以客户钱，“所在并建常平仓，益储九谷”，大大增加了各州常平仓的储粮。天宝八年（749），全国各州常平仓储粮达到460万石以上，成为唐朝繁盛时期的最高数额。常平仓也经常发挥籴入粜出的职能，如开元二年（714）九月，玄宗“令诸州加时价三两钱籴”，即令诸州常平仓以高于当地市场粮价每斗两、三钱的价格来籴入粮食，以提升和稳定当地粮价。如天宝三年，玄宗令各州常平仓“每斗减时价十文，粜与当处百姓”，即下令以低于当地市场粮价每斗十文的价格出售粮食，来平抑粮食价格，减轻百姓负担。

唐高祖时，在朝廷设置常平监或常平署“以均天下之货”，也负责粮食的“出纳粜籴”，但当时并未设置常平仓。到玄宗时期，随着常平仓的普遍设置，管理权下放到诸道和道之下的各个州，诸道按察使或采访使负责所辖诸州常平仓的检校和监察，各州刺史的属官司仓参军事具体负责常平仓，形成道、州两级共同负责的管理体制。州之下的县级官府，则由县令亲自负责。安史之乱后，仓粮被更多地用于国家财政支出，常平仓籴入粜出的粮价调控职能日益受到削弱。

（作者为山东大学历史文化学院教授、博导）

【注：本文系山东大学考古与历史学科高峰计划团队项目“周秦汉唐时期财经制度构建与中国传统经济形态的探索及成型”阶段性成果】

【参考文献】

①张弓：《唐朝仓廪制度初探》，北京：中华书局，1986年。

②刘玉峰：《中国历代经济政策得失》，济南：泰山出版社，2009年。