财政负担导致基础设施PPP项目“落地难”吗？——基于城市面板数据的实证分析

王 岭，闫东艺，周立宏

(1.浙江财经大学中国政府管制研究院，浙江 杭州 310018；2.浙江财经大学经济学院，浙江 杭州 310018)

一、引 言

推进政府和社会资本合作(PPP)是加快公共产品和服务供给侧结构性改革、发挥市场在资源配置中起决定性作用、防范地方政府债务风险及促进新型城镇化建设的重要举措，也是经济下行压力下“稳增长、调结构”的重要方式。2013年以来，在国务院及其有关部委的系列政策推动下，中国PPP项目出现爆发式增长。截至2017年底，国家财政部入库的PPP项目数量已达14424个，投资总额为18.2万亿元。然而，在基础设施PPP项目推进过程中，由于一些地方政府片面追求PPP项目的规模和数量，产生主体错配、项目错配、目标错配、期限错配及征信错配等一系列“错配”现象，带来基础设施PPP项目“落地难”问题(1)PPP项目的落地是指处于执行和移交阶段的项目，而PPP项目的“落地难”风险是指PPP项目在长时间内处于准备和采购阶段才能进入执行阶段或一直无法进入执行阶段。。截至2017年底，财政部全国政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台已入库项目的落地率仅为38.2%。一旦基础设施PPP项目发生“落地难”，必将极大地影响地方政府的公信力，打击社会资本特别是民营资本参与PPP项目的热情，增加地方政府的债务风险。由此可见，基础设施PPP项目“落地难”已成为中国基础设施PPP项目推进过程中亟待解决的重大现实课题。

基础设施PPP项目“落地难”是政府、社会资本及其他因素综合作用的结果。根据十二届全国人大常委会第十六次会议的数据显示，截至2015年底，中国地方政府债务总额已超过16万亿元，地方政府负债率高达103.90%。与传统政府投资的基础设施项目相比，基础设施PPP项目是将部分政府投资风险转嫁给社会资本，从而在一定程度上缓解地方政府的财政压力。其中，政府付费型基础设施PPP项目并未改变出资主体性质，该类项目不仅增加地方政府的债务风险，也可能带来基础设施PPP项目“落地难”的问题。相反地，使用者付费及政府和使用者共同付费的项目能缓解地方政府的财政压力，在实践中备受地方政府的偏爱。同时，无论何种付费性质的基础设施PPP项目，如果地方政府为“甩包袱”而盲目推行，都将增加基础设施PPP项目“落地难”的风险。此外，财政负担越重的地区越偏好基础设施PPP项目，试图通过PPP模式提升基础设施项目的建设和运营能力，因此可能产生因需求紧迫而促进基础设施PPP项目落地和因财政压力过大带来“落地难”的双重效应。

2013年以来，随着中国基础设施PPP项目的快速推进，在基础设施领域出现一定程度的“落地难”问题，因此逻辑求索基础设施PPP项目“落地难”的形成机理成为当前亟待解决的一项重要课题。学术界主要从政府信誉、区域发展和融资困境等三个方面论证基础设施PPP项目“落地难”的形成原因。具体而言，彭程甸等(2017)认为政府契约精神、合作精神及服务精神的欠缺是阻碍PPP项目落地的重要原因[10]，李学乐等(2017)认为区域供给结构与需求结构的不匹配影响PPP项目的落地进程[11]，郑传军等(2016)的研究表明资金充裕程度也影响PPP项目的落地率[12]。因此，从现有研究来看，学术界尚缺乏从地方政府的财政负担视角剖析财政负担对基础设施PPP项目“落地难”的影响因素。

当前，在中国地方政府的财政负担较重及积极推进基础设施PPP项目的背景下，非常有必要深入研究财政负担对基础设施PPP项目“落地难”的影响效应。本文采用2015～2017年城市面板数据，运用Tobit模型，从基准回归、区域异质性和咨询机构服务能力异质性等三个方面分析财政负担对基础设施PPP项目落地率的影响并进行稳健性检验。相比于以往研究，本文对基础设施PPP项目“落地难”的衡量指标予以修正，实证研究财政负担对基础设施PPP项目“落地难”的影响，并提出治理基础设施PPP项目“落地难”的管制政策。

二、制度背景与研究假说

中国于1994年实行的分税制改革进一步强化“权责下放、财源上提”的财政体制改革的发展方向[13]。为弥补分税制改革带来的财政收入降低效应，地方政府往往通过土地出让或组建城投公司的方式为基础设施项目建设融资[14]。其中，土地出让收入已成为地方政府财政收入的一项重要来源[15]。事实上，地区政府市场化改革进程的不均衡及地方政府综合实力的差异往往导致中国地方政府的财政收支呈现两极化的发展趋势。从2017年各地区财政赤字率来看，最低值仅为2.9%，最高值却达到114.1%(1)数据来源于《中国统计年鉴(2017)》，中国统计出版社出版。。

在地方政府债务风险日益增加的背景下，中国基础设施PPP项目的爆发式增长也带来“落地难”的问题。那么，财政负担是否导致基础设施PPP项目“落地难”呢？从理论上来看，财政负担对基础设施PPP项目落地的影响存在两种不同的效应：一是基础设施PPP项目能实现提升基础设施运营服务能力和争取中央专项补贴的双重目标，财政负担越重的地方政府越有动力选择使用者付费或可行性缺口补贴的方式来运作基础设施PPP项目；二是政府付费型基础设施PPP项目占比越高，地方政府的财政负担就越重，从而增加基础设施PPP项目“落地难”的风险。同时，地方政府在晋升锦标赛下存在过度推进基础设施PPP项目的主观动机，可能出现PPP项目的模式错配及错误选择PPP方式的问题，从而增加基础设施PPP项目“落地难”的风险。此外，财政负担越重的地区，地方政府的信用可靠度越低，从而降低优质企业参与基础设施PPP项目的动力，限制基础设施PPP项目的充分竞争，增加基础设施PPP项目“落地难”的概率。由此可见，地方政府财政负担对基础设施PPP项目“落地难”的影响方向是不确定的，具体取决于正向效应和反向效应的作用强度。

从中国基础设施PPP项目的发展现状来看，当前PPP领域的相关制度体系还不健全，由此产生基础设施PPP项目数量较多、质量不高的局面。同时，政府付费型基础设施PPP项目占比较大，进一步增加地方政府的财政负担。可见，财政负担对基础设施PPP项目的促进作用可能被抑制效应抵消，从而产生基础设施PPP项目“落地难”的风险。由于中国地方政府的财政负担具有典型的区域差异性，因此财政负担对基础设施PPP项目“落地难”的影响效应也可能呈现区域异质性特征。为此，本文提出研究假说1：总体而言，地方政府财政负担对基础设施PPP项目落地率具有抑制效应，但呈现区域异质性特征。

进一步地，在追随效应的作用机制下，城市基础设施运营服务能力越强的地区的优质PPP项目往往越多，更吸引优质企业参与该地区基础设施PPP项目的招投标活动，从而有助于保障基础设施PPP项目的充分竞标，降低基础设施PPP项目“落地难”的风险。与此同时，城市基础设施运营服务能力越强的地区，对新建或已有项目选择PPP模式的可能性就越低。为此，本文提出研究假说2：基础设施发展水平抑制财政负担对基础设施PPP项目“落地难”的影响效应。

2013年以来，随着基础设施PPP项目的快速发展，基础设施PPP项目咨询机构的数量出现爆发式增长。但在过快增长的背景下，咨询机构的质量呈现良莠不齐的特征。从实践来看，基础设施PPP项目的运作是一项技术性较强的工作，优质的PPP咨询机构往往拥有丰富的PPP项目运作经验，有助于提高基础设施PPP项目的服务咨询能力，确保基础设施PPP项目的落地；反之，则增加基础设施PPP项目“落地难”的风险。为此，本文提出研究假说3：优质基础设施PPP项目咨询机构在一定程度上有助于缓解财政负担对基础设施PPP项目“落地难”的影响效应。

华语的外语地位意味着华语教育在印尼国民教育体系属于外语教学。印尼的28所高校的汉语/华语专业都隶属于外国语学院或人文学院，与其他外国语专业相提并论。印尼国民学校的华语课程都属于外语课，但成绩不用于升学。以华语作为学校办学特色的三语学校华语周课时较多，但也属于外语课程。

三、研究设计

(一)模型构建

本文在借鉴相关文献研究的基础上，从财政负担的视角出发，建立财政负担对基础设施PPP项目“落地难”影响效应的计量模型：

landrateit=α+β1deficitit+β2scaleit+β3nxit+β4secondit+β5urbanit+β6pergdpit+εit

其中，landrateit表示地区i在第t年的基础设施PPP项目落地率；deficitit表示地区i在第t年的财政负担；scaleit表示地区i在第t年的基础设施PPP项目的平均规模；nxit表示地区i在第t年的基础设施PPP项目的平均合作期限；secondit表示地区i在第t年的第二产业所占比例；urbanit表示地区i在第t年的城镇化率；pergdpit表示地区i在第t年的人均GDP。

1.基础设施PPP项目落地率的衡量指标。目前，学术界关于如何选择基础设施PPP项目落地率衡量指标的研究依然较为少见。在鲜有的研究中，李学乐(2017)选择每年发起的PPP项目落地金额占该地区GDP的比例来衡量PPP项目落地率[11]。一般而言，PPP项目从发起到落地需经过识别、准备、采购、执行和移交等五个阶段，整个过程难以在项目识别年内完成。因此，如果以当年项目落地金额占总投资额的比例来衡量基础设施PPP项目落地率，将产生基础设施PPP项目落地率高估或低估的问题。为此，本文使用当年基础设施PPP项目落地金额/(地区基础设施PPP项目总投资额-已落地基础设施PPP项目总金额)×100%来衡量基础设施PPP项目落地率。其中，选择当年已签订正式合同的项目投资金额来反映基础设施PPP项目的落地金额。显然，该方法能反映PPP项目的发起时间和运行周期，较准确地衡量基础设施PPP项目落地率。

2.财政负担的衡量指标。从现有研究来看，财政负担主要采用财政支出与财政收入的差额或财政收入占财政支出的比重来衡量[16][17]。其中，前者是绝对指标，后者是相对指标。相比较而言，相对指标更能反映财政负担程度及避免绝对指标带来的指标数值不可比问题，但财政收入占财政支出的比重难以反映GDP锦标赛下的财政支出、财政收入与GDP之间的关系。因此，为更加精确地衡量地区财政压力和资金利用效率，本文选择(财政支出-财政收入)/GDP×100%(即财政赤字率)来衡量财政负担，以更好地揭示财政负担状况及财政负担与地区经济增长之间的关系。

3.控制变量的选择。为控制除财政负担外其他指标对基础设施PPP项目落地率影响效应的干扰，本文将基础设施PPP项目的投资规模和平均合作年限纳入模型并作为衡量项目特征的控制变量。此外，本文还选择反映城市异质性特征的第二产业占比、城镇化率和人均GDP等指标。

(二)样本选择与数据来源

基础设施包括经济基础设施和社会基础设施[18]。经济基础设施主要包括电力、管道燃气、电信、供水、环境保护设施和排污系统等公用事业和大坝、灌区等公共工程及铁路、城市交通、海港、水运和机场等其他交通设施。社会基础设施是指除经济基础设施外的其他基础设施，主要包括文教和医疗保健等设施，本文的基础设施特指经济基础设施。由于国家财政部PPP综合信息平台的行业分类与世界银行的分类方式存在一定差异，为尽可能地包含所有基础设施行业，本文选择国家财政部PPP综合信息平台PPP项目数据库中的市政工程、水利工程及交通运输等三个行业展开研究。

国家财政部PPP综合信息平台PPP项目数据库涉及入库项目的项目合作期限、项目投资金额、项目出资方和项目运作模式等信息，本文通过网络爬虫方式抓取上述三个行业PPP项目的具体信息，并以行业为单位匹配2015～2017年基础设施PPP项目的城市面板数据。在剔除港澳台地区、直辖市及西藏后，最终得到的城市数量为252个。其中，基础设施PPP项目相关数据来自国家财政部PPP综合信息平台，城镇化率来源于各省市区统计年鉴，其他指标来自2015～2017年的《中国城市统计年鉴》。

(三)描述性统计

表1报告本文选择的各变量的描述性统计结果。从样本来看，基础设施PPP项目落地率均值为23.54%，PPP项目的平均规模为17.68亿元、平均合作年限为20年。可见，中国基础设施PPP项目落地率依然较低。从城市政府的财政负担来看，最大值达到123.07%，平均值为9.36%，远高于国际财政赤字警戒线3%的水平，说明我国地方政府的财政负担普遍偏高。

表1 变量的描述性统计

四、实证研究结果及分析

本文运用stata软件对计量模型进行回归。由于模型中被解释变量的取值范围是处于0～1之间的受限变量，因此采用Tobit模型实证检验财政负担对基础设施PPP项目落地率的影响。此外，本文基于地区差异、基础设施发展水平及PPP项目咨询服务的可获得性等三个方面就财政负担对基础设施PPP项目落地率的影响进行异质性分析。

(一)基准回归

为消除多重共线性对模型结果的影响，本文采用逐步回归方式逐一加入控制变量，并观察财政负担对基础设施PPP项目落地率的影响(回归结果见表2所示)。从平均值来看，财政负担在1%的显著性水平上抑制基础设施PPP项目的落地率，财政负担每增加1%，基础设施PPP项目落地率降低0.76%。一般地，政府付费项目占比越高，地方政府的财政负担就越大，从而增加基础设施PPP项目“落地难”的风险。从基础设施PPP项目的付费机制来看，政府付费项目占比高达48.69%，这也是基础设施PPP项目“落地难”的原因之一。同时，财政负担越重的地方政府越难吸引社会资本进入，进而增加基础设施PPP项目的竞争不充分性，为基础设施PPP项目“落地难”埋下了一定的隐患。此外，基础设施PPP项目的平均规模越大，项目落地率也越低。其原因在于规模较大的基础设施PPP项目往往呈现运作周期较长、投资数额较大的特征，需更多的时间考虑PPP运作过程中可能涉及的各类问题，从而延长基础设施PPP项目的落地时间，增加基础设施PPP项目“落地难”的风险。从实证结果来看，基础设施PPP项目的平均合作期限对项目落地率的影响为负但不显著，其原因可能是各地的基础设施PPP项目的合作期限波动性并不明显。

表2 财政负担对基础设施PPP项目落地率的影响：基准回归结果(N=716)

注：*** 、** 和*分别表示在1%、5%和10%的水平上显著，括号内为t值。下表同此。

(二)区域差异

为进一步探究不同区域财政负担对基础设施PPP项目落地率的异质性影响，本文分别对东部、中部及西部地区的子样本进行回归分析(如表3所示)。结果表明，财政负担对基础设施PPP项目落地率的影响呈现显著的区域差异性，对东部和中部地区的影响并不显著，但财政负担显著降低西部地区基础设施PPP项目的落地率，即财政负担每增加1%，西部地区基础设施PPP项目的落地率降低1.09%。其原因在于财政负担较为严重的地区主要集中在西部欠发达地区，该地区的市场化程度较低，社会资本进入的竞争不够充分，同时项目运作方式多为政府付费或可行性缺口补贴方式。因此，多种因素的综合作用导致财政负担显著降低西部地区基础设施PPP项目落地率。

表3 财政负担对基础设施PPP项目落地率的影响：区域异质性视角

(三)基础设施发展水平

中国基础设施发展水平具有典型的区域差异性特征，在不同的基础设施发展水平下，可能呈现财政负担对基础设施PPP项目落地率的异质性影响。为此，按照基础设施发展水平的高低对样本进行分类，并验证基础设施发展水平异质性下财政负担对基础设施PPP项目“落地难”的影响效应。我们选取地区人均基础设施投资额指标衡量地区基础设施发展水平，按照中位数将其划分为两个子样本并进行回归分析，实证结果见表4的第(1)和(2)列。对基础设施发展水平处于中位数以下的地区而言，财政负担显著降低基础设施PPP项目的落地率。相反地，对基础设施发展水平处于中位数以上的地区而言，该效应并不显著。一般地，基础设施发展水平越低的地区越缺乏PPP项目的运作经验，在操作基础设施PPP项目的过程中越有可能发生不规范甚至高风险的问题，在财政负担越高的情况下越增加基础设施PPP项目“落地难”的风险。

(四)咨询机构服务能力

咨询机构在基础设施PPP项目的发起和实施过程中发挥着重要作用，对规范运作基础设施PPP项目具有重要意义。为此，本文在分析咨询机构服务能力异质性下财政负担对基础设施PPP项目落地率影响时，选择样本城市到这两家公司总部及同时拥有这两家咨询机构分公司的地区的最短直线距离，以反映样本城市对基础设施PPP项目咨询服务可获得性的难易程度。通过对样本按距离中位数划分后可知，中位数以上的样本有359个，中位数以下的样本有357个，本文分别对这两个子样本进行回归分析，实证结果见表4的第(3)和(4)列。对距离专业化咨询机构越远的地区而言，财政负担对基础设施PPP项目落地率的负向影响越大，即财政负担每增加1%，基础设施PPP项目的落地率降低0.83%；而对距离专业化咨询机构越近的地区而言，其咨询机构的服务能力可降低基础设施PPP项目落地率，但该效应并不显著。由此可见，专业化的咨询机构对基础设施PPP项目“落地难”的影响与距离专业化咨询机构的远近有关，距离专业化咨询机构越远，其提高专业化咨询机构的服务水平越有助于降低基础设施PPP项目“落地难”的风险。

表4 财政负担对基础设施PPP项目落地率的影响：基础设施发展水平及咨询机构服务能力的异质性视角

(五)稳健性检验

为进一步验证研究结果的稳健性，本文替换被解释变量的衡量指标，而选择地区基础设施PPP项目落地数量占总数量的比例来表示基础设施PPP项目的落地率，并再次进行逐步回归。从替换被解释变量后的回归结果来看，财政负担对基础设施PPP项目落地率依然具有显著的负向影响，说明平均水平上财政负担对基础设施PPP项目落地率影响的负效应结论是稳健的。

类似地，在替换被解释变量的衡量指标后，本文进一步分析基础设施发展水平和咨询机构服务能力异质性下财政负担对基础设施PPP项目落地率影响的稳健性(2)限于篇幅，稳健性检验部分的内容已略去，作者备索。。对基础设施发展水平较低的地区而言，财政负担显著降低基础设施PPP项目的落地率，而对基础设施发展水平较高的地区而言，该效应并不显著。距离专业化咨询机构较远的地区，财政负担对基础设施PPP项目落地率具有显著的负向影响，但对距离专业化咨询机构较近的地区而言，该效应并不显著。通过对异质性分析结果进行稳健性检验，发现财政负担对基础设施PPP项目落地率异质性的影响结论是稳健的。

五、结论与建议

本文利用国家财政部PPP综合信息平台的PPP项目数据库及有关统计年鉴的数据，运用Tobit模型，探究财政负担对基础设施PPP项目落地率的影响。研究结果表明，地方政府财政负担显著降低基础设施PPP项目的落地率并呈现一定的区域异质性，财政负担对西部地区基础设施PPP项目“落地”具有显著的抑制作用，但对东部和中部地区的影响并不显著；对城市基础设施发展水平越低的地区而言，财政负担越重，基础设施PPP项目落地率越低；距离专业化咨询机构越远的地区，其提高专业化咨询机构的服务水平越有助于降低基础设施PPP项目“落地难”的风险。据此，本文提出以下的政策建议：

1.充分考虑地方政府的财政负担，合理选择基础设施PPP项目的规模和基本模式。地方政府在选择是否推进基础设施PPP项目时需考虑现有基础设施PPP项目规模及未来发展空间。地方政府财政负担较重的城市应慎重推行基础设施PPP项目，特别是减少政府付费型PPP项目，优先选择使用者付费或可行性缺口补贴项目，以改善当前政府付费项目比例较高的局面。同时，对地方政府财政负担较重、基础设施发展水平较低的地区而言，应充分考虑基础设施PPP项目的运作规模，防止在晋升锦标赛下超前发展基础设施的情况发生。此外，为提高地方政府财政负担较重地区的基础设施PPP项目落地率，建议将PPP项目落地率纳入地方政府官员绩效考核的指标体系中。

2.选择或培育专业化的咨询机构，提升基础设施PPP项目运作中的咨询服务能力。2013年以来，中国PPP项目咨询机构的数量与基础设施PPP项目的发展趋势相类似，都呈现爆发式增长，但PPP项目咨询机构的能力参差不齐，极大影响基础设施PPP项目的运作质量。对距离基础设施PPP项目专业化咨询机构较远的地区而言，专业化咨询机构能降低财政负担对基础设施PPP项目“落地难”的影响效应。为此，应重视专业化咨询机构在基础设施PPP项目运作过程中的作用，建立咨询机构评价体系，形成基础设施PPP项目运作中强制选择优质咨询机构的制度，通过制度完善倒逼咨询机构提升专业化水平，降低主客观原因带来的基础设施PPP项目“落地难”的风险。