新中国70 年生态环境建设发展的艰难历程与辉煌成就

潘家华

（中国社会科学院城市发展与环境研究所，北京 100028）

引言

人类社会文明形态的发展，经历了从原始文明到农耕文明再到工业文明的发展阶段，正在迈向生态文明的新时代。70 年改天换地、力塑河山；70 年风雨兼程、艰难曲折；70 年绿水青山、金山银山；70 年生态建设、文明发展。中华人民共和国70 年生态环境建设之路，就是人与自然从矛盾冲突到和谐发展之路。

系统梳理新中国成立70 年来生态环境建设的发展历程，我们发现，生态环境建设物理内涵的演绎过程，焦点在变化，重点在调整，难点在更替，具有明确的阶段性特征。本文拟探讨生态环境建设发展70 年历程的阶段划分与特征，并在考察70 年生态环境建设的实际成效和面临的各种挑战之后，解读分析生态文明进程演化的主要原因。鉴于西方的发展经济学不能够解释中国的生态文明建设内在发展道路，本文还将尝试在学术层面探索，全球生态文明格局演化中我国生态文明建设发展的学理认知。在全球生态文明转型进程中，中国未来的发展，我们责任重大，信心满满。

生态文明传承“天人合一”的东方古典哲学智慧，但其物理内涵多在哲学层面的人与自然和谐共生的认知与实践上。进入21 世纪，生态文明成为国家发展战略并被学术研究系统深化。党的十六大报告中明确提出全面建设小康社会的目标之一是要“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，做到人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”，这一表述较为系统全面地界定了生态文明建设的物理内涵，即生态、环境、资源三大成分，生态得到改善，环境得到整治，资源高效利用。尽管在广义层面，生态文明被界定为相对于农耕文明、工业文明等人类发展历程的社会文明形态，但在生态文明的建设发展操作层面，更多地采用2012 年党的十八大报告中关于中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局中的“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设”安排，将其限定在较为狭义的具有具体物理内涵的层面。在2015 年的《生态文明体制改革总体方案》中，进一步明确生态文明建设的方针是“节约优先、保护优先、自然恢复为主”，目标是“保障国家生态安全，改善环境质量，提高资源利用效率”。因而，生态文明建设的内容，从广义、宏观和历史的视角看，是将生态文明放在突出位置，融入经济建设、政治建设、社会建设和文化建设的各个方面和全过程；但在狭义、技术和现实的层面，则主要包括资源节约（即高能效、低物耗）、污染控制（即低排放、零排放）和生态保护（即生物多样性保育、生态平衡的维系）。

1 生态环境建设的进程演绎

1949 年，新中国成立之初，其中一个最重要的社会矛盾就是如何处理好或者说协同好——不论是被动还是主动——人与自然的关系。新中国成立70 年来生态环境建设之路，就是人与自然从矛盾冲突到和谐发展之路。人对自然的态度，从蔑视到尊重，从逆反到顺应，从破坏到保护；人与自然的关系，从冲突到追求和谐；人类社会从农耕文明生产力低下的“靠天吃饭”祈求“丰衣足食”，到迈向生态文明时代的人与自然和谐共荣和追求“美好生活”。

新中国生态文明建设进程之演绎，起点是在生态并不良好、物产并不富足，面积相对广袤但人口数量众多的农耕文明时代，努力防范掉入马尔萨斯人口论的陷阱。改革开放之后，工业化拉动城市化，生产力水平大幅提高，生态得以自然修复，但污染趋以严重，资源短缺。中国加入世界贸易组织，融入世界经济，成为“世界工厂”，生态环境建设接轨世界。2010 年后，中国生态环境建设步入新阶段，共抓生态大保护，大气、水、土壤环境介质全面污染防治攻坚，资源减量节约、循环再生，引领全球生态文明建设。

1.1 改革开放前：战天斗地生态失衡

我国生态环境建设的自然环境本底资源分布不均，基础条件并不优渥。新中国成立之初，中国人口为5.42 亿①该处统计数据不包括中国香港、澳门和台湾地区。以下统计数据如无特殊说明，同此。，占世界人口比例超过1/5，达到22%。城市化水平处于农耕文明时代，只有10.64%。粮食总产1.13 亿t，人均只有208.9kg。工业基础极其薄弱，粗钢产量只有15.8 万t②数据来自于国家统计局，中国统计年鉴。。森林覆盖率只有8.6%[1]。即使经过近70 年发展建设，我国的人口地理分布规律仍然符合“胡焕庸线”的划分。按照2006 年人口数据，根据中国自然气候和地形地貌特征，我国不适宜和临界适宜人类居住的面积高达527.48 万km2，占国土总面积的55.16%，但养育的人口只有4501 万，占全国人口的比例只有3.44%；而高度适宜和比较适宜人类居住的地区，面积只占27.36%，养育的人口占比却高达78.12%[2]。

新中国成立之初，我国生态环境建设的基本特征是治水治山，战天斗地，以粮为纲，城乡割裂。由于技术水平低下，尽管兴修水利、植树造林、户籍隔离和计划生育，依然没有能够从根本上解决温饱问题。不仅如此，还毁林开荒、围湖造田、破坏草原，生态退化恶化，生态失衡加剧。另外，由于工业发展规模相对有限，对原材料的占用和消耗也较为有限，尽管局地出现污染，但由于相对滞后的发展水平和刻意的意识形态导向宣称“污染是资本主义的痼疾，社会主义与此无缘”，并未意识到污染的严重性。在这一阶段，主要特征是生态失衡，人与自然矛盾加剧。采取的主动政策，例如城乡隔离、计划生育，也具有被动色彩，治标不治本。

1.2 改革开放后：从工业文明的极限到生态文明的和谐

改革开放后，工业化进程提速，劳动生产力大幅提高，国际污染控制的经验和生态保护的实践被引入中国，环境认知和生态意识逐步提升。生产力的发展使得中国成功跳出“马尔萨斯陷阱”，粮食短缺的困境原则上不复存在，人口破坏压力的减少使得自然休养生息，生态得以自我修复和改善。但是，遵循发达国家快速工业化、城市化的道路也使我国加速逼近乃至于部分逾越了自然的容量极限（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线）。人们认识到，如果只依靠工业文明的技术和资本投入，即使环境基础设施再完善，也不可能解决工业文明的固有弊端。具体的变革可以分为以下四个阶段：

改革开放的起步阶段（1978—1991 年），污染不断凸显，生态恶化趋缓。工业污染警示了环境破坏，开始建立环境保护机构、建立健全法制。

改革开放的提速阶段（1992—2001 年），污染加剧，污染治理提速，生态得以改善。污染标准管控排放，工程设施治理污染。在这一阶段，环境保护机构得以升级，法制进一步完善。

改革开放的腾飞阶段（2002—2011 年），中国加入世界贸易组织，成为“世界工厂”。由于工业制造业的规模效应，污染排放总量增加，环境质量整体恶化，但趋势得到遏制。主要污染物排放达峰，总量绝对量减少。机构再升级，实施污染物排放总量控制。

改革开放的提质阶段（2012 年至今），环境质量趋稳向好，走向绿色和谐之路。环境质量总体呈现改善态势，生态文明建设的机构职能进一步强化。

1.3 生态化发展：理念升华与体制演进

从发展理念看，从生态平衡到生态文明，是一个不断演进和升华的过程。20 世纪50 年代，面对自然灾害，通过全社会的努力改造自然。由于工业化水平低下，工业污染甚至被认为是发展的代名词。60 年代，在生产力没能得到提升的情况下，也由于中国相对隔绝于世界，“依靠两只手”“豪情壮志，人定胜天”的理念盛行。到了70 年代，生态破坏引致生态退化恶化，人们开始认识到生态平衡的重要性。随着改革开放后西方环境保护和可持续发展的认知和理念进入中国，在80 年代中国生态问题和环境污染恶果初显时，人们意识到，污染需要通过发展加以控制。尽管80 年代可持续发展的理念逐步成为全社会的共识，但重心经历了一个从生态平衡向污染控制的过程。进入90 年代，以1992年里约联合国环境与发展大会（UNCED）为标志，环境保护的意识在全社会进一步提升，在发展的意愿、压力、动力强劲的情况下，环境保护与发展在形式上并重，实际上依然是发展优先或发展导向的保护。2000 年以后我国开启了科学发展的征程，明确第一要义是发展，核心是以人为本，通过统筹兼顾，寻求全面协调可持续的发展。到了2010 年以后，生态文明建设不仅是“五位一体”总体布局不可或缺的组成部分，党中央更是要求将生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的各方面和全过程，新的发展理念要求创新、协调、绿色、开放、共享，系统形成并升华为习近平生态文明思想，成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。

生态环境保护机构的演进历程也与发展理念和建设实践相吻合。1949 年，新中国成立之际即成立中央人民政府林垦部，1951 年改为林业部，1956 年成立森林工业部，1958 年与林业部合并，1970 年与农业部合并为农林部，1979 年恢复林业部。1998 年3 月10 日，九届全国人大一次会议审议通过国务院机构改革方案，林业部改为国务院直属机构国家林业局。2018 年3 月13 日，十三届全国人大一次会议审议通过国务院机构改革方案，组建国家林业和草原局，不再保留国家林业局。关于农业垦殖，1956 年在国务院组成部门中专设农垦部，统筹安排开垦发展人口密集程度低、自然生态环境具有较高原生生产力的地区，尤其是边疆，如黑龙江的北大荒等。直到1982 年，撤销农垦部，与农业部、水产总局合并为农牧渔业部。

相对于农耕文明下的自然资源利用和生态保护，环境污染是“新生事物”，在改革开放前的国家行政机构设置中，几乎不见踪影。1972 年，中国政府组团出席了联合国斯德哥尔摩人类环境会议后，作为前车之鉴的西方污染灾害和环境保护理念，使得污染控制被纳入国家的议事日程。次年，即1973 年，我国设立临时性的国务院环境保护领导小组办公室。改革开放后随着乡镇企业和沿海“三来一补”①“三来一补”指来料加工、来样加工、来件装配和补偿贸易，是中国在改革开放初期尝试性创立的一种企业贸易形式。它最早出现于1978 年，随着中国制造业的逐渐发展，随着中国加入世界贸易组织这一劳动力密集、污染管控缺失的企业发展模式逐步退出市场。的遍地开花，环境污染成为社会“公害”，迫切需要职能定位明确的国家行政部门实施环境保护职责。1982 年，环境保护局成立，归属当时的城乡建设环境保护部。1984年12 月，成立相对独立的国家环境保护局，仍归城乡建设环境保护部领导。1988 年7 月，国家环境保护局脱离归属部委，成为副部级的国务院直属机构。10 年后的1998 年，环境保护机构再度升格为国家环境保护总局，成为国务院直属正部级机构。2008 年，环境保护机构地位进一步提升，成为国务院组成部门。2018 年，环境保护与生态建设融合，功能拓展、职责强化，组建生态环境部。

从生态环境行政机构设置的演化进程中，我们可以发现，改革开放前的重点和中心是以生态建设为主。为了利用自然，也短暂组建过森林砍伐、农业垦殖为职能的森工部和农垦部。这意味着，改革开放前30 年，保护与破坏是并行的。改革开放后，随着工业化、城市化进程的推进，自然破坏的压力弱化，资源利用的需求减缓，森工、垦殖等生态破坏的部门被撤销，林业等生态建设的部门职能强化但层级下降。与此形成鲜明对照的是，环境保护或污染控制部门，从中央到地方，在改革开放后，从无到有、从小到大、从弱到强发展起来，展现了全社会环境保护意愿的不断提升和决心、力度不断强化的进程。

2 生态环境建设的绩效与挑战

中国的自然资源和生态禀赋表明，资源是匮乏的，生态是脆弱的；中国的人口规模和发展水平表明，压力是巨大的，投入是有限的；中国“天人合一”的生态认知和严峻现实表明，意愿是明确的，意志是坚定的。在这样一种条件下的生态环境建设，道路必然是艰辛而漫长的，绩效只能是积跬步而至千里的，挑战尽管是不断演化但却依旧是严峻的。

2.1 生态环境建设绩效

2.1.1 生态治理绩效

在生态治理上，如果以森林覆盖率作为一个主要指标的话，从1949 年的8.6%增加到改革开放初期的12.7%②关于森林覆盖率的数据，国家林业主管部门和学术文献研究的数据存在不同的表述。王兰会等[王兰会, 刘俊昌.1978-1998 年我国森林覆盖率变动的影响因素分析[J]. 北京林业大学学报(社会科学版), 2003, 2(1):33-36.]的数据表明1976 年的数据为12.7%，但1981 年的数据为12%，与林业部门改革开放初期森林覆盖率12%的数据[刘毅, 寇江泽. 森林覆盖率升至22.96%中国生态环境持续向好[EB/OL].人民日报, (2019-05-25).http://www.mnr.gov.cn/dt/mtsy/201905/t20190528_2424827.html.]相一致。，增加了3 个百分点，也就是每10 年一个百分点，平均每年大约1000 km2的新增森林面积；改革开放40 年，提升到2018 年的21.92%，平均每年0.25 个百分点，也就是每年新增2500 km2的森林面积。这是在“胡焕庸线”东南一侧人口密集、西北一侧水资源严重缺乏的环境下取得的，相对于一些自然环境优渥的国家动辄50%乃至于60%的森林覆盖率，着实不算显赫，但实际上来之不易。

生态治理的手段，改革开放前主要是治水和绿化荒山，风沙源治理、水土保持治理，多是防御型的；改革开放后尤其是20 世纪90 年代后期启动的退耕还林、退田还湖、退田还草，则是修复型、改善型的。从50 年代治理淮河、海河、黄河、长江洪水之患，到工程水利农田灌溉，从黄河小浪底调水调沙到长江三峡控洪兴利，顺应自然而不是放纵自然，使得季风性、年际波动剧烈的中国水热资源得到生态维护。治水，工程手段是需要的，但根本还是源头治理。例如千年泛滥的黄河，泥沙俱下，屡修屡毁，堤防护不了，大坝（三门峡）拦不住。然而，经过新中国70 年的不断治理，不仅洪泛绝迹，而且河水变清了！根据黄河潼关2000—2015年的实测数据，年均入黄泥沙2.64 亿t，较天然来沙均值15.92 亿t 减少83.6%；径流量较天然时期年均值减少46%，含沙量大幅下降71%至10.8kg/m3。显然，这些成效不仅仅是工程措施，更多的是黄土高原生态治理的结果。1999—2015 年，延安累计退耕还林1070 万亩①亩，中国市制土地面积单位，1 亩≈666.67 m2。，覆盖了当地19.4%的国土面积，植被覆盖度达67.7%。坡面治理，径流不下沟，沟壑地的径流、泥沙分别减少58%和78%。由于淤地坝建设，榆林减少了三分之一的水土流失量。据2017 年5 月潼关实测数据显示，黄河含沙量不超过0.8 kg/m3[3]。

改革开放后大幅启动的各类自然保护地建设，涉及森林公园、湿地公园、遗址公园、地质公园、自然保护区、水源保护区、国家公园，覆盖东中西，遍布全国。全国超过90%的陆地自然生态系统都建有代表性的自然保护区，89%的国家重点保护野生动植物种类以及大多数重要自然遗迹在自然保护区内得到保护[4]。各类陆域自然保护地总面积约占陆地国土面积的18%左右，超过世界14%的平均水平。其中，80%的面积为自然保护属性较强的自然保护区，约占陆地国土面积的14.8%；生态保护属性较弱的风景名胜区和森林公园占保护地总面积的3.8%左右。

2.1.2 污染防治攻坚成绩

污染防治攻坚，经历了一个从“宁愿呛死不愿守穷”到“绿水青山就是金山银山”的认知过程。

大气环境治理，经历了从20 世纪80 年代的沙尘暴（粉尘）、工业烟囱除尘，90 年代的脱硫治理酸雨，21 世纪初的脱硝治理氮氧化合物污染，到2010 年后的攻坚治霾、 PM2.5大幅锐减的发展历程。实现了从2008 年的“奥运蓝”、2015年的“阅兵蓝”，到目前的“日常蓝”，天清云白，民生普惠。

水环境治理，也经历了一个从防止水土流失生态治理到污染控制水质治理的过程。在20 世纪80 年代城市规划和产业布局中，沿江城市的化工企业多布局在城市的下游或城市自来水厂取水口的下游，而这些企业几乎没有污水处理设施，政府也没有相应的治污预算，是典型的“只管自家门前雪，不顾他人瓦上霜”模式。改革开放后日本等发达国家和世界银行对中国低息贷款援建的污水处理厂，也因管网不配套、运行费用无着落而“晒太阳”。90 年代我国开始配套管网；2000 年后推行污染者付费，税费中列收污水处理费，严格排放标准；到2010 年后，城镇污水处理率已达95%以上。

淮河流域水污染始于20 世纪70 年代后期。进入80 年代，水污染事故频发，水质恶化加剧，给沿淮人民身体健康和经济社会发展带来了严重危害。“五十年代淘米洗菜，六十年代洗衣灌溉，七十年代水质变坏，八十年代鱼虾绝代，九十年代身心受害”，这首歌谣是淮河流域水质变化过程的真实写照。1994 年5 月，国务院环境保护委员会在安徽省蚌埠市召开了第一次淮河流域环保执法检查现场会，拉开了淮河治污的序幕[5]。随后，相继制定和实施了《淮河流域水污染防治规划》及“九五”“十五”计划。2000 年以后，淮河流域排污总量有所削减，但从排污量来看，淮河流域排污总量居高不下。2005 年，淮河流域废水排放量41.7 亿t，COD（化学需氧量）排放量104.2 万t，是“九五”目标的2.8 倍，“十五”目标的1.6 倍，“十一五”目标的1.2 倍；氨氮排放量14.0 万t，是“十五”目标的1.2 倍，“十一五”目标的1.3 倍。从水质来看，污染仍然十分严重。2007 年上半年，淮河干流14 个监测断面II、III 类水质比例仅占14%，Ⅳ类水质比例占29%，Ⅴ类、劣Ⅴ类水质所占的比例高达57%。2010 年之后的污染攻坚，淮河流域整体上污染大幅减轻，减至轻度污染。2018 年，监测的180 个水质断面中，Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ类水质占比提升至57.2%，Ⅴ类、劣Ⅴ类占比降至12.2%②数据来源于生态环境部2018 年全国环境状况公报。。

2016 年1 月，习近平总书记在重庆提出长江“共抓大保护，不搞大开发”。从长江流域水质监测数据看（表1），2016 年以前长江水质整体上呈现恶化态势； 2017、2018 年，长江流域干支流沿岸铁腕治江，大力关停并转迁化工企业，长江国控断面水质迅速改善，I、II 类水质断面超过60%，IV 至劣V 类降至12.6%，共抓大保护初现成效。

固体废弃物的治理，尤其是城市生活垃圾的治理，也是经历了改革开放前的随意堆放、80 年代的直接填埋、90年代的卫生填埋、2000 年之后的垃圾焚烧、2010 年之后的循环再生强制分类的发展历程。2017 年3 月底，国家发展改革委、住建部共同发布了《生活垃圾分类制度实施方案》，为生活垃圾分类制度实施制定了路线图①《生活垃圾分类制度实施方案》要求，到2020 年底，基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，实施生活垃圾强制分类的城市，生活垃圾回收利用率达到35%以上。随后，部分省市出台了相应的垃圾分类指导意见或实施方案。北京市提出，到2020 年底，全市垃圾分类制度覆盖范围达到90%以上，进入垃圾焚烧和填埋处理设施的生活垃圾增速控制在4%左右。重庆市提出，到2020 年底，实施居民生活垃圾分类示范试点的街道比例达到50%，生活垃圾回收利用率超过35%。宁夏银川、贵州贵阳等西部地区也出台了相应的实施方案，但没有强制实施。参见熊丽，《生活垃圾分类制度实施方案》发布一周年 专家：习惯要培养 系统要完善[N]，经济日报，2019-04-09（05）。。2019 年7月1 日，《上海市生活垃圾管理条例》正式实施，垃圾强制分类进入日常状态。实施当天，上海执法部门开出623 张整改单[6]。对不规范分类强化监管和处罚，不只是落实在文件上，而是在具体施行。这也意味着城市生活垃圾的治理、管控追溯到了源头。其他城市的实施，也只是一个时间问题。

表1 长江流域国控断面水质类别比例

2.1.3 资源节约成就

我国资源节约的成效，尽管与世界先进水平仍有差距，但依然是成就斐然。以火电煤耗为例，20 世纪80 年代我国每千瓦时火电煤耗高达450g；进入21 世纪后，我国超超临界燃煤机组发电效率已然引领世界；2010 年，我国有33 台1000MW 超超临界机组在运行；2017 年增加到104 台，其平均供电煤耗仅为282gce/（kW·h），比全国火电平均供电煤耗少27gce/（kW·h）。再如，以建筑节能为例，2017 年我国新型墙体材料占墙体材料总产量的 71%，这种替代传统黏土实心砖的新型墙体材料，生产能耗比黏土实心砖低40%，用于建筑物时采暖能耗减少 30%以上。

2.2 生态文明建设挑战

生态治理、污染攻坚、资源节约，70 年成绩傲然，但未来挑战依然严峻。根据生态环境部监测数据，2018 年全国338 个地级及以上城市中，仍有64.2%②数据来源于生态环境部2018 年全国环境状况公报。的城市环境空气质量超标。338 个城市PM2.5和PM10平均浓度分别为41μg/m3和78μg/m3，不仅远超出世界卫生组织10μg/m3的标准，而且也高于国家35μg/m3的标准。京津冀及周边地区PM2.5浓度更是高达60μg/m3，城市密集度高的长三角地区也达到44μg/m3。需要说明的是，2018 年京津冀和长三角的PM2.5和PM10浓度水平已比2017 年分别下降了11.8%和10.2%。随着能源结构和产业结构调整难度的加大，未来下降的幅度也将趋减，且难度也增加。

环境污染可以逐步治理，但资源总量这一生态环境容量的制约因子却难以改变。我国西北、华北大部分地区水资源严重短缺。以北京为例，2016 年北京市水资源总量为35.06 亿m3，这其中还包括南水北调中线工程入境水量10.63 亿m3。按照年末常住人口2172. 9 万人计算，北京市人均水资源占有量为161m3。北京的农业和工业用水量，已经从2000 年的26 亿m3缩减到10 亿m3，而环境用水则从低于1 亿m3增加到11 亿m3以上，超过工业和农业用水的总和③数据根据北京市水资源公报分析整理。。我国化石能源燃烧的二氧化碳排放量在1971 年为人均0.9t，只有世界平均的1/4；到2017 年人均排放量已经达到7.5t ，高于欧盟排放水平[7]。《巴黎协定》要求在2050年后实现碳的净零排放，而我国的非化石能源占比在2018年仅为14.3%，且不说石油、天然气，在2050 年完全去煤，也几乎是不可能的事情。

3 动因解析

中国生态环境建设发展70 年，在艰难中前行，取得巨大成就，动因何在？

3.1 城市化

生态破坏或改善，自然的因素固然重要，但人为因素应该是最为直接的。20 世纪60 年代、70 年代不仅人口数量增长快，而且城市化进程处于停滞状态，因此毁林开荒、围湖造田等生态恶化的现象发生大多集中在六七十年代。改革开放以后，严格的计划生育政策大幅减少了人口出生数量，而且大量农村人口离开乡村到城市进入非农行业，减少了对自然生态环境的直接破坏。尽管增加自然保护投入也是积极因素，但是最为主要的原因还是将生态破坏的原动力——人口，在空间上从乡村转移到城市，在生产力发展方向上从农林牧渔业转移到制造业。而这一“双转移”的速率和效果，又被强制的计划生育政策提速。

如果说生态恢复之内在动因是人的“双转移”，那么资源节约则归功于技术进步、聚集效应和学习效应。技术进步的来源，在改革开放前以自力更生为主，改革开放后以引进、消化、吸收和再创新为主。快速城市化使大量人口聚集，也使得新技术的传播速率和普及成本大为降低。学习效应，则是指人们会在规模化生产时通过进一步地实践和学习不断提升技术水平，降低生产成本。

而污染控制既不同于生态修复，也有别于资源节约，原动力主要是外源的，主要表现在三个方面。一是直接的“拿来主义”。污染的产生和治理，发达国家有经验教训，中国作为后发者，直接拿来，成本低、效果好。二是外资企业较高环境标准的拉动。尽管发达国家转移过剩产能到中国，把中国视为污染“避风港”，但是这些转移的技术也多比当时中国的本土技术先进。三是从示范到强制的强化过程。80 年代的污水处理厂、90 年代的垃圾卫生填埋场，多是国际资金和示范技术在环境管制趋严的情况下扩散并得以实施的结果。需要强调的是，中国环境意识的不断增强、环保投入的不断增加、环境监管的不断趋严，乃至于独具中国特色的行政手段“生态环境督察”，是外源动力得以内生化并落地生效的关键所在。

3.2 工业化

工业化的作用机理主要是通过规模效应、技术效应和结构效应。所谓规模效应，是指工业生产规模扩大也就是简单外延扩大再生产，而呈现出消耗资源、增加排放、破坏生态的线性关系。应该说，改革开放初期至加入世界贸易组织后的2000 年，主要特征是生产规模的扩大，这期间污染排放呈线性增加。20 世纪90 年代淘汰“十五小”①“十五小”“新五小”企业是指 1996 年《国务院关于加强环境保护若干问题的决定》中明令取缔关停的十五种重污染小企业，以及原国家经贸委、国家发改委限期淘汰和关闭的破坏资源、污染环境、产品质量低劣、技术装备落后、不符合安全生产条件企业。“十五小”包括小造纸、小制革、小染料、土炼焦、土炼硫、土炼砷、土炼汞、土炼铅锌、土炼油、土选金、小农药、小电镀、土法生产石棉制品、土法生产放射性制品、小漂染。随后的“新五小”包括：小水泥、小火电、小炼油、小煤矿、小钢铁。和2000 年后的“腾笼换鸟”，则是技术效应的功效，通过采用新技术，资源利用效率更高、污染控制更有效。所谓结构效应，是指通过调整产业结构、产品结构、地域结构、能源结构、消费结构等来达到能耗降低、污染排放削减的目的。制造业尤其是钢铁、水泥、建材、化工等原材料制造业，相对于轻型产业如轻工部门、服务业，单位产值、单位产品的能耗高、排放高。但是，随着工业化进程的演进，第二产业比重增加而后又减少；劳动力密集型的轻工部门占比会不断低于资本密集型的重化工部门，而后又走向技术密集型的工业化阶段。发达国家多已经步入后工业化阶段，因而单位产出的能耗较低、排放较少。中国的工业化进程，也经历了从改革开放前的工业化前期阶段到20 世纪80 年代的初期阶段，到2000 年之后的中期阶段，再到2010年后的部分地区开始迈入后工业化阶段[8]。

3.3 体制调整与改革

新中国成立后，20 世纪50 年代通过合作化运动和社会主义改造，形成了生产资料公有制和计划经济体制，使大江大河的治理和绿化荒山的土地所有权制约与资源调动能力能够得到保障。50 年代后期建立并延续到改革开放后的城乡二元体制和农产品统购统销、工农产品“剪刀差”政策，使得农村智力单向外流而得不到补偿、农业劳动的剩余投入到农业再生产的改进较为有限。60 年代的以粮为纲、70 年代的“文化大革命”“割资本主义尾巴”等宏观政策环境使然，使得生态环境建设难以提到主要议事日程。

70 年代后期启动的改革，影响最大、效果最为深远的，是乡村集体可以办企业，农民可以离土不离乡进入工业，使得苏南的乡镇企业模式、沿海“三来一补”快速推进了工业化进程。90 年代中小国有企业、集体企业改制，允许并鼓励民营企业发展，农民可以离土又离乡，跨区域流动，加速了城市化进程。2000 年以后中国加入世界贸易组织，接轨世界，生产规模大幅扩张，技术跳跃升级，农业转移人口开始了市民化进程。到了2010 年之后，改革让市场在资源配置中起决定性作用，深化经济体制、生态文明体制改革，经济从高速度增长全面转向高质量发展。

3.4 开放：从单向到双向

新中国成立后的恢复重建，在50 年代主要是向苏联和东欧学习引进工业制造业技术。1972 年前，中国媒体有批判属性地报道了关于发达国家工业污染和生态破坏的国际新闻，但是直接学习引入的相对有限。直到改革开放，中国尽管援助第三世界发展中国家，但是关于资源节约和污染控制，主要还是单向跟进，以学习借鉴为主。

70 年代的开放，被动参与特征突出，但学习借鉴比较有效。1972 年参加联合国人类环境会议，引入环境治理，国内自上而下启动环境保护制度的构建和环境保护法制体系的建立。80 年代的开放，表现为从被动参与到主动跟进。1982 年，世界环境与发展委员会（WCED）开始《我们共同的未来》报告的调研和撰写，使得可持续发展的概念认知与生态平衡的实际需求相交融。90 年代，中国参与全球可持续发展进程，演进为主动跟进到有所贡献。1992 年出席联合国里约环境与发展会议，随后中国第一个启动可持续发展国家战略。2000 年以后中国的参与趋于积极主动。2001 年中国加入世界贸易组织，国际贸易规则和市场对中国环境与生态的相关要求倒逼污染控制和生态保护。2002 年，约翰内斯堡世界可持续发展峰会，联合国“新千年目标”成为政治共识。2010 年之后，中国不仅学习借鉴国际经验，也表现责任、担当和贡献。2012 年联合国“里约+20”可持续发展峰会，中国积极参与“新千年目标”的制定进程。2015 年通过的《联合国2030 年可持续发展议程》，召开的《联合国气候变化框架公约》缔约方会议、关于“后京都时代”即2012 年后全球应对气候变化的国际协定谈判，2015 年达成的《巴黎协定》，都有中国积极的、不可或缺的贡献，乃至于对于进程的引领。

4 学理认知与展望

从前述的动因分析看，西方经济学外部性理论、公地悲剧理论，只见树木、不见森林，学理上可以部分解释，但难以全面解读中国的生态建设和环境保护[9]。

在社会经济发展规律认知层面，经济社会发展是一个进程。在传统社会阶段，工业发展的规模比较有限，环境质量状况处于比较好的状态。在经济起飞准备阶段，工业发展规模快速扩张，环境质量趋于恶化。在起飞进入自我持续增长的阶段，工业生产规模大、能耗高，污染加剧，环境质量恶化。到了工业化的成熟阶段，投入增加、技术改进，污染得到控制和治理，环境质量开始改善。在追求生活质量阶段，环境质量成为美好生活不可或缺的一部分，因而环境质量水平大幅改善[10]。

生态文明建设，实际上也是一个生态化的过程。习近平在2018 年全国生态环境保护大会上[11]明确提出生态文明的经济体系是要产业生态化，生态产业化。显然，生态文明建设是一个转型发展的过程。转型发展的内在机理，从根本上具有公理属性[4]。这些动因来自于四个方面：

第一个是自然资产的转换。人类通过农业生产，获取自然产出，将自然有机资产转换为社会财富，促进经济增长；人们开发自然资源，获得生产产品，将自然无机资产转换为人类财富，拉动经济增长。但凡有规模的扩张，就会加大对自然的索取，从而传递生态退化的压力。

第二个是社会基础设施或固定资产存量的扩容。基础设施因为其公共、高投入、耐久的属性，初始投入、原材料消耗、劳动力需求、各种工程服务保障需求巨大，但其催生就业、拉动需求、推进增长的效果是立竿见影的，而且是高速增长。其环境和生态内涵是：如果不加以管控和治理，污染排放数量增长，环境质量下降；资源消耗量增加，生态系统格局出现变化，很可能改变原生态环境。

第三个是社会最终需求，即人口因子。在消费水平保持不变的情况下，需求的增长与人口数量增长必然同步。这一增长主要体现的是农耕文明的增长特质。工业文明的需求增长，是生活质量的拉动。真正拉动经济持续增长的和影响生态环境的，不仅是人口数量的简单扩张，而且是生活品质的不断提升。

第四个是因技术进步而带来的效率提升和质量改进。没有工业文明的技术进步与创新，仅靠工匠精神虽然可以将产品在既定技术格局下做到极致，但不可能引致产品的更新换代。

生态文明建设的物理内涵要求资源节约、污染控制和生态保护。进一步从学理上看，尊重自然、顺应自然，需要但并非一定要因循所谓的阶段论，存在但也并非一定受制于外在的刚性约束。自然资产的转换，首先存在一个容量或刚性的总量约束。例如，森林一旦砍伐殆尽，尽管可以再造林，数量上也只能是周期性更新。矿产资源的开采，由于地球的物理边界的存在，既然不可再生，也不可能无限增加。农耕文明因生产力低下而破坏生态，工业文明因技术进步使生产力不断提高，不需要破坏自然。大量的农地撂荒、退耕还林、退湖还田，不是自然的物理刚性约束，而是技术发展的使然。化石能源的使用，尽管是可枯竭的，但新能源的发展，很有可能在石油、煤炭等资源枯竭以前就被替代，就像石器时代的结束不是因为石头的枯竭一样，化石能源时代的终结也并不必然等同于化石矿产资源的枯竭。

社会固定资产，也存在一个饱和和需求的问题。高速铁路、公路、房屋建筑等，受物理空间的制约和需求量级的饱和，不可能无限扩张。因而，基础设施的高能耗、高排放、高污染，集中在建设时期。一旦建设完成，如果运行维护得当，寿命少则数十年，长则以世纪论。使用和维护，相对来说，能耗和排放甚至可以忽略不计。在农耕文明时代，人口对资源的占用和消费，面临“马尔萨斯困境”，只能是零和博弈。农耕文明的生育选择或策略是多子多福、人丁兴旺。而在工业文明时代，物质财富可以极大丰富，可以通过技术进步实现合作共赢。如果人口数量趋稳乃至于从长远看趋降，那么对自然的索取频次和强度、物质资产的存量、环境污染物的排放，在技术不断创新的情况也会趋稳甚至趋降，人与自然的关系也就有可能从马尔萨斯的被动适应经过工业化进程的污染破坏，走向生态文明的和谐。

根据上述规律性和学理性认知，工业化进程、人口数量态势和生活品质提升，是决定未来生态文明建设的基础条件。中国的人口总量，从1950 年的5.4 亿增加到2015 年的13.8 亿，预计到2030 年前后达到14.5 亿的峰值，然后人口绝对数量下降，到本世纪末人口总量将可能降至10 亿甚至更低。中国物质财富的积累和生活品质的提升，也正在趋近于饱和阶段，经过温饱和小康，人们更多寻求的将是对美好生活的需要。

5 结论与讨论

如果说中国生态环境建设70 年的历程是从人定胜天、生态失衡经过工业化、城市化彻底跳出“马尔萨斯陷阱”，但却遭遇生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，进而启动新时代生态文明建设，阔步迈向生态文明新时代的话；那么从微观建设层面，生态环境保护的70 年历程则是从生态退化到生态平衡再到生态自我修复的过程，污染控制的70 年历程则是从随意排放到总量控制再到质量管控的过程，资源利用的70 年历程则是从粗放利用到节约利用到再循环利用的过程。

新中国成立伊始，中国从新民主主义社会通过改造走上公有制的社会主义道路，国际合作和借鉴比较不活跃。20 世纪70 年代初中国重返联合国后，虽然在世界环境保护和可持续发展进程中参与有限，但是西方环境污染的悲剧、环境保护的理念和实践，对中国有着巨大的启蒙作用。改革开放后中国大量吸引外资，虽然使中国成为那些已经完成工业化的国家转移落后产能的“污染港湾”，但中国从中也能学习借鉴发达国家的经验，保护生态、控制污染、节约资源，使得我们能够以较短的时间、较好的效果推进可持续发展。作为全球生态安全的重要组成部分，美丽中国建设本身就是对全球生态文明建设的贡献。改革开放后，中国主动加入可持续发展的国际体系，并且随着中国国力的增强和话语地位的提升，主动参与、积极贡献、垂范引领，推动着全球生态文明的转型发展进程。从全球生态环境建设的历史进程中，新中国成立以来的70 年也经历了一个从旁观者到跟进者、参与者，再到贡献者和引领者的角色转换过程。

站在新的历史方位，展望未来，建设美丽中国，实现人与自然的和谐共生共享共荣，我们不仅信心满满，也深感任重道远。路漫漫其修远兮，我们将不忘初心，牢记使命，砥砺前行。