城管行政处罚自由裁量权问题研究

褚乃媚

摘 要：城管执法的实践表明，围绕着我国城市快速发展的环境与特点来说，自由裁量权的存在与实践发挥着至关重要的作用，同时它的存在也适应了我国城市快速发展的环境和特点，有效地增强了执法人员在城管执法办案中的公平公正性与灵活调整性。由于城管执法与城市秩序、百姓利益、社会和谐息息相关，所以一直受到全社会的广泛关注。但近年来，城市管理执法人员屡次滥用行政处罚自由裁量权，以谋取私人利益等负面新闻，不仅造成了不良的社会影响，而且严重影响了政府的公众形象和执法权威，严重影响了城市秩序和人民利益。

以城管行政处罚自由裁量权的执行为中心，本文用以下四点来举例论证。第一部分是关于城管行政处罚自由裁量权的解析，包括行政自由裁量权的含义与分类、城管行政处罚自由裁量权存在的正当性。第二部分是城管行使行政处罚自由权存在的问题，包括城管执法机关处理案件时过多考虑不相关因素和违法比例原则，以及城管执法机关消极履行法定职权和超越法定职权范围。第三部分是我国城管执法机关及人员在行使行政处罚自由裁量权之中存在问题的原因，包括现行法律规定不一致、城管执法人员自由裁量权过大、城管执法程序不规范、权力与责任脱节以及城管执法人员的素质问题。第四部分是完善我国城管行政处罚自由裁量权行使的建议，包括树立科学的执法观念、明确城管执法人员行使自由裁量权应遵守的原则、建立健全裁量基准制度以及提高城管执法队伍的综合素质。

关键词：城管;行政处罚;自由裁量权

城市化是我国经济发展的必由之路。由于我国人口众多，地区之间、城乡之间的发展极不平衡。因此，大批各类人员涌入城市，造成城市的扩张，这是我国城市化发展的必然现象。“金梦”是当代中国城市化进程中最受关注的问题之一。“淘金热”伴随着爆发的欲望，是这个时代的普遍现象。中国的城市管理团队就是在这种城市化背景下诞生的。从城市诞生之日起，它就肩负起维护城市管理秩序和市容环境的责任。

流动商人是一个古老的职业，为城市的发展和繁荣作出了重要贡献，是反映城市经济发展的缩影。城市管理团队成员和流动商人正在为他们各自的“饭碗”比赛，现代城市版的“猫和老鼠游戏”正在上演。近年来，隨着媒体对一系列“暴力执法”的城市管理和“暴力反法”事件的曝光，舆论呈现出支持流动商人、责备城市执法人员滥用职权的倾向。

本文以城管行政处罚中自由裁量权的行使这一角度对城管在执法中存在的问题进行深入的探究，探讨在城市管理行政处罚裁量权行使过程中存在问题的原因，并以此提出切实可行的对策，迫切希望有效改善城市管理执法环境，督促城市管理层更好地行使行政处罚自由裁量权。

一、城管行政处罚自由裁量权的含义

城市管理行政处罚自由裁量权的含义是指城市管理行政处罚自由裁量权。行政执法机关实施具体行政处罚案件时，应当根据法律规范的幅度、条件和范围，在理解法律规范的基础上，符合法律规定，并自我判断采取适当的自由裁量措施或行政权力措施。这种权力体现在城市管理执法机构的某些判断、选择和决定过程中，通过具体的行政处罚行为影响行政相对人的权益。虽然自由裁量权是“自由”，但它需要在法律基础上实现“自由”。同时，“自由”也是需要加以限制的自由，即服从理性原则。

二、城管行使行政处罚自由裁量权存在的问题

（一）处理行政案件时过多考虑不相关因素

城管执法机关在作出行政处罚决定时，把最初的出发点和动机抛之脑后，违背了公平公正主义和法律精髓，摒弃客观评价和实事求是的态度，根据案件的具体情况或追求法律动机的目的作出主观判断，作出违背客观事实的行政处罚决定。最引人注目的是，城市管理执法机构在作出行政处罚判决时，不寻求对行政相对人的违法行为进行处罚，而是为收取非法利润，增加罚款，从而增加机关的财政收入，提高机关工作人员的收入与待遇。执法人员甚至将罚款作为该机构的收入来源。

在案件处理的实践过程中，部分城管执法机关以本部门、本地区的局部利益为出发点，滥用行政处罚自由裁量权，对相类似的案件作出不一致的处罚结果，为所欲为，不考虑社会利益和行政相对人的权利，任意裁量。少部分城管执法机关不根据案件的实际情况、情节严重程度以及处理后果，滥用自由裁量权，甚至根据行政相对人有无关系背景来进行处理，有背景的从轻处罚，没有背景的加重处罚力度。此外，一些城市管理执法机构在办案过程中还考虑了当地人与外地人之间的差异等不相关因素，对当地人处以不罚款或从轻处罚，并对外地人处以重罚甚至没收财产。这种滥用行政处罚和自由裁量权的行为，在执法中造成了严重的不公正。现实社会中的“人情案”“关系案”频发，使城管执法机关失去了公信力。

（二）处理行政案件时违反比例原则

在实践过程中，城市管理执法人员对在社会中因轻微违反执法相对规定的人员处以大量罚款甚至顶级罚款。城市管理执法人员滥用行政处罚自由裁量权，严重违反了比例原则的要求。它不仅削弱了对行政相对人的惩罚和教育，而且损害了行政相对人的利益，破坏了社会公平正义的秩序，执法机构造成了不良的社会影响。城市管理执法机关的处罚只是手段而不是目的。不当的惩罚或过多处罚会引起行政相对人的不满，甚至导致纠纷或打架等冲突。虽然城市管理执法部门加大了监督力度，维护社会公共利益是值得称赞和肯定的，但是过重处罚违反了比例原则，既达不到行政处罚合理的社会效果，也违背了行政处罚的最初目的。

（三）城管行政执法机关消极履行法定职权

近年来，由于城市管理的需求不断增加，我国的法律法规赋予城管执法机关越来越多的行政处罚权。在处理实际案件中，不少城管执法机关存在消极履行法定职权的现象，即放弃或者拖延行使行政处罚自由裁量权的情况，在执法过程中对违法、违章现象采取“不作为”的处理方式。换个角度思考，或许由于自由裁量权的存在，使得城管执法机关在处理案件时有了随意性处罚的理由，这对案件结果造成了极大不公平性。作为城市管理执法机构处罚的法律法规，城市管理执法机构被要求行使行政机关主体的职责，但它没有规定权力行使的期限，赋予城市管理执法机构自由裁量权，致使城市管理执法机构在行政处罚中处于优势地位。管理执法机构接收报告或者在被投诉之后，有一种拖延甚至是睁一只眼闭一只眼的现象。

（四）城管行政执法机关超越法定职权范围

除了上述问题，城管执法机关还有一种更为严重的滥用自由裁量权的现象，即超越法定职权或者法定幅度范围，超越了合理性的范围，俨然变成一种行政违法行为。城管行政执法机关理应在规定的法律职权范围内合理合法地行使行政处罚自由裁量权，而不是非法滥用该权力。有些城管执法机关越级使用上级机关或者使用其他行政机关的权力。城市管理执法机构行使相对集中的行政处罚权时，其处罚权与公安机关、工商行政管理机关、道路管理机关相交叉。一些城市管理执法机构超越法定职权，超越其他行政机关行使处罚权;一些城市管理执法人员在行使行政处罚自由裁量权时超出了法定权限，混乱罚款、过重罚款的现象存在。这些行为不仅违反了法律犯规，也引发了行政相对人的不满，甚至发生暴力抗法事件，严重危害社会，扰乱社会秩序。

三、完善我国城管行政处罚自由裁量权行使的建议

任何权利都必须受到法律、法规的限制，这是建立法治社会的基本要求。我国城市管理中行政处罚自由裁量权的失衡，必须加以适当的调控。通过上文中分析我国城市行政处罚自由裁量权存在的问题及原因，现从以下几个方面的探究来解决此问题。

（一）树立科学的执法观念

在现实生活中，城管执法人员面对“摊贩”的大多都是没有固定收入或者靠着低成本经营来维持生计的低收入群体，他们大多数人受教育程度较低，较容易产生打架、辱骂等正面冲突。因此，城市管理执法人员在处罚过程中应特别注意处理方法，坚持惩教结合，倡导人性化执法，树立科学的执法理念。对不严重者，执法人员要引导行政相对人通过教育纠正认识自己的错误，自觉主动纠正自己的不良行为，毕竟，纯粹的罚款或没收财产并不总是起到纪律和教育的作用，有时甚至适得其反，引发不必要的冲突和矛盾。但是对于屡教不改、公然抗法等情节严重的行政相对人，根据实际情况，可以采取适当的罚款或其他处罚方式来处理，这样有利于强化法律法规的严肃性。

（二）明确城管执法人员应遵守的原则

1.行政合理性原则

行政合理性原則是基于自由裁量权的原则，即行政行为的内容必须适度、客观、符合公平正义等法律合理性。城市管理执法人员在行使行政处罚自由裁量权的过程中，必须坚持行政合理性原则，不考虑无关因素，只考虑相关因素，排除个人好恶等人为因素。其中，为了符合行政合理性原则，最重要的一点是比例原则，也就是禁止过多原则，即当执法目的能够以各种方式合理实现时，最小限度地限制行政行为的发生，应尽可能多地考虑行政相对人等因素。这一原则要求城市管理执法人员在行使行政处罚自由裁量权的过程中，综合权衡相关公共利益和个人利益，处罚应当与违法行为的危害程度和处罚的目的相适应。

2.中立原则

中立原则对于维护公平正义和防止偏袒具有重要意义。在城市管理处罚领域，必须坚持中立原则，即符合公平正义原则，实现公平正义。公平正义相辅相成，有机统一。城市管理执法人员必须坚持处罚相当原则，即处罚的方式和程度应与行政执法人员的过错程度相一致，不要处罚太轻或过重，以防出现混乱不一的不公平现象。因此，城市管理执法人员在办理案件时，应当平等对待每一个行政相对人，根据案件事实分析案件的情节、性质和后果，避免发生“同一案件不同处罚”“关系案件”“人情案件”等情况。中立原则贯穿城市管理执法全过程，根据案件具体情况进行具体分析，充分尊重行政相对人的合法权益，保护社会公共利益。

3.公开原则

公开原则就是城管执法机关要将自由裁量的过程、理由和结果进行公开。城管执法人员在行使行政处罚自由裁量权时要至始至终坚持公开原则。城管执法机关所要处理的案件种类繁多，自由裁量的过程、理由和结果也各有所异。若将每个案件的最终处理报告都公示于众，这不仅有利于监督城管执法人员公正执法，实现城管执法透明化，更有利于维护行政相对人的合法权益，甚至可以大大减少矛盾双方暴力事件的发生，有利于维护社会环境的和谐稳定。

4.教育与处罚相结合原则

教育与处罚相结合的原则要求城市管理执法人员在行使行政处罚自由裁量权时，不应只注重处罚，而忽视教育的作用，教育与惩罚应该结合起来。由于惩罚只是一种手段，不是最终目的，教育和惩罚可以结合起来，纠正执法人员的违法行为，提高执法人员的法律意识，引导他们树立正确的法律观念，使他们在今后自觉遵守法律法规，维护法律权威。

对于情节较轻的违法行为，城市管理执法人员可以从轻处罚，能够通过教育处理的，应当通过批评教育的方式来纠正违法行为，这有助于让行政相对人及时发现自身的错误所在，培养法律意识。当然，对于情节严重的违法行为有必要实施惩罚，甚至是严厉的惩罚。因此，将教育与处罚相结合的原则，纳入城市管理执法人员行使行政处罚自由裁量权，可以达到预防违法行为、惩处违法行为的目的。

（三）建立健全裁量基准制度

规范行政处罚自由裁量权，建立健全行政处罚自由裁量权基准制度，对于加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体系，推进行政机关依法行政，提高行政行为的公平性、公正性和合理性，减少行政争议等具有十分重要的意义。

首先，应建立自由裁量基准的主体。在相对行政区域内，各地的具体情况应当是上级城市管理执法机构的依据标准，制定行政处罚自由基准模型，供下级城市管理执法机构参考。

其次，要明确相关法律概念。在制定基准制度时，应对“情节轻微”“情节严重”等词语作出进一步解释说明，细化到什么样的行为可以称为“情节轻微”或“情节严重”等。

（四）提高城管执法人员队伍的综合素质

随着城市化进程的加快和日益复杂的社会实践，城市管理执法人员面临和处理的问题越来越困难，对城市管理执法人员的要求也越来越高。城市管理执法人员素质不高，不能行使行政处罚自由裁量权。因此，需要加强城管执法队伍建设，提高城管执法人员的综合素质。

首先，要严格规范城管执法人员的录用制度。提高录用门槛，将具有法律专业知识以及拥有较高文化水平符合要求的人员纳入执法队伍，统一编制，严格管理，而不具备法律专业知识以及不符合要求的人员排除在外。

其次，要加强城市管理执法人员的教育培训。定期或不定期的教育培训，可以提高城市管理执法人员的法律素养和业务素质，树立正确的执法观念和服务理念，有效提高城市管理执法人员解决实际问题的能力。

最后，要建立科学完善的人才評价机制。人事考核机制是对城市管理执法人员日常工作的及时反馈和考核，能够有效识别执法过程中出现的问题，及时处理问题。根据考核结果，对业绩突出的人员给予奖励，提高其工作积极性;对业绩较差的人员进行再教育培训，给予自愈机会。如果分数继续低，他们将被开除执法团队。

四、结语

目前，中国社会正处于转型的关键时期。城市管理面临巨大挑战，给城市管理执法队伍带来巨大压力。城市行政处罚自由裁量权是行政权力的重要组成部分，是有效行政的重要手段，有利于公平与效率的统一。然而，由于自由空间大，自由裁量的灵活性，自由裁量权存在被滥用的风险。因此，政府需要对城管行政处罚自由裁量权加以控制和规范，让其在合理合法的环境下有效行使，让该权力的行使法制化、公正化、阳光化，让其得益于社会和人民群众，营造和谐安全的社会环境。

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