新时代旅游业高质量发展的治理逻辑与制度创新

张洪昌

[摘 要] 旅游业是实现人民日益增长的美好生活需要的幸福产业，高质量发展赋予旅游治理新的时代使命。文章运用新制度主义理论系统阐释新时代旅游治理的制度逻辑，表现在单一制度逻辑向多重制度逻辑演进、旅游行业治理向社会化治理转型、简单制度环境向复杂制度环境变迁、非正式制度与正式制度并举。剖析旅游高质量发展在体制机制、资源配置、市场秩序和品牌质量等方面的实践困境。进而提出旅游治理的制度设计：理顺旅游治理主体，建立协同治理机制;优化旅游供给结构，增强旅游消费观念;创新旅游治理工具，提升科技治理能力;构建多元约束机制，完善治理考核体系。

[关键词] 高质量发展;旅游治理;制度逻辑;治理创新;新时代

[中图分类号] F590 [文献标识码]A  [文章编号]1673-0461（2019）09-0060-07

习近平总书记在党的十九大报告中指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段[1]。改革开放40年来，我国经济保持持续快速增长态势，成功破解了“有没有”和“富不富”的问题。当前，我国宏观经济下行压力凸显，经济社会发展面临着“好不好”和“强不强”的问题。高质量发展是解决新时代社会主要矛盾和建设现代化经济体系的必然要求。高质量发展不仅涉及经济领域，更是涵盖社会文化等其他领域。旅游业作为我国五大幸福产业之首，在保持经济健康发展和促进社会民生和谐方面发挥重要意义。在高质量发展的时代背景下，旅游业也从粗放式的规模增长向优质旅游转化。在复杂多变的宏观形势下，旅游业高质量发展实践中不可避免地遭遇诸多困境。旅游治理是实现优质旅游的关键保障，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。剖析高质量发展背景下旅游治理的时代使命和实践困境，理顺新时代旅游治理的制度逻辑，并凝练与其相适应的制度安排和政策选择，成为现阶段摆在人们面前的重要课题。

一、高质量发展赋予旅游治理的时代使命

新时代我国经济发展的基本特征，就是由高速增长阶段转向高质量发展阶段。与经济增长速度相比较，经济发展质量在关注数量的基础上更加强调质量。高质量发展除了体现在经济领域，还涉及社会文化和民生福祉。在中国特色社会主义新时代背景下，高质量发展对旅游治理提出更高的要求，让旅游治理承载着全新的时代使命。

（一）增进人民福祉是新时代旅游治理的出发点和落脚点

人民群众是历史的缔造者，是推动发展的根本力量，理应充分享有旅游的权利。按照高质量发展要求，堅持以人民为中心的发展思想，提升旅游治理能力，着力解决供需关系结构性失衡和旅游空间正义等人民群众最为关心的问题，将旅游治理成果更多、更公平、更实在地惠及广大人民群众。中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国2020年将实现全面小康的宏伟目标，旅游活动已经成为人民生活不可缺少的一部分，广大人民群众不再满足于低层次的物质生活需要，而是具有庞大的旅游消费需求和追求更优质的旅游体验。充分尊重人民的主体地位，尊重人民合理诉求，平衡各方主体利益，促进旅游产品有效供给和居民旅游消费升级。积极创造旅游条件，促进社区旅游增权，关心老弱病残、贫困人口等弱势群体和农民工、留守儿童、受灾人群、军属等特殊群体的旅游需求，保障各地区、各阶层、各群体的旅游公平正义。重塑科学的旅游价值导向，引导文明旅游行为，及时处理游客投诉，增强游客的获得感，有效提升游客满意度。中国梦是广大人民的幸福之梦，通过旨在高质量发展的旅游治理，以提升旅游品质来改善人民的生活质量，为人民创造幸福条件，保障高质量民生供给的目标，实现人民对美好生活的向往。

（二）可持续发展是新时代旅游治理的基本准则

习近平强调，“绿水青山就是金山银山”“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”[1]。这一重要论述深刻阐明可持续发展理念与建设美丽中国的目标愿景，彰显了对党和国家以及经济社会发展规律的深刻认识和转型期生态文明建设的根本要求。坚持科学发展观和生态文明理念，走可持续发展的路子，决不能走西方发达国家先污染后治理的老路。旅游业是国民经济发展的无烟产业，是新时期永葆绿水青山和建设美丽中国的重要产业。绿色发展理念为满足人民日益增长的高质量生态环境需求提供了保证[2]。旅游开发和旅游活动涉及人群较多、涵盖领域较广，在追求高速增长的同时难免出现生态环保问题、城乡融合问题、代际冲突问题、人与自然关系恶化等矛盾，因此，要把可持续发展作为新时代高质量发展背景下旅游治理工作的基本准则。

（三）创新驱动是新时代旅游治理的主要任务

高质量发展就是要坚持质量第一和效益优先的原则，推动新旧动能转换，从要素驱动转向创新驱动，改变以往依赖资源消耗的粗放式高速增长。高质量发展就是要求激发经济社会创新活力，促进产业创新升级，提高资源利用效率，提升全要素生产率，培育新的经济增长点，优化产业结构，实现高质量的经济发展效益和治理能力现代化目标。我国的服务业比重过半，已成为我国经济发展的新支柱和新动力。旅游业作为服务业的重要成分，已成为国民经济的战略性支柱产业，其GDP占比达到11.04%。但是我国优质旅游服务供给仍严重不足，技术含量较低，科技转化能力较弱，服务创新水平有限，迫切需要以创新驱动为核心来推进旅游治理工作。旅游项目投资额度大、回收周期长、外部性特征显著，只有提升创新能力，才能改变旧有的资源依托和资金带动的要素投入状况，形成以创新引领的动能转换。旅游创新应以内容为主和体验至上，挖掘产品文化内涵，加大旅游文创设计，提升旅游策划能力，创新旅游IP，培育文化旅游新品牌。

（四）多元协同机制是新时代旅游治理的根本保障

新时代高质量发展背景下，旅游治理要涉及到社会经济各个领域及多元利益主体，需要各方团结协作，搭建多元协同治理机制。高质量发展，从微观层面看，是为了满足人民群众的根本生活需要，提升社会品质和幸福感;从中观层面看，是破解经济发展困境和促进产业转型升级的重要路径;从宏观层面看，是适应现阶段社会主要矛盾变化的必然要求和实现中华民族伟大复兴宏伟蓝图的必由之路。因此，旅游治理需要整合社会主体力量，调动一切积极因素，建立团结协作和高效运行的工作机制。现阶段，旅游高质量发展面临着复杂多变的国际经济形势和政策环境，涵盖的利益相关者数量较多，改革转型期各方利益相关者的利益矛盾尖锐，需要跨区域和跨部门的多元协同机制为旅游治理提供根本保障。纵向层面，小至村落旅游社区，大至国家旅游外交，要确保政令通畅和上行下效，提升垂直化管理的行政效率;横向层面，跨部门构建旅游治理工作领导小组，深化部门协同合作。依托新一轮机构改革，简化行政审批程序，降低制度性交易成本。

二、新时代旅游治理的制度逻辑

制度逻辑是指特定组织场域中存在的制度規则和行为准则，并决定个人偏好、组织行为等效应的行为方式。不同组织或个人的行为在制度变迁过程中必然受其所处场域和制度逻辑所制约。旅游高质量发展本质上是追求提质增效的经济行为，关键要通过动能转换来提升发展品质。但在中国特色主义市场经济体制下，决定新时代中国高质量发展的因素除了人口、资源、资本、技术等以外，还需要确保制度安排的有效性[3]。在旅游治理的制度变迁过程中，围绕制度主体、治理模式、制度环境和制度工具，剖析单一制度逻辑的相互作用机制与多重制度逻辑的生成机理，探究复杂的制度环境变迁，梳理可行的治理工具和治理模式，便于实施更加科学合理的制度安排。

（一）单一制度逻辑向多重制度逻辑演进

旅游治理行为涉及到政府、市场和社会等主体，受到政府逻辑、市场逻辑和社会逻辑的影响。这三种制度逻辑相互作用和转化演进，形塑了当前我国旅游治理的行为选择和制度安排。不同的经济发展阶段，多元主体的利益诉求和制度博弈也有所不同，三种制度逻辑在不断地相互作用和转化演进。由于早期的旅游开发基本由政府牵头，加上旅游业存在明显的公共性，旅游治理长期由政府逻辑主导。政府通过行使国家权力，制定旅游治理的制度框架，在旅游业发展意见和旅游法律法规方面分别提供引领示范和约束监督作用;随着市场化进程加快，我国旅游业发展战略重心从改革开放初期的入境旅游转向国内旅游，市场逻辑发挥越来越重要的作用，尤其当社会资本大肆流入旅游领域以后，市场在旅游资源配置中发挥决定性作用。政府依然牢牢掌握旅游资源的所有权，但企业往往通过并购重组，或利用强大的资本实力“捆绑”地方政府，获取旅游开发经营权。优胜劣汰的市场法则使得市场逻辑在旅游治理中具有较强的自主性;自传统的观光旅游向大众旅游发展以后，旅游目的地的社区参与进入人们的视野。多元主体不同的利益诉求和旅游空间正义问题的凸显，让旅游治理的社会逻辑愈发重要，人们呼吁社区增权和公平正义，让社会逻辑成为政府逻辑和市场逻辑的补充。

由单一制度逻辑主导向多重制度逻辑共存转变。制度逻辑并非一成不变，而是在复杂的制度环境中不断调适和演进。参与制度变迁的群体背后可能有多重的制度逻辑[4]。多元主体在利益诉求方面总是存在难以调和的矛盾和冲突，这使得各种逻辑之间往往并不兼容甚至是相互竞争和对立的。各行为逻辑间的相互作用可以解释制度变迁的内生性过程，在互动中不断地生产与重构新的关系[5]。国家逻辑、市场逻辑和社会逻辑这三大逻辑在互动调试中保持共存并相互影响。

（二）旅游行业治理向社会化治理转型

旅游业是综合性较强的产业，其产业关联度较大，产业边界较为模糊。随着产业融合升级和旅游业态创新，在全域旅游战略的推进下，旅游治理模式从专一化的行业治理向综合性的社会化治理转变。旅游活动需要一定的时间损耗和空间位移，涉及的行业多、地域广、人群繁，因此，旅游问题牵涉到经济社会文化等多个范畴。近年来，随着旅游供需矛盾加剧，旅游市场乱象层出不穷，单独靠旅游主管部门的监管显得力不从心。特别是随着互联网的发展和移动终端的普及，自媒体的迅速崛起容易令旅游事件迅速发酵，产生较大的社会影响。所以须与公安、消防、交通、市政、环保、物价、食品卫生、气象、宣传等相关职能部门联动，还要积极调动社会组织和群众力量参与，构建多元协同的社会化治理体系。旅游治理是社会治理的重要组成部分，依托社会公共资源，在高质量发展中推进治理现代化，构建共建共治共享的社会治理格局。

在社会化治理体系中，重塑政府在旅游治理的主导作用，其制度合法性来源于国家权力的法治权威。在我国现行体制下，政府在旅游治理实践中应该承担起领导者和组织者的角色，广泛引导和带动社会力量，以便推进社会化治理进程。在特定的制度激励下，旅游企业和个人可以通过社会化治理来影响其公民行为，进而找到高质量发展的共同价值逻辑，协同营造良性的旅游发展环境。

（三）简单制度环境向复杂制度环境变迁

不同的治理制度环境，会诱导相应的治理响应战略。改革开放40年来，我国经济社会发展在应对复杂多变的宏观环境中取得一系列成功的探索实践。现阶段我国开始进入全面高质量发展的转型换挡期，将面临更大的制度不确定情境。从高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制的实践进程中，旅游高质量发展的制度环境从相对单一变迁到多元复杂。具体表现在：从事业服务性质到产业发展管理的治理属性转变;从静态监管到动态调试的治理结构变迁;从“到此一游”到深度体验的观念转变;从产品供给到服务创新的内容升级;从观光旅游到“旅游+”产业融合的业态升级;从线下运营到线上销售的消费模式升级;从单一门票型到复合型的盈利模式升级。旅游业作为我国新兴的朝阳产业，在发展初期的制度措施以较为宽松的激励政策为主，随着高质量发展需求，实行激励与约束政策兼顾的治理策略。

在转型期复杂的制度环境内，政策制定和政策执行存在较大的偏差。我国科层制的行政体制使得专业化分工愈加精细，但在自上而下的改革治理中地方与中央存在较多的博弈。中央通常利用行政发包进行任务分配，而且这种行政发包越来越模糊化。由于地方与中央的财权与事权不对等，地方政府承担较大的制度风险和弱激励，造成国家的模糊发包在实践中容易引发治理悖论[6]，即中央对地方的改革治理期望与地方动力不足的现象。同时，科层制过于强调和依赖国家力量而忽视社会组织，造成跨部门和跨领域的治理合作障碍。这种政府间横向和纵向的权力博弈，以及政府与非政府组织的复杂关系，一定程度上影响了旅游市场的有效治理。

（四）非正式制度与正式制度并举

制度包括正式制度（法律、规章、契约等）和非正式制度（风俗文化、传统习惯、规范、行为准则等）。在新时代转型期，应对旅游高质量发展的治理工具需要正式制度约束，并同时发挥非正式制度的正向作用。对于复杂社会系统里的制度安排，正式制度和非正式制度都很难独立运行。新制度主义认为，正式制度依存于非正式制度之中，非正式制度是对正式制度的延伸、阐释与修正，二者既有互补作用又可以相互替代。正式制度是可操作性较强的约束规则，具有显而易见的价值尺度。非正式制度则更加松散和复杂，嵌入在社会结构中，塑造人们日常生活实践的行为规范，兼具正向和负面作用，存在较大的灰色空间。

非正式制度与正式制度共同作用，确保旅游高质量发展取得更好的治理绩效。针对不同的旅游发展阶段和不同的本土文化环境，非正式制度与正式制度所发挥的效果也有所差异。首先，正式制度作为重要的国家治理工具，发挥基础性和保障性的作用。宪法、旅游法及相关法律条文为旅游活动搭建基本约束框架，全域旅游、“厕所革命”、旅游扶贫、文明旅游等国家旅游发展战略为旅游业发展和治理指明路径方向。其次，非正式制度结合本土文化，嵌入到具体的治理实践中，通过习惯、信任、道德观念等方式，潜移默化地影响着人们的旅游活动。我国历史文化源远流长，在传统的熟人社会里，旅游目的地的地域文化和集体意识形成一种潜在的非正式制度，为旅游治理提供制度安排和行为准则。最后，非正式制度与正式制度在一定条件下可以互补和转化。为应对旅游治理不断变化的制度环境，正式制度在内容上不断自我调适与完善。当法律法规等正式制度无法适应旅游高质量发展，造成旅游治理效应失灵的时候，非正式制度就会在软约束方面发挥自省和自觉作用，甚至将部分效果较好的行为规范等民间意识形态转化为正式制度，彌合正式制度的治理缺陷。

三、我国旅游业高质量发展的实践困境

高质量发展是党和国家结合现阶段经济发展形势而作出的正确研判和政策部署。从传统的高速度增长全面进入高质量发展，需要经历一段漫长而曲折的过渡期。在我国旅游业高质量发展的探索实践中，面临着较多主观或客观上的历史问题及全新的严峻挑战，亟待通过有效治理加以调试和消解。

（一）体制机制未健全，指标体系缺乏

根据我国的行政体制，不同资源属性的旅游景区分属不同部门管辖，同一景区可能会受多个部门联合管辖，造成景区管理体制低效[7]。按照国家标准分类，旅游资源分为8大主类、31个亚类和155个基本类型。这些旅游资源分别隶属各个部门主管，多头领导和条块分割现象比较普遍。例如，从新一轮机构改革的部门来看，风景名胜区由住建部门主管，地质公园由林业和草原局主管，国家公园由国家公园管理局主管，旅游景区由文化旅游部门主管，文化遗产由文物部门主管，等等。凡是在这些区域内开展旅游项目建设或从事部分旅游活动，均要得到多个部门的行政审批，这必然存在着较大的制度性交易成本。由于不同的部门职责和行政立场，对稀缺资源的保护与开发的政策决策存在较大差异，归根到底是行政体制问题造成。另外，我国旅游资源的产权不清晰，缺乏有效的监督机制。地方政府拥有所辖旅游资源的所有权，在与集体或农民的旅游所有权争夺上占据强势的话语权。有些地方政府大肆自主开发或非法处置旅游经营权，造成比较严重的国有资产流失。由于缺乏科学的旅游价值评估体系，有些政府廉价转让给开发商动辄数十年的旅游开发经营权，而地方党政班子和部门主管领导更迭调动频繁，势必存在较大的寻租空间。

旅游统计体系较为滞后，缺乏旅游高质量发展的指标体系。现行的国民经济核算体系所得出的旅游统计数据很难客观真实地体现我国的旅游发展质量，没有较好地发挥监测及预警预判作用。我国旅游业统计口径更加侧重于特定时间内的地理空间位移，而忽视了基于旅游目的的初心和本真。随着大众旅游时代的到来，人们的旅游需求多样化和出行目的泛化对游客量统计造成较大挑战。同时，交通设施条件的改善已经形成高铁公交化和自驾旅行常态化，对原有的旅游统计标准造成颠覆性的影响。在地方统计实践中，有的地方尝试从移动、联通、电信三大通讯运营商系统数据平台及省公安厅管理系统数据平台调取数据来测算游客量，这种方法虽然最大限度地剔除主观人为因素，但仅仅是在一定程度上反映了人口流动状况，其结果与各地的区位条件、人口总量和经济实力存在较大的关联，没有将旅游业的性质特征因素考虑进去，作为游客量统计方法而言存在较大的漏损和误差。旅游收入简单地由游客量与人均消费额的乘积所得，而各地各景区的人均消费额缺乏标准化的量化依据，人为主观操作性较大，容易造成旅游收入统计结果失真。旅游业的范畴和边界一直比较模糊，尽管政界早就设立旅游管理部门，学界也设立旅游管理及相关专业，业界也有大量的涉旅企业，但各个领域对旅游业的概念尚未形成统一的定论。有的发达国家通过建立旅游卫星账户来监测旅游经济，但这种建立在成熟的国民经济核算体系框架内的统计方法要在我国推广运用，还面临着较大的现实困境。

（二）旅游资源错配，公共服务体系欠完善

旅游资源配置不当，资源利用效率较低。我国人口基数大，随着生活水平上升，旅游需求日益旺盛，造成旅游供给结构性失衡，使得资源产品错配和出游时间错配问题越发明显。旅游资源的空间分布不均，大量知名旅游景点散布在偏远的中西部地区，而东部沿海发达地区和主要一线城市的旅游消费能力和消费需求更强，客源市场更大，旅游供给相对不足。我国旅游季节性显著，夏秋季节游客出游多，冬春选择出游较少，白天旅游产品多，夜间旅游产品较少。黄金周长假出游拥堵成为影响国民旅游质量的重要因素，法定假期扎堆出游让景区超负荷运行，造成旅游管理成本大幅度提升，容易产生较大的安全隐患和社会问题，也严重影响旅游者的消费品质和满意度。遗产资源的保护成本较高，保护与开发的分歧较大，活化保护与旅游开发程度较低，资源尚未得到有效利用。另外，当社会资本大肆涌入旅游业以后，旅游项目开发商更多关注的是产品输出，旅游中间商则热衷于争夺流量，旅游价值扭曲、信息不对称等问题进一步加剧了资源错配现象。

旅游配套设施落后，公共服务体系欠完善。旅游业涉及吃、住、行、游、购、娱等多种要素，既包含景区营利性的旅游设施，又包含景区内部和外部的公共服务设施。我国许多旅游景区分布在农村或偏远地区，与发达地区相比，可进入性差、接待设施少、自然条件恶劣、配套服务滞后。这些景区对资本投资的吸引力较弱，依赖政府出资或公私合营来加强配套设施建设。我国公共服务体系建设中没有释放其旅游功能，例如城市公园、博物馆等公共场所出现资源闲置状况，高速公路、国道等公路沿线很难找到观景台和游憩带，其旅游价值均未能得以充分利用。旅游景区的基础设施大部分属于公共物品，具有较强的外部性，资源往往被过度利用，比较容易引发“公地悲剧”。

（三）旅游不文明现象普遍，可持续问题凸显

近年来，我国旅游不文明现象层出不穷，人地关系紧张，生态环境恶化，降低了旅游目的地的形象及其文化软实力，严重阻碍旅游高质量发展。在自然旅游领域，旅游活动给许多景区带来超负荷运行，旺季部分景区碳排放过量，乱扔垃圾和乱涂乱画，违规参观和恐吓景区生物，挤占生物生存空间和影响其生命安全，破坏景区生态系统;在文化旅游领域，文化鸿沟使得跨文化旅游的主客互动中存在隔阂与误会。部分旅游者对旅游地居民缺乏尊重，在旅游凝视中带着偏见对待“异文化”，而部分居民则盲目崇拜旅游者带来的扭曲的价值观。由于本土居民私人空间与旅游公共空间的重叠，造成“自我”与“他者”的空间冲突，形成本地居民的“不得其所”和外来旅游者的“安适其位”的现象;旅游安全方面，扎堆出行现象和欠科学的疏解机制容易造成严重的交通问题和较大的安全隐患，警示和监控不到位使得旅游景区游客轻生现象时有发生，频繁的旅游人口流动增大了“黄、赌、毒”违法行为的整治难度;旅游市场方面，价格不透明所致的“天价虾”、执法不严所致的“高铁占座”、定价机制欠合理所致的“门票涨价”等类似现象普遍存在;旅游服务方面，主要表现在游客与导游之间的矛盾冲突，暴力导游和黑导游事件频频发生，“零负团费”和欺客宰客的不文明现象屡见不鲜。

显然，文明旅游不只是关乎旅游者，更是涉及所有的旅游活动参与主体。不文明现象不仅存在于旅游行为状态，还发生在旅游生产、消费、管理等各个环节。近年来旅游乱象急剧攀升，一方面是生活水平上升刺激旅游消费需求，结构性的供需失衡导致旅游不文明事件增加;另一方面则是自媒体时代资讯传输更加及时便捷，在互联网舆论的推波助澜下发酵传播。尽管有些事件本身的性质微小，但在旅游场域里，极易上升为较大的社会问题，影响旅游业可持续健康发展和生态文明建设目标，对现阶段旨在促进高质量发展的旅游治理实践形成较大挑战。

（四）旅游品牌稀缺，旅游体验质量不高

质量是旅游业发展的生命，品牌则是高质量旅游的砝码和象征。我国旅游业长期保持爆发式高速增长，品牌意识不强，品牌数量稀缺，难以满足当前人们对旅游美好向往的需要，导致旅游体验质量不尽如人意。旅游产品与旅游形象口号不协调，大多属于“有品无牌”，在市场恶性竞争中盲目追求数量忽视质量。有的则是“有牌无品”，部分地方性特色旅游产品深受消费者喜爱，但缺乏规模化和专业化生产。旅游品牌质量问题体现在多个方面：首先，旅游企业作为旅游业最重要的市场主体，我国的旅游名企较少，应对市场变化能力较弱。我国没有一家旅游企业能进入世界五百强，在国家统计局公布的新一期国内五百强企业中，也仅有中国国旅一家企业入围，这与旅游业如此高的GDP贡献率形成鲜明对比。尽管我国在境内上市的旅游企业达到65家，领先于美国的29家境内上市企业，但我国旅游企业总市值仅有3 572.3亿元，远低于美国约合3.4万亿元的总市值，这在一定程度上也折射了我国旅游业缺乏巨头企业的市场现状。其次，景区是旅游业发展的重要载体，旅游景区质量水平与较大的数量规模不相匹配。5A级景区是最能代表我国旅游发展的最高水平，截至2018年底，我国5A级景区数量已增至259家，但其中诸多景区的管理和服务质量较低，更有景区因运营管理不善而被摘牌，甚至还出现破产倒闭现象。再次，具体到旅游产品上，我国旅游产品类型比较单一，同质化现象极为严重，产品的科技含量较低，创新性严重不足。旅游纪念品千篇一律，缺乏本土文化内涵和个性特征。度假旅游和专项旅游等高质量的深度体验产品供给不足，高端定制旅游产品短缺。最后，在旅游服务方面，高层次的专业化服务管理人才较少，服务人员素质参差不齐，以粗放式的劳动密集型服务为主。服务滞后导致管理成本上升和市场口碑下降，约束了旅游企业的品牌培育与市场推广。

四、高质量发展背景下旅游治理的制度设计

实现新时代高质量发展需要全新的治理思维，必须基于新发展理念下进行新的制度安排[8]。面对诸如上述的旅游高质量发展的实践困境，结合新时代旅游治理的制度逻辑，围绕治理主体、治理客体、治理工具和治理机制等方面进行制度设计和路径选择。

（一）理顺治理主体关系，建立协同治理机制

在旅游治理中首先要强抓主体责任，明确治理主体的职责定位，履行各自的治理义务。首先，鉴于旅游业明显的公共属性特征，要重塑政府在旅游治理中的主导作用。旅游治理兼具专业性和社会性，必须依靠政府牵头，发挥组织和调动作用。深化“放管服”改革，最大限度降低制度性交易成本，形成健康的旅游营商环境和旅游安全文明保障。其次，发挥以企业组织为主的市场主体作用，因为政府的不当或过度干预可能导致市场运行交易成本提高，制约了市场运行效率[9]。企业应遵守行业规则，规范市场行为，依法依规获取旅游经营权。旅游企业应灵活处理旅游从业者与游客之间的矛盾关系，提升应急冲突事件的化解能力。依托行業协会、志愿组织、慈善机构等非政府组织的专业能力，发挥第三方力量的协作服务，为旅游治理提供行业约束和智力支持。最后，突出社区治理精英的带头作用，强化旅游社区治理。在乡村旅游治理中，加强社区增权，提升社区能力，尊重当地居民的意愿，倾听居民的合理诉求。将社区精英及基层自治组织作为旅游社区治理主体，以村规民约等非正式制度作为主要治理工具，弥补国家治理机制中因“权力悬浮”造成的治理失效。

与此同时，必须厘清其各个治理主体的权责利边界，加强治理体制机制创新，构建多元协同治理体制。旅游业既是带有很强文化性的经济事业，也是带有很强经济性的文化事业[10]。借助组建文化和旅游部的新一轮机构改革契机，加强文化与旅游深度融合，既抓好旅游经济高质量发展，又推进旅游文化软实力提升，实现旅游治理目的的全方位覆盖。理顺政府与市场的关系，构建新型政商关系。将旅游景区的所有权和经营权分离，科学评估旅游资源价值，构建合理的利益分配机制，吸引社会资本流入旅游业，提升旅游资源使用效率和开发经营质量。

（二）优化旅游供给结构，增强旅游消费观念

推进旅游供给侧结构性改革，集中力量解决新时代高质量发展的旅游治理突出问题。旅游供给问题是现阶段旅游治理难题的集中表现，需要在空间、时间、产品、服务等具体问题上加以完善。空间上，运用全域旅游理念串联分散的景点空间布局，把微观的景点发展上升到宏观的旅游目的地和区域整体打造。创新跨区域的旅游合作管理体制，改变传统的以景区为构架的旅游空间形态，通过建设廊带旅游和旅游风景道实现区域全景化。建立立体化交通体系，进一步加强交通网络密度，解决旅游交通“最后一公里”，促进旅游景点之间以及客源地与旅游地的互通互联。时间上，法定假日制度是一种国家强制消费策略，但假日旅游需求过旺，因此在优化法定假日制度的基础上，关键要确保企事业单位严格落实职工带薪年假制度，保障职工休息休假权利，为旅游消费者提供充足自由的出行时间。结合新时代发展需要，进一步完善国家的休假条例，明确执行强制休假的制度依据。鼓励错峰休假和弹性作息，推广实施2.5天小长假，消解扎堆出行带来的不良后果。产品上，创新旅游产品类型，推进旅游业态升级。结合当地旅游资源特征和文化特性，推出差异化和个性化的旅游产品。延长旅游产品供给链条，适时开发冬季旅游产品和夜间旅游产品，以疏解旅游季节性压力，使旅游市场常态化稳健运行。全面促进观光旅游向休闲度假旅游转变，利用共享理念推进分时度假、分权度假等旅游新模式。服务上，转变服务管理理念，提升服务人员素质，增强旅游服务品质。加强旅游标准化建设，完善旅游服务质量标准体系，实现旅游服务规范化。切实推广旅游品牌和口碑，切忌简单地以各类评选活动来代替旅游质量。

提倡消费引领，以旅游消费需求促进供给改革。树立理性的旅游消费观念，杜绝旅游不文明行为，引导游客进行文明旅游和绿色消费。转变消费观念，制定合理的消费预期，鼓励人民在满足实物消费的基础上，增加旨在提升生活质量的旅游服务消费，优化旅游消费结构，壮大消费新增长点。探索薪酬发放方式改革，试点推行周薪制，区分工作与闲暇界限，提升人民的消费能力和闲暇时间，以满足人民日益增长的旅游美好生活需要，增强人民幸福指数。

（三）创新旅游治理工具，提升科技治理能力

推进创新驱动升级，促进新旧动能转换，利用技术进步成果，加强治理创新。一方面，在治理主体上要加强机治与人治相结合。既要发挥人工治理的主观能动性，同时要加强人工智能的治理模式创新，科学利用高科技产品协助治理，增强治理分析决策的客观性。人是最核心的治理主体，应充分发挥团队领导者的应变能力和集体决策优势，优化治理团队结构，强化专业培训，增强旅游专业化治理能力。智能机器是伴随高科技发展趋势而衍生的治理主体，应加强高科技产品研发能力，确保人工智能的安全性、稳定性和可靠性，提升治理准确性和效率水平。另一方面，在治理工具上要实现法治、德治与技治“三治融合”：以法治为基础，充分发挥正式制度的强制约束作用，牢固树立法治的权威，完善旅游法治体系，为旅游治理提供制度保障;以德治为关键，发挥非正式制度的正向效应，全面提升社会道德水平，利用德治的柔性和弹性机制，让文明旅游成为全社会的行动自觉;以技治为辅助，依托大数据技术建立信息共享机制，提升技术治理的应急预警和舆情研判能力。规范人工智能的技术伦理，制定技术治理的应用边界，推动旅游技术治理更加安全、高效和文明。

（四）构建多元约束机制，完善治理考核体系

在旅游行业治理以及由旅游业引发的社会治理中，往往要面对着市场关系复杂的多元利益主体，波及的经济社会影响效应广泛。因此，应综合发挥正向引导与负向约束作用，运用负面清单制度，构建多元约束机制。首先，完善旅游治理的政策供给，建立旅游治理的长效机制。将旅游失信行为纳入信用体系建設范畴，强化失信惩戒机制。赋予旅游执法大队、旅游工商、旅游法院等机构相应的综合执法权力，推动治理常态化替代“运动式”治理。其次，将企业违法违规行为信息纳入市场准入和退出机制。规范旅游投资行为，旅游开发程序合法依规，保证投资强度、业态、环保等关键问题达标。建立旅游项目评审备案跟踪制，确保项目规划设计的高标准和可操性。打击旅游市场恶性竞争，维护市场主体合法权益。最后，引导旅游者自觉自律，提升旅游者的法律意识和道德素养。严格对违法违规的不良旅游行为进行行政处罚和法院判决，树立文明旅游的执法权威。加强旅游不文明行为记录动态管理，多渠道实时监测和反馈旅游不文明乱象。建立便捷和透明的游客投诉机制，健全消费后评价制度。

完善治理考核机制，建立旅游治理的权力清单和责任追究制度，构建明晰的激励和惩戒体系。一方面，打破唯GDP的地方政绩考核体系，既要注重旅游经济社会发展，又要强调旅游生态文明。应结合地方实际，以差异化考核引导旅游高质量发展，推进旅游综合治理现代化。另一方面，建立旅游市场动态监督问责机制，加强旅游企业的风险排查，推进旅游文明行为标准化管理，实现事前预警预防、事中控制化解和事后追查修复，使得旅游企业文明行为制度化、规范化和常态化;另外，依托智慧旅游建设，即时发布旅游“红黑榜”，让文明旅游形成社会共识，合力营造健康的旅游环境和社会秩序，有效增强国家文化软实力。

[参考文献]

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Abstract： Tourism is an industry to realize people's growing need for a better life. Highquality development endows tourism governance with a new mission in the new era. The institutional logic of tourism governance in the new era is systematically explained with the new institutionalism theory， which is manifested in the evolution from single institutional logic to multiple institutional logic， the transformation from tourism industry governance to socialized governance， the transformation from simple institutional environment to complex institutional environment， and the combination of informal system and formal system. This paper analyzes the practical dilemma of highquality tourism development in terms of institutional mechanism， resource allocation， market order and brand quality. In view of this， the paper puts forward the following policy choices of tourism governance： rationalize the tourism governance subjects and establish the cooperative governance mechanism; optimize the structure of tourism supply and strengthen the concept of tourism consumption; innovate tools for tourism governance and enhance the ability of science and technology governance; build multivariate constraint mechanism and perfect the management and assessing system.

Key words： highquality development; tourism management; institutional logic; governance innovation; the new era

（責任编辑：张丽阳）