新时代制度反腐面临的困境及破解之策

2019-08-30董少林

阜阳师范大学学报(社会科学版) 2019年4期

高雅，董少林

（安徽工业大学公共管理与法学院，安徽马鞍山 243000）

制度反腐作为一种科学有效的反腐方式，较以往的其它反腐方式，在防腐反腐方面有着无可比拟的优势。从源头着手，制度反腐是反腐败的治本之策。随着我国反腐的不断深入，人们逐步意识到在改革的新时代制度反腐才是反腐工作中最基础最根本的保证，符合时代发展的潮流，只有制度反腐才能从最根本处解决我国的腐败问题。

一、新时代我国制度反腐面临的困境

制度反腐是对时松时紧的“运动式”反腐的一种超越，对预防和惩治腐败起到了一定的积极作用。但我们还需要理性清醒地认识到进一步推进我国制度反腐还面临着一些困境。

（一）制度反腐法律和制度建设中的困境

1.反腐法律体系不健全

第一，反腐立法工作不到位。目前，关于腐败的预防和惩治的法律法规通常分布在不同的部门法规中，随着反腐工作的深入开展，反腐败地方立法和部门立法会不断增加，容易造成部分法规间的矛盾。如果我国的反腐败工作缺乏统一性的法律法规来进行引导和规范的话，那么反腐败工作必然难以顺利进行。由此可见，制定统一的反腐败法律是推进制度反腐的有力抓手。

第二，缺乏保障性的法规。法律具有衡量人们的行为是否合法或违法及其程度，以及监督各项规定实施的作用。与此同时，法律还拥有保护合法权益的作用。然而当前在我国的制度反腐建设中缺乏保障性的法律法规。目前我国的反腐法律体系偏向“重处罚，轻保障”，这是不合理、不科学、不健全的，不能够充分发挥制度反腐建设中反腐法律体系的最大效能。

第三，缺乏与国际的对接与合作。腐败是世界性的问题，是每一个国家发展过程中都会遇到的问题，许多国家都严厉打击腐败行为并采取诸多相应的防控措施，大家似乎在维护公共权力的廉洁方面达成高度的共识。在反腐建设中，我国应积极借鉴国外相关经验。

2.反腐规划和设计不足

首先，制度规划不系统。目前我国的制度设计偏向于单项制度的建设，还未形成系统化的制度设计。这种不系统的制度设计结构使得制度的整体性功能没能得到充分的发挥。其次，制度设计具体性和可操作性不强。现行的一些反腐制度内容过于笼统，容易造成歧义，而且可操作性不强，导致在实际的操作过程中，人的主观意向会造成很大影响，使其容易受到误解和扭曲，背离了制度设计的根本意图[3]。最后，制度制定存在一定的滞后性。由于我国目前反腐败制度的制定往往基于已经发生的社会事实，缺乏长远解决问题的规划。反腐败制度的滞后性使其不能在腐败萌芽的阶段就将其扼杀于摇篮中，只能任由腐败产生，更倾向于事后的处置而缺少事前的预判和防范功效。

（二）制度反腐在执行中的困境

1.反腐意识淡薄，执行不力

在反腐实践中我们仍可以发现个别单位或领导对反腐的重视程度不高，反腐意识淡薄，对反腐制度的执行力度也不够，将制度反腐仅仅看成是一句口号。大多数时候制度反腐都仅仅停留在表面形式上，而没有实质性的进展。有些机关单位和部门在组织学习研究上级出台的规章制度时，只做表面功夫，例如组织机关或者部门会议，领导在台上口头念一遍下发的文件通知，然后拍照作为学习依据。更有甚至直接把文件发到各个工作群，让下属转发阅读点赞，用来应对上级巡视组的检查。这些敷衍性的方法没有真正把制度反腐的执行融入到日常工作中，没有起到正确的宣传教育作用，制度反腐的执行不够深入。

2.实施双重标准

在规章的实际执行方面也存有问题，如中央纪委已经明令禁止公车私用的行为，但仍有少数政府公职人员依然我行我素，打着各种名义侵占公车，利用公共资源来为自己谋取福利，无视党纪法规。个别领导干部虽然一直强调规章制度要落到实处，在实际操作中却阳奉阴违，最显著的就是采取双重标准。首先把自己从规章制度的管控约束范围内排除，认为被管控约束的对象是低自己一级的下属人员，自己身为领导层仍享有特殊待遇。最普遍的行为是有选择性的传达和执行上面的各项规章，他们根据自己的利益需求在规章制度中筛选某些条例执行，只执行符合自身利益的内容，对不符合自身利益的避重就轻，甚至含糊带过。

3.监督督查工作不到位

要想制度反腐能够顺利实施，监督督查必须配合制度执行。监督督查工作一旦出现问题，制度执行的实际效果就会受到直接性的影响，制度执行的力度也会大打折扣。我国目前的监督督查工作存在以下两方面的问题：其一是被监督的对象不积极配合。在面临督察部门的常规处置时，很多被监督对象具有抵抗情绪，销毁证据，隐瞒自己的不法行为，甚至有的还企图贿赂监督督查人员，那是罪上加罪。其二是监督的检察人员缺乏高度的责任感。纪检部门作为反腐的中流砥柱，应该具有崇高的使命感和责任感。但极个别纪检人员不仅没有尽到自己的职责，甚至与被监督人员狼狈为奸，试图替腐败分子掩盖罪行，辜负了党和国家以及人民群众的信任，最后知法犯法走上不归路。

（三）制度反腐体制机制中的困境

1.纪检监督制度中的双重领导体制

我国现行的纪检制度一大显著的特征就是双重领导，某个机构既要受到其上级纪委的领导，同时也要被同级党委领导。这种双重领导体制会增加反腐工作开展的难度，给反腐工作带来一些麻烦。主要表现在：一是纪检监督部门在制度执行中不能严格依法办事；二是纪检监督机构在制度执行中缺乏独立性，容易受制于其他部门的干扰[4]。当上级纪委和同级党委同时调查违纪行为的时候，双方必然会有权责的交叉，不仅影响整个督查进度，也会让腐败分子在双重领导体制下寻求喘息和狡辩的机会。

2.制度反腐约束机制存在欠缺

以党内监督为主，党外监督为辅，是我国目前监督约束机制的主要构成内容。尽管十八大以来，我国监督制度体系逐渐多元化，并且产生了一定的积极影响，但是在制度反腐实践中，我们也发现现有的监督约束机制从某种程度上看，还存在着一定的问题。主要包括两个方面：一是自我约束机制的削弱。首先，道德对人们的约束作用受到限制。由于受到利益驱使，少数领导干部从执政为公逐渐抛弃职业道德，最后走上腐败的深渊。其次，民主生活被削弱。最后，领导干部的公信力降低。腐败分子作为领导干部中的害群之马，他们不廉洁的形象造成不良的示范，从而带来消极的影响，严重损害了公务人员的公信力。二是缺乏一定的舆论监督的约束机制。新闻媒体在舆论监督中所起的作用有限、群众舆论在舆论监督中所占比例较小、组织内部的舆论在舆论监督中不能充分发挥自身的作用，这些都表明我国的舆论约束机制有待于进一步完善。

二、制度反腐困境的破解之策

（一）借鉴国外成功经验，进一步完善反腐立法

总结过去的经验可以得出这样的结论，要形成反腐败的“压倒性胜利”，关键还是要建设和完善制度和机制，要想解决反腐工作的起伏，需要在制度上创新。这要求我们进一步完善反腐立法，注重结合中国实际，建立一套科学合理的反腐败法律体系，确保腐败分子难逃法律制裁。

首先，要建立一套统一性的法律法规来引导和规范反腐败工作的开展，让反腐败工作有法可依；其次，要建立保障性的法律法规，保护合法权益，改变当前不健全的反腐法律体系结构；最后，要与国际接轨，借鉴国外的成功经验，这样才能健全我国的反腐法律体系，使反腐败工作顺利开展，确保我国的反腐立法能够取得良好的社会效益。

腐败是一个社会问题，也是一个国家或政府在发展过程中必然会遇到的难题，有的国家在反腐败工作中具有前瞻性和先进性，能够取得巨大的反腐败胜利，那么其在反腐败建设中的成功经验将会给我们提供一定的借鉴和启示。

众所周知，新加坡的反腐败建设是非常成功的，而它能够成功的主要因素就是利用制度建设来进行反腐败，尤其注重反腐败的法律建设。不仅建立了反腐败的普通法律和专门法律，还十分严谨科学地规范了反腐败法律的内容，使关于反腐的各项内容都有法可依，将法律执行过程中的漏洞堵死，使腐败分子无从下手，构建了可操作性极强的严密的法律体系。这些都是值得我们借鉴的地方，当然我们在借鉴别的国家的成功经验之时还要立足国情，制定一套适合我国国情的、系统的、全方位、多领域的反腐败制度。

（二）构建科学化的反腐制度体系

构建科学化的反腐制度体系首先要科学系统地规划制度设计，改变目前的单项制度建设，形成系统化的反腐制度设计，明确各法律法规之间的界限，充分发挥制度的整体性功能。其次，要增强反腐制度中制度设计的具体性和可操作性，明确反腐制度的各项内容，避免在反腐制度的执行中，由于一些人为因素使得反腐制度受到误解和扭曲并背离其本意。最后，要在长远发展的角度上来进行反腐制度的规划，解决制度制定中的滞后性这一缺陷，要具有预见性和前瞻性，科学有效地防治腐败，能够在腐败产生之初就有相应的反腐制度阻止其生长和蔓延，全面推动反腐败进程。在制度反腐建设中，偶尔会出现已经失效或不适合当前发展现状的反腐规定，这就需要定期及时清理一些无效的反腐规定，以确保反腐制度具备一定的时效性。

（三）强化廉政意识，完善权力制约监督机制

目前依然存在少数组织机构或领导干部反腐意识淡薄、在反腐工作中执行不力以及不按规章办事、实施双重标准等情况，这无疑加大了我国反腐工作深入开展的难度。如何才能强化廉政意识是工作的重心。首先，要加强行政道德建设，培育全民法制观念。要加大廉政的宣传教育力度，加强对公职人员的行政道德建设，定期开展道德教育，以相关反面案例为鉴，互相分享心得体会，使公职人员相互督促，共同成长。其次，强化对领导干部的反腐教育工作。任职前对其进行廉政调查谈话，充分发挥廉政警示教育的作用。任职过程中组织相关反腐专题培训，使党员干部铭记廉政的重要性，提高内在修养，自觉约束自己的行为，忌惮腐败导致的严重后果[5]。我们要通过推行切实可行的合理的反腐制度设计，科学有效地规范权力的配置和运行。从查处到防控，加强人大的监督制约作用，确保我国司法机关的独立性和权威性。此外，构建不敢腐的惩戒机制。2016年9月23日,G20 反腐败追逃追赃研究中心在杭州成立,G20 峰会也围绕反腐败行动以及合作达成多项共识,使反腐败国际合作机制日益规范化、程序化。

（四）强化纪委监督的独立身份，加强舆论反腐监督体制

只有深化纪检体制改革，改变当前纪检制度双重领导的现状，保证纪委监督的独立身份，增强监督的权威性，才能从根本上改善纪委监督不力的状况。我们应从下面两个方面做出改变：第一是将党委对纪委的领导由原先的“人、财、物”的领导转变为政策方针的领导。第二是强化对纪委的横向监督。在保证纪委监督的独立身份的同时，充分发挥横向制衡的功能[6]。

制度反腐建设中需要舆论监督，这样才能充分保障制度反腐建设的科学性和可行性。首先，要充分发挥新闻媒体的舆论反腐监督作用，建立一个科学法制的新闻媒体监督组织；其次，进一步加强组织内部监督，完善监督渠道，强化监督职能；最后，充分发挥群众舆论在舆论反腐监督中的作用。当前，在民众对政府监督的过程中，网络反腐这个平台越来越重要。在2013 到2018年间,我国网络反腐平台不断增多,由最高人民检察院建立的网络举报平台到由中纪委、监察部主办开通的中央纪委监察部网站，很多社会热点问题都是由于网络上的发酵最后引出相关部门介入，因此我们要对群众的网络监督进行有效的规范和引导，使网络监督取得巨大成效。由于网络的虚拟性和隐蔽性，网络监督于反腐监督建设而言是一把双刃剑，这便要求有关部门要进行积极正确及时的规制和引导。2019年以来，截至5月31日，全国查处违反中央八项规定精神问题情况如下：