淮安的高铁枢纽梦

胥大伟

8月18日，建设中的高铁淮安东站。图/视觉中国

8月12日，江苏省铁路集团发布消息：徐宿淮盐铁路今年年底通车。

这条被称为“金腰带”的铁路，是江苏高铁网络“三纵四横”中重要的一“横”。另一条沟通苏南苏北的交通“大动脉”——连淮扬镇铁路，也将在今年年底实现分段通车。

两条铁路将在淮安交汇，随着宁淮铁路的开工在即，未来淮安将形成衔接多条铁路，呈“米”字形放射的铁路网布局，并有望成为新的区域性枢纽城市。

对于地处苏北中心的淮安来说，高铁的开通是改变城市发展命运的新“风口”。

高鐵飞驰，缩短了淮安与周边城市的空间距离，带来了人流、物流、资金流，城市也能得以进行内部空间布局及产业结构的优化。

然而高铁红利绝非普惠制，机遇之下潜藏着挑战。对于淮安这座新兴的枢纽城市而言，“高铁时代”的考验才刚刚开始。

“淮安只认南京”

历史上，占据运河便利的淮安曾是“九省通衢”，然而这座古城却存在“高铁绕圈”的现象。

民建淮安副主委、淮安交通局原副局长庞进亮对《中国新闻周刊》分析道，以往高铁不从淮安走，除了经济和地理方面的因素外，另一个主导因素是国家层面的战略考量。京沪高铁最终取道安徽南下，有着借高铁的开通提携安徽经济的考虑。目前已完成勘察设计招标的合青铁路，选择取道宿迁，也有平衡苏皖两省区域资源的考量。

随着徐宿淮盐铁路和连淮扬镇铁路连淮段今年底通车，一定程度上缓解了淮安的“高铁之渴”。不过，淮安多位交通领域的业内人士对《中国新闻周刊》表示，相比于上述两条高铁线路的开通，淮安更看重宁淮铁路能否修建。

7月16日，江苏省自然资源厅批复《关于新建南京至淮安铁路项目规划选址意见（江苏段）》，原则同意宁淮铁路规划选址意见。宁淮铁路北起淮安，向南经淮安洪泽、金湖和安徽天长，最后接入南京。届时，南京与淮安间将实现一小时通达。

据悉，宁淮铁路有望在今年9月开工。

庞进亮认为，建设宁淮铁路使淮安得以融入南京一小时都市圈，南京也获得一个通道实现对苏北的有效辐射，有助于提升南京的首位度。

淮安急于打通与南京的高铁通道，亦反映了苏北区域经济一体化的困境。江苏块状梯次发展的格局，使得区域内形成了三大区域经济“组团”。徐州为龙头的淮海经济区，吸纳宿迁、连云港加入;宁镇扬一体化进程正在加快;苏锡常三地“抱团”;盐城、南通则更注重与上海的通联。

而淮安的政界、学界有个共识，即“淮安只认南京”。

运营成本压力

早在七八年前，淮安就提出建设宁淮铁路的诉求，但其间历经波折。

2018年，江苏省通过增资方式，注资千亿元成立江苏省铁路集团，提出“以我为主”的高铁建设思路。这对江苏省域内支线高铁的建设是一个转机。

高铁干线建设必须由国家主导，决定权握在铁路部门手里，地方则希望通过出资，获得辖区内高铁支线规划建设的主导权。以宁淮铁路为例，宁淮铁路被定位为我国高速铁路网中的“区域铁路连接线”，此前并不在国家“八纵八横”中长期线网规划中，它的规划建设属于“另辟蹊径”。

事实上，在“以我为主”的思路之下，江苏在铁路建设的过程中，省内资本金占比越来越高。

连淮扬镇铁路概算投资为464.62亿元，由中铁总公司和江苏省共同筹资建设，江苏省承担项目资本金的30%。徐宿淮盐铁路项目总投资428.25亿元，徐州至淮安段江苏省和中铁总公司分别承担资本金的50%，淮安至盐城段江苏省和中铁总公司分别承担资本金的70%、30%。

多位江苏交通系统人士向《中国新闻周刊》透露，在宁淮铁路建设的成本分摊上，中铁总公司希望江苏省“出大头”。

地方出资投建高铁，带来的最大挑战就是资金筹资任务空前繁重。江苏省铁路集团党委书记、董事长常青在接受新华日报采访时透露，据测算，2019年度至2021年度，该集团包括计划投资任务、在建项目超概、通车项目经营性缺口、项目贷款还本等资金需求达1640亿元，资金缺口846亿元。

成本压力之下，地市一级亦需要为过境高铁建设买单。淮安市铁路办给《中国新闻周刊》提供的数据显示，淮安负担的连淮扬镇铁路资本金总额为2.92亿元，徐宿淮盐铁路资本金总额为6.19亿元，目前已完成缴纳。

但对于宁淮线修建高铁也有不同的声音。一位曾多次参与国家发改委高铁审批和后评估工作的专家告诉《中国新闻周刊》，应正视除了京沪高铁，其余高铁都亏损的现实。他认为，“线路长度在500到1000多公里修建高铁最好”。

北京交通大学教授赵坚向《中国新闻周刊》举例说，京沪高铁三分之二的客流是由跨线车产生的，京沪线人口密度高，客流尚且不足，何况是地方支线。赵坚认为，客流量不足，会造成时速250公里以上的高铁几无生存空间，而建设时速160公里的普通铁路或者城市轨道交通则更具经济性。

宁淮铁路设计时速350公里，南京与淮安之间，相距不足200公里。这无疑给未来宁淮铁路的运营带来不小的成本压力。

当地有观点认为，高铁属于公共产品，不能单纯强调盈利，要算拉动地方经济发展的“大账”。

产业能否借“东风”？

淮安对高铁更多报以产业发展上的期待。

5月22日，全国职业院校技能大赛“现代物流综合作业”（中职组）赛项在淮安市高级职业技术学校举行。自2008年首届大赛以来，该项物流“国赛”每年举办一次。图/中新

近年来，淮安正在谋篇布局自己的产业体系，其第一第二第三产业的结构比重已从传统“二一三”转变为“三二一”。分量日重的第三产业着重发展现代服务业，重点聚焦现代物流、现代商贸和生态文旅。

业内人士认为，高铁的开通最先受益的是淮安的现代服务业和现代制造业。

苏北发展研究院执行院长史修松认为，高铁开通对于淮安，乃至整个苏北地区都是一个重大利好，随着未来几年淮安区域交通枢纽的形成，淮安的现代制造业将会得到更快发展，特别是电子信息产业、新型材料、新能源等产业。

史修松告诉《中国新闻周刊》，未来宁淮高铁的建成，宁淮之间有可能会形成一条产业集聚带，南京都市圈将会发挥更大的辐射效应。

淮安市发改委相关人士对《中国新闻周刊》表示，高铁将刺激淮安现代服务业的发展，商贸和物流将是最优的产业选项。淮安目前是江苏南北两大二级分拨中心之一，淮安亦将物流业作为三大服务业的重要一极，其现代物流产业将依托航空货运和铁路物流，拓展保税物流，计划到2020年全市物流业增加值达到400亿元以上。

民建淮安副主委、淮安交通局原副局长庞进亮认为，高铁的开通对淮安的物流产业而言是一个重大机遇，例如快递运输将获得一个快速的渠道，包括快消品在內的产品可以通过高铁进行运输，并实现一定区域内的当日送达。在庞进亮看来，物流业发展的内核是“物畅其流”，合理、高效的搭配运输方式是关键。

不过，一些淮安官员对高铁物流持谨慎态度。他们认为，高铁和普铁轴重的不同，使得高铁难以运送重货，目前使用高铁空余车厢运货资源浪费极大，高铁货运没有固定班次和固定的货场，使得运输效率低下。“高铁货运难在一线城市都没有解决好，何况淮安这样的三四线城市。”

此外，邻近城市徐州和连云港在铁路运输与海运方面相比淮安优势明显，也在一定程度上限制了淮安综合交通优势的发挥。

淮安当地的有关人士认为，高铁开通带来的人流要比物流要大，对淮安旅游业是一大利好，对当地餐饮、养老等产业也会有促进作用。

淮安市发改委相关人士对《中国新闻周刊》表示，淮安旅游资源丰富，但旅游品牌影响力和旅游营销能力不足。淮安旅游业能否乘上高铁这阵“东风”，还有待观察。

北京交通大学教授钟章队认为，高铁对地区经济具有很强的拉动效应，三四线城市应从全局的角度进行通盘的考量来进行产业布局，做好顶层设计是关键。但他也表示，高铁的开通对城市及城市的管理者都将是一个大的考验。

新城开发挑战

高铁开通在即，开发新城成为不少高铁沿线城市的选择。

目前，淮安东站建设正如火如荼，与此同时，淮安高铁新城的建设也在同步推进。

淮安高铁新城位于淮安东部，规划总面积约1129.75公顷，淮安希望高铁新城能与开发区形成组团，从而带动城市东部片区的发展。

出于环境、成本等因素的考虑，高铁新城的选址通常不在城区。从城市经营的角度来看，城市希望通过新城的开发，拉开城市框架，优化内部空间布局。

南京大学城市规划设计研究院院长助理邓骥中告诉《中国新闻周刊》，城市扩张过程中，政府经营城市需要拉动土地价值，往往把高铁站作为城建规划的“爆点”，通过把政府、学校、医院等资源迁入新城，聚集人气。

宁淮铁路设计时速350公里，南京与淮安之间，相距不足200公里。这无疑给未来宁淮铁路的运营带来不小的成本压力。

从城市发展现状来看，三四线城市受城市能级和经济发展水平的限制，高铁站点与城市其他片区通达性差会在很大程度上抵消高铁带来的红利。邓骥中认为，高铁站首要的是交通功能，只有建立多种交通方式便捷衔接的综合换乘体系，才能发挥它的最大效应。

对于淮安的新城开发而言，想要避免重蹈部分高铁新城成为“鬼城”的覆辙，一是要优化站点与城市内外交通的通联，形成多种交通要素联动发展;二是合理布局产业。

淮安市交通局综合计划处处长胡彦波告诉《中国新闻周刊》，目前用于主城区与高铁站点快速联通的城市快速路及内环高架工程正在建设。未来高铁站将实现多种交通方式的无缝衔接，并增设中心城区到高铁新城的公交、出租车、BRT（快速公交），并预留了有轨电车线位及地铁接入条件。

然而构建交通运输体系，如何去解决资金和土地的保障问题则是一个难点。胡彦波坦言，交通部门并没有手段和渠道去解决项目资金问题，只能依托财政，众多的交通项目也会给财政带来负担。政府出于控制债务风险的考虑，不允许公益性项目通过平台公司去融资。另一方面，国家对土地指标的严控，使得一些交通项目卡在土地指标上，“而花钱买指标，又会遇到资金瓶颈。”胡彦波说。

在产业布局方面，邓骥中认为，中国城镇化进入“下半场”，卖地卖房这种简单粗暴、快速变现的城市化已经过时。新城开发更多是要考虑产业、城市功能优先，布局跟城市定位和主导产业相关联的产业，避免房地产化。

淮安国土局新城分局副局长卢峰告诉《中国新闻周刊》，目前高铁新城定位为现代服务业集聚区，主要还是偏向于第三产业。根据相关规划，商务金融服务业、商业和休闲娱乐业、房地产业是淮安高铁新城开发的主导产业，尤其鼓励与交通区位关联密切的咨询、诊疗、设计、策划、评测、中介等区域服务行业企业进驻。

翻开地图，目前高铁沿线的高铁新城产业类型大都以商务办公、金融、会展等为主，彼此间同质化严重。

2018年，国家发改委等四部门联合发布《关于推进高铁站周边区域合理开发建设的指导意见》，要求中小城市不宜过高预估高铁带动作用，并对高铁站周边区域开发做出限制，即同一铁路建设项目的综合开发用地总量按单个站场平均规模不超过 50 公顷控制，少数站场综合开发用地规模不超过 100公顷。意见还建议，大城市高铁车站周边可发展高端服务业、商贸物流、商务会展等产业功能，中、小城市则可稳妥发展商业零售、酒店、餐饮等产业功能。

多位学者强调，高铁新城发展应找准城市定位，产业错位发展尤为重要。

“虹吸效应”如何破题？

今年，中共淮安市委第三季度召开的专题民主协商会的主题就是“如何应对高铁通车带来的机遇与挑战。”

有观点认为，中小城市在高铁开通以后能够加速其与高层级城市的资源与要素流通;有利于承接高层级城市的产业转移，提升经济实力;同时也面临着失去高端产业及服务功能集聚的可能性。

江苏省人大常委会副主任、镇江市原市长刘捍东曾提出，高铁机遇绝非普惠制，中小城市既要依靠大城市借力发展，也要警惕自身的优质资源和高端利润被中心城市“虹吸”而去。面对人流、物流、资金流、信息流的冲击，如何更好地避免“过道效应”“虹吸效应”，是中等城市亟待思考和积极应对的重大课题。

根据相关资料，高铁开通前后，京沪高铁和沿江通道沿线36个城市中有21个常住人口的占比出现下降，反映出高铁建成之后，这些城市并没有呈现出集聚人口的态势，反而出现了向外扩散的迹象。而合肥、武汉、成都等少数几个中心城市在人口吸纳上却具有天然优势。

在经济方面，京沪线将近50%、沿江通道将近60%的城市，高铁开通后的经济增速要低于开通前。例如江苏的昆山，安徽的全椒、六安，湖北的巴东、潜江，山东的齐河、泰安、枣庄等城市，开通前增速高于全省平均，开通后则落后于全省平均水平。

三四线城市指望通过修建高铁来“致富”并不容易。

北京交通大学教授赵坚认为，整个世界的趋势都是向大城市集聚而不是向三四线城市集聚，三四线城市无法抵挡中心城市的“虹吸效应”。

南京大学城市规划设计研究院院长助理邓骥中则表示，高铁开通使得各要素更容易往中心城市聚集，然而集聚到一定阶段之后就会出现反哺。大城市跟中小城市之间会有一个合理的分工，他认为围绕高铁站会有新一轮的产业或城市的分工，高铁则是接入这样一个分工网络的“钥匙”。

淮安市发改委相关人士告诉《中国新闻周刊》，面对高铁时代的“虹吸效应”，淮安需要做好与南京、苏南及上海之间的产业差异性互补。以劳动密集型产业为代表的中低端产业转移到淮安，对淮安而言并非坏事，“它能吸纳更多的就业人口，对人口集聚有好处。”