中央再放地方政府专项债券“大招”

● 闻 之

6月10日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（以下简称《通知》），要求加大逆周期调节力度，更好发挥地方政府专项债券的重要作用，着力加大对重点领域和薄弱环节的支持力度，增加有效投资、优化经济结构、稳定总需求，保持经济持续健康发展。有分析指出，新规将进一步健全地方政府举债融资机制，推动地方政府把规范举债融资的“前门”开大开好，有利于增加有效投资，促进宏观经济良性循环，提升经济社会发展质量和可持续性。

从严设定“资本金”条件将是关键

在经济面临下行压力、逆周期调节政策不断推出的当下，允许地方专项债作为项目资本金的消息，瞬间点燃市场热情。这是否意味着债务风险管控放松了？这项措施能带动多大投资，能否达到撬动有效投资的目的？这份高规格文件发布后，财政部、发展改革委、人民银行、审计署、银保监会、证监会六部委有关负责人在新闻发布会上给出了具体的解释。六部委负责人在答记者问时指出，《通知》已经明确：“允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金”。也就是说，地方专项债可以作为项目资本金，但必须从严设定政策条件，严禁利用专项债券作为重大项目资本金政策层层放大杠杆。有些机构似乎从《通知》中嗅出一丝“大放水”的意味，不过“大放水”很有可能是过度解读。

在具体实施上，允许将部分专项债券资金作为一定比例的项目资本金，应当同时具备三项条件：第一，应当是专项债券支持、符合党中央国务院重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目；第二，涉及领域主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略实施的地方高速公路、供电、供气项目；第三，评估项目收益除偿还专项债券本息后，其他经营性专项收入具备向金融机构市场化融资条件的项目。此外，《通知》还明确，不得超越项目收益实际水平过度融资，要求地方政府将专项债券严格落实到实体政府投资项目，不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆。为此，国家发改委投资所投融资室主任祁玉清表示：“认为可能带来新增隐性债务的担心是多余的，我国地方债管理已经形成了覆盖各个环节的‘闭环’管理体系。这个文件是针对债务资金的管理使用，对一些有争议的问题给出更具体的规定。”

一家股份制银行机构客户部负责人表示，增加隐性债务的可能性不大，因为政策限制很严格，现在对地方政府、金融机构都会问责。这次放宽资本金也规定得很清晰，是国家重点支持的高速公路、供电、供气项目、铁路建设之类，《通知》进行了详细列举，可以说连 “等”这样的字眼都没有。新规有助于正面引导地方政府履职尽责，依法合规做好专项债券发行及项目配套融资工作，用改革的方法开大开好地方政府规范举债融资的“前门”。

为此《通知》要求，要坚持以供给侧结构性改革为主线不动摇，坚持结构性去杠杆的基本思路，按照坚定、可控、有序、适度要求，进一步健全地方政府举债融资机制，推进专项债券管理改革，在较大幅度增加专项债券规模基础上，加强宏观政策协调配合，保持市场流动性合理充裕，做好专项债券发行及项目配套融资工作，促进经济运行在合理区间。要坚持疏堵结合、坚持协同配合、坚持突出重点、坚持防控风险、坚持稳定预期，坚决打好防范化解重大风险攻坚战。

“开前门”与“堵后门”并行

有关专家认为，从支持做好专项债券项目融资工作、进一步完善专项债券管理和配套措施、依法合规推进重大公益性项目融资、加强组织保障等方面，《通知》提出了相关工作要求。总体上看，此次发布的新规是财政货币政策协调发力的体现，有助于促投资、稳增长、防风险。此前，地方上对专项债券资金的用途还存在一定的顾虑和疑惑。此次发布的新规更加明确了资金用途，更加厘清了政府和市场的边界，将推动依法依规通过市场化融资解决项目资金来源。

今年的政府工作报告提出，今年中央拟安排地方政府专项债券2.15万亿元，比去年增加8000亿元。财政部数据显示，今年前5个月，新增地方政府债券累计发行14596亿元，其中新增专项债券8598亿元，新增的债券主要用于在建项目建设。在此次新规发布后，地方政府专项债券发行将更加规范、成熟，有利于增加地方有效投资，推动经济平稳增长。其中，允许将专项债券作为符合条件的重大公益性项目资本金是新规的一大亮点。这一举措解决了很多重大项目建设缺乏资本金的问题，有助于保障国家一些大的交通设施、重大项目建设如期完成。

专家分析认为，新规还鼓励多渠道筹集重大项目资本金，综合施策进一步支持稳定增加有效投资。《通知》的发布还将推动地方政府举债融资机制更加完善，在疏与堵中将“开大前门”和“严堵后门”协调起来，进一步助力防范化解地方政府债务风险。在专家看来，新规依然体现了对地方政府债务严管的态度。比如，区分不同类型情况，分类合理明确金融支持标准；从严设定政策条件，严禁利用专项债券作为重大项目资本金政策层层放大杠杆等。

近年来，我国高度重视地方政府债务风险防范，加快建立健全规范的地方政府举债融资机制，逐步形成覆盖地方政府债务管理各个环节的“闭环”管理体系。此次发布的政策中最关键一条就是不增加隐性债务，这是所有工作开展的基础和底线。通过“严堵后门”绝不放松，“开大前门”更加规范明确，地方政府债务风险将会更好地被防范和化解。

值得关注的是，《通知》对“精准聚焦重点领域和重大项目”做出明确规定。通知提出，鼓励地方政府和金融机构依法合规使用专项债券和其他市场化融资方式，重点支持京津冀协同发展、长江经济带发展、“一带一路”建设、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展、推进海南全面深化改革开放等重大战略和乡村振兴战略，以及推进棚户区改造等保障性安居工程、易地扶贫搬迁后续扶持、自然灾害防治体系建设、铁路、收费公路、机场、水利工程、生态环保、医疗健康、水电气热等公用事业城镇基础设施、农业农村基础设施等领域以及其他纳入“十三五”规划内符合条件的重大项目建设。

发挥专项债作用促进积极财政政策实施

区别于之前的负面清单，此次发布的《通知》还列出地方政府融资的正面清单。六部委负责人在新闻发布会上表示，对金融机构依法合规支持专项债券项目配套融资，以及依法合规支持已纳入国家和省、市、县级政府及部门印发的“十三五”规划并按规定权限完成审批或核准程序的项目和发展改革部门牵头提出的其他补短板重大项目，凡偿债资金来源为经营性收入、不新增隐性债务的，不认定为隐性债务问责情形。对金融机构支持存量隐性债务中的必要在建项目后续融资且不新增隐性债务的，也不认定为隐性债务问责情形。

地方政府的部分项目，确实可以引入市场化融资的，可以按此《通知》实施。像地方专项债的项目，金融机构是否能给予市场化融资，以前的政策规定并不清晰。这次很明确，如果项目有其他富余的经营性收入，像一些棚改项目，可以进行市场化融资。不过，开展市场化融资的主体及金融机构需要符合相关规定。所以《通知》强调，严禁项目单位以任何方式新增隐性债务，市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为项目单位；金融机构需按商业化原则独立审批、审慎决策，坚决防控风险。

我们知道，自1994年的分税制改革开始到2009年，《预算法》明确规定地方政府不能发债。为解决融资问题，地方政府融资平台开始兴起，并逐渐导致了地方隐形债务的形成。为约束地方政府的发债行为，从2009年至2014年，中央政府开始代发代还地方政府债。2015年新预算法实施后，省级政府再次具备了一定限额内的自主举债权。与以往略有不同的是，作为地方政府新的发债融资工具箱里的主要种类之一，专项债券对融资平台具有很强的替代作用，尤其是专项债是以债券形式进行的直接融资，从而减轻了金融机构的风险积累，通过市场化的投融资交易，规避了地方隐形债务问题。

继去年财政部《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》发布之后，此次《通知》的发布，将进一步完善、规范地方政府举债融资的机制。在宏观经济仍面临较大下行风险的大背景下，加快专项债券发行速度，规范专项债券发行机制，有利于进一步稳定基建投资和补齐短板，发挥基建托底经济增长的重要作用。同时，促进专项债体量增长，能够有效缓解地方资金压力，保障重点项目资金需求，从而助力积极财政政策的施行效率。

业内人士指出，专项债资金是政府投资，特别是基建投资的重要资金来源，对经济增长的促进或支撑作用十分明显。此举不仅丰富地方债投资群体，也能有效增加广大群众的财产性收入来源。无疑，《通知》的落地对于增加有效投资、优化经济结构、稳定总需求，促进经济持续健康发展具有重要意义。一方面，有利于防止形成“半拉子”工程，有效解决在建项目后续融资难问题，推进工程进度，尽快形成实物工作量。另一方面，在当前经济下行压力较大、贸易摩擦加剧的情况下，做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作，有益于拉动经济增长。