巴基斯坦国家职业资历框架分析与启示

巴基斯坦全国总人口1.97亿人，但60%的人口年龄在30岁以下，拥有丰富的人力资源。建立国民信任和国际认可的职业教育与培训体系，发挥人口红利在振兴经济中的作用是巴基斯坦必须作出的战略决策。为推动职业教育与培训体系改革，巴基斯坦联合本国利益相关方，推出了多项改革举措，而国家职业资历框架建设是其中重要措施之一，其目标是实现职业教育与培训的优质化、市场化和国际化。巴基斯坦国家职业资历框架的建设吸纳了欧洲资历框架的建设经验，同时又兼具本国特色，对推动巴基斯坦职业教育与培训的学习成果与普通教育衔接，提升国民整体素质起着积极作用，其框架体系的整体性、包容性、国际性、本土性和先进性值得借鉴和学习。本文拟通过探析巴基斯坦职业教育资历框架的建设背景、历程和结构体系，加深对巴基斯坦职业教育的认识，助推中国和巴基斯坦人力资源的互通和流动，同时辩证性“拿来”巴基斯坦职业资历框架建设和实施的经验，为我国建立职业教育领域的国家资历框架，完善我国现代职业教育体系建设提供策略参考。

一、巴基斯坦国家职业资历框架建设背景和历程

资历框架建设的历史可以追溯至上世纪80年代末期，但其在世界范围内的真正兴起却是在21世纪初期，引发这一“兴起”的来源是“博洛尼亚进程（1999-2010）”（Bologna Process），其核心目标是整合教育资源，打通教育体制，实施一个共同教育体系框架，建立可以比较的学分体系和学位体系，促进师生、学术研究人员和劳动力的跨国跨区域自由流动。随后2010年发布的《欧洲教育部长布拉格宣言》（Prague Declaration of the European Ministers of Education）实现了大学提供的本科和研究生学历相互承认的目标，呼吁提高各级教育的教学质量，并制定和实施各国资历比较制度。至今，全世界100多个国家已经采纳了博洛尼亚进程，并根据共同商定的标准改革本国教育体系，制定了国家资历框架，覆盖各级各类教育之间的资历衔接与互认，包括基础教育、中等教育、职业教育以及高等教育[1]。巴基斯坦深受博洛尼亚进程和欧洲资历框架建设的积极影响，早在2009年，巴基斯坦高等教育委员会（Higher Education Commission，HEC）就开始制定高等教育资历框架，并采取必要措施，在全国范围内开发和实施资历框架的工具，覆盖了全国所有高等教育委员会管理的公立和私立教育机构。

国家资历框架在职业教育领域的政策规划最早可见巴基斯坦《国家技能战略（2009-2016年）》（The National Skill Strategy 2009-2016），明确提出了巴基斯坦职业技术教育与培训体系的具体改革目标，包括制定和实施巴基斯坦国家职业资历框架，其政策出台背景是巴基斯坦政府逐渐认识到经济发展受到限制，主要是因为当前职业技术教育体系培养的人才无法满足经济发展的要求，大量缺乏经济增长所需要的技能人才。2011年，巴基斯坦国家职业技术培训委员会（National Vocational and Technical Training Commission，NAVTTC） 启动了职业技术教育与培训改革，在与学术界、工业界、商会、贸易协会、专家以及联邦和省政府协商后开始制定巴基斯坦国家职业资历框架（National Vocational Qualifications Framework，NVQA），其主要目的是为学习者提供学历、文凭、证书等各类资历的纵向衔接和横向沟通，确保培训课程供给的质量，并从供给主导和时间投入转向需求驱动和基于能力的培训。

巴基斯坦国家职业资历框架草案于2013年完成，在2014年6月至11月举行了多轮会议磋商，吸纳了众多反馈意见。2015年，巴基斯坦正式发布了国家职业资历框架，并在职业教育与培训机构引进了能力为本的课程体系。经过两年的实践，基于大量的实践经验，以及职业教育与培训提供者和机构的反馈，巴基斯坦开始对职业教育与培训配套文件进行修订，旨在促进国家职业资历框架的发展、评估和管理。2017年10月，新修订的国家职业资历框架正式发布，在将原有的11个资历框架操作手册合而为三的同时，也建立了管理、评估和培训机构，以更加有效和顺利实施国家职业资历框架。

二、巴基斯坦国家职业资历框架的结构体系

（一）资历级别

资历级别体现了构成资历的相对能力复杂性，所有资历级别都有对应的级别指标描述符。级别描述符描述了该级别的技能和知识的复杂程度。资历级别的划分提供了有关资历与其相对价值之间关系的信息，被用作资历认证开发人员的指导方针，以及能力标准、评估和培训计划、课程和教学材料的设计指南，所有资历级别由资历标准委员会进行设计和分配。

表1 巴基斯坦国家职业资历框架的级别和能力标准

从表1可以看出，巴基斯坦国家职业资历框架包括八个级别，一至四级的国家职业证书和五级的文凭由资历颁授部门评估和认证；本科和研究生资历，即六级至八级由高等教育委员会认证的高校进行评估和授予学位。资历框架的每一个级别都有明确的级别指标，所有的学习成果都从三个能力标准维度进行认证：知识和理解、技能、责任。

巴基斯坦国家职业证书一级到四级的学生可以根据资历级别要求，获得执行和完成任务所需的技能，为从半熟练人员到具有掌握从初级知识到综合知识的专业人员做好准备。五级的文凭则可帮助学生具备良好心理素质，掌握知识和实践技能，成为某个工作或学习领域拥有先进理论知识的专家。值得一提的是，2014年版的巴基斯坦国家职业资历框架包含职前教育级别（0级），主要针对少数未受过正规教育但又拥有一定职业技能人群的基本职业技术教育与培训的入学需求，但在2017年修订的国家职业资历框架中，该级别被取消。

（二）学分体系

资历框架的所有级别都有对应的学分，表示相对学习量，通过估算完成每个能力单元和能力标准或模块所需的时间或小时数来确定，由资历课程委员会评估，满足所有课程学分计算需要。巴基斯坦国家职业资历框架使用1学分等同于10小时学习量的计算标准，因此，估计300小时的学习将是30学分。个人在成功完成能力或模块评估时将累积记录学分，相关测试委员会将把数据输入国家成绩记录信息系统。

资历框架基于对每个能力标准进行评估和级别排序，并根据知识和理解，技能和责任给予相应的级别指标和学分。换句话说，资历框架是在没有预设的情况下系统地进行级别划分，虽然学习的顺序可能意味着某些内容是在其他内容之后学习的，但这并不意味着第二个学习项目比第一个学习项目更复杂。同时，不应假设所有能力标准都处于同一等级，任何资历认证都将包括多个级别的能力标准。例如，国家职业资历框架二级认证可能包括一级和二级以及三级的能力标准，以IT国家职业资格证书二级（计算机图形设计）为例（见表2）。

表2 基于能力标准的学时学分

从表2可以看出，IT国家职业资格证书二级（计算机图形设计）包括八个能力标准，但每个标准的学时和学分数并不一样，而对应的级别也不相同，包括一级、二级和三级，但最后平均下来（2+3+2+2+2+1+2+2=16/8=2），还是二级，因此基于资历框架的学习可以有不同的顺序，不同的学时学分，但却能统一在一个体系下进行级别划分和认定。

（三）能力为本的课程体系

国家职业技术培训委员会的主要任务是确定资历级别和能力标准。基于这些能力标准，国家职业技术培训委员会和省级机构能够开发基于能力标准的课程，并作为资历开发的一部分。国家职业技术培训委员会、职业教育与技术培训局和任何其他机构可以组成课程开发委员会，其组成和职责范围见表3，但最终由国家职业技术培训委员会进行课程批准和发布。

表3 课程开发委员会的构成和职责

基于能力标准开发的课程包括学习模块、结果描述和学习顺序推荐，并提供有关教学时间、学习环境以及与教学和学习相关的总体课程指导，相当于有序的模块化学习计划指南以及培训和学习材料指南，是支持正规、非正规和非正式标准化培训的关键工具。因此，课程开发旨在提供能力标准与实际提供培训或教学计划之间的桥梁，是培训师和学习者指南开发的重要来源。

基于能力标准的课程将通过国家职业资历框架与具体资历级别进行衔接，为系统的培训计划提供指导。所有提供正式培训课程的机构和企业被要求将其培训计划建立在经批准的课程上，而课程开发委员会将根据行业反馈最终确定课程，并将其提交给国家职业技术培训委员会，以便在官方网站上进行批准，以及通告和上传信息，基于能力为本的课程开发流程见图1。

（四）质量保证体系

建立严格的质量保证系统和评审机制对保证资历框架各级资历和学分得到认可变得尤为重要，没有质量保证，资历框架难以从根本上进行有效地运行[6]。巴基斯坦国家职业资历框架建立了配套的质量保证系统，并包括五个相互关联的子系统。

1.资历的质量保证。所有资历将严格根据规定的程序进行制定或修订，这些程序应确保满足雇主的技能要求，以及通过内置评估计划制定能力标准和课程，最后在国家职业资历框架官网上进行评估和注册。每个资历需要编制摘要表，包含标题、级别、总学分、能力单元、分配的等级学时等，以供利益相关者和用户随时参考。国家职业技术培训委员会将与省级利益相关方合作，协调和管理资历的开发和修订。

2.培训的质量保证。负责进行国家职业证书评估的质量保证机构将由国家职业技术培训委员会与职业教育与技术培训局联合认证。质量保证机构将进一步评估认证中心，以确保其拥有必要的基础设施和资源，能够满足评估要求。质量保证机构和评估中心的认证资质将定期接受国家职业技术培训委员会与质量保证机构认证审计员的监督审核。此外，国家职业技术培训委员会还将负责授权提供国家职业证书的职业技术培训机构，以保证他们拥有提供国家职业证书的适当资源和设施。如果认证机构未能遵守规定的认证要求和达到最低标准，则认证资质将被撤销。

3.考核的质量保证。质量保证机构将成为国家职业证书的主要评估和认证机构。认证的要求，即业绩标准和认证程序将由国家职业技术培训委员会在其认证手册中列出，并分发给质量保证机构，同时，质量保证机构还将制定评估中心认证的业绩标准和程序。此外，国家职业技术培训委员会和质量保证机构将确保拥有一批经过培训的合格评估人员，他们在评估学生时使用标准化工具来记录学生表现。所有质量保证机构都将遵循评估程序和国家认证体系，并与国家职业技术培训委员会协商制定。

图1 国家职业资历课程开发流程

4.管理系统的质量保证。国家职业技术培训委员会和职业技术培训服务提供商分别在国家层面和省级层面负责国家职业资历框架的运营和管理。这些机构需要一个连续的结构化的质量管理体系，其中包括政策、规则和程序，以确保持续相关性，提供教育、培训和评估服务的适当性和有效性。他们将建立由经过专业培训的员工组成的国家职业资历框架支持小组。为确保国家职业证书的国际可比性，国家职业技术培训委员会将加入国际教育和培训质量保证网络，并通过循环审查系统参与国际质量保证协会的同行评审过程。

5.国家职业资历框架的监督和评估。国家职业技术培训委员会与利益相关机构合作，通过定期外部监督和评估以检测国家职业资历框架的的实施，确保国家职业资历框架目标仍然适切；资历框架目标正在实现；国家职业资历框架的结构仍然合适；注册资历和认证培训提供者以及测评开展的质量标准仍然相关；国家职业资历框架系统管理的有序和高效；雇主对拥有国家职业资历框架体系下资历证书的毕业生的质量满意度。

（五）过往学习成果认证

国家职业证书的评定不仅限于正规教育，个人可以通过非正规教育和非正式学习路径的评估获得国家职业证书。国家职业资历框架为过往学习提供以下认证途径和流程，以获得不同级别的国家职业证书（如图2）。

从图2可以看出，所有国家职业证书都由能力标准组成，这些能力标准是通用、功能和技术三个维度的组合。申请人可以通过过往学习系统对掌握的技能进行评估，如果申请人宣称达到一定的能力标准，并被评估为“胜任”或“达到”，那么他们可能将获得完全认证的国家职业证书。过往学习的认证将由国家职业技术培训委员会和职业教育与技术培训局的国家职业资历框架支持部门，资格授予机构以及评估中心联合执行和管理。

（六）立法与管理

构建资历框架是自上而下的政府工程，立法是实施资历框架的保障，缺乏立法的资历框架难以在实践中得到广泛持续的开展[7]。根据巴基斯坦《国家职业技术培训委员会法案（2011）》（NAVTTC Act of 2011），国家职业技术培训委员会负责推动、协调和监管全国职业教育和技术培训，国家职业技术培训委员会担任国家职业资历框架的管理秘书处。国家和省级职业教育与培训服务提供商通过明确定义的组织架构共同管理国家职业资历框架的实施。国家层面的“职业资历框架管理委员会”将全面负责国家职业资历框架的实施并提供政策指导，制定有关国际职业资历框架管理和实施的总体政策规划，以确保国家职业资历框架等级结构合适，目标可实现，系统管理有效，运营的高效性、一致性和完整性，雇主对毕业生的素质满意度等，并根据国家技能需求和国际劳动力市场发展趋势，及时修订并协调国家资历机构的发展。巴基斯坦国家职业资历框架管理体系详见图3。

图2 过往学习在国家职业资历框架中的认证过程

图3 巴基斯坦国家职业资历框架管理体系

（七）国际对接

为确保在巴基斯坦的国外学历或证书的可移植性和流动性，以及与国家职业资历的对等性，为国家职业资历发展创造健康的竞争环境，提升巴基斯坦国家职业资历的技能水平，巴基斯坦国家职业资历框架有专门的国外资历条款。条款明确规定任何运营组织或培训机构提供的国外资历如果没有经过国家职业技术培训委员会基于国家职业资历框架标准的审核，则不得声称所提供的国外资历等同于国家职业资历框架中的任何级别或相当于国家职业资历框架中的任何资历。提供国外资格证书的组织必须向国家职业技术培训委员会提供以下证明文件：（1）国外资历在来源国的资历框架下得到合法认可；（2）在巴基斯坦提供国外资历培训的组织与国外资历质量保证体系密切相关。例如：通过来源国的质量保证体系进行独立认证；属于来源国的合作组织的质量保证体系；作为国际职业教育和培训协会的成员或准成员，已获得国际认可的跨境质量保证机构的认证等。

作为巴基斯坦职业技术教育与培训最高管理机构，国家职业技术培训委员会是与国外或区域资历框架进行谈判的“中枢”，负责通过与主要国家的资历认证机构进行对话来协助国外资历的认证过程，建立对等并相互承认的资历，明确并通知国外相关质量保证机构、省级有关部门和相关行业部门的代表也会参加相关活动。

巴基斯坦国家职业资历框架是根据欧洲资历框架的模式进行制定的，其初衷是为了促进与欧洲资历框架和其他重要国家和地区资历框架的一致性。因此，巴基斯坦职业资历框架将优先考虑与欧洲资历框架，南盟区域主要成员国的资历框架框架，以及阿联酋和其他中东国家的资历框架进行对接。

三、巴基斯坦国家职业资历框架的启示

大力发展现代职业教育体系是我国推进教育现代化和深化经济社会改革的重要战略举措。2019年政府工作报告提出“改革完善高职院校考试招生办法，大规模扩招100万人”，著名教育家顾明远教授为职业教育扩招100万人叫好，并指出“职业教育已经成为我国缓建就业压力，推动精准扶贫，维护社会安定，改革高等教育机构的重要战略举措，应该建立高职学校与普通大学之间的一个立交桥”[8]。扩招100万后，我国将是职业教育“超大国”，但目前，我国职业教育体系还不够完善，属于“断头”的教育类型，没有建立国家层面的职业教育资历框架体系。基于巴基斯坦国家职业资历框架的建设和实施经验，对我国职业教育发展有如下启示：

（一）大力推动职业教育资历框架建设，完善我国职业教育体系

资历是证书、文凭和学位的统称，即包括传统意义上的“学历”，也包括“资格”。因此，资历框架即覆盖正规学校教育获得的学历文凭，也包括通过非正规教育和非正式学习获得的各类资格证书以及掌握的各种技能。建立各级各类学习成果认证与衔接的资历框架，已经成为2019年我国国家层面教育政策规划的“热词”，多次在政府文件中被提及，例如：2019年2月22日，《教育部2019年工作要点》明确提出“做好学习成果认证、积累与转换试点总结，推动开展国家资历框架研究。”2019年2月23日，国务院颁布的《中国教育现代化2035》强调“建立全民终身学习的制度环境，建立国家资历框架”。而国务院在同月印发的《加快推进教育现代化实施方案（2018－2022年）》也提到“搭建沟通各级各类教育、衔接多种学习成果的全民终身学习立交桥”，其中的终身学习立交桥是资历框架在我国的早期提法，由此可见，资历框架已经成为我国教育发展的重心和方向。资历框架建设也是我国职业教育改革和发展的趋势，在国务院2019年1月颁布的《国家职业教育改革实施方案》中提出“有序开展学历证书和职业技能等级证书所体现的学习成果的认定、积累和转换，为技术技能人才持续成长拓宽通道。从2019年起，在有条件的地区和高校探索实施试点工作，制定符合国情的国家资历框架”。为了推动职业教育资历框架建设，教育部职业技术教育中心在2019年3月27日组织教育行政部门、高等学校、职业教育科研机构和职业院校专家召开了“国家资历框架在职业教育领域的研究与实践”项目启动会，宣告了国家职业教育资历框架建设的正式启动。

建立国家职业资历框架能破解我国职业教育发展“断头”的困境，现有职业教育体系在学历上主要是中职和大专，本科主要以民办高校为主，在硕士和博士阶段的人才培养基本上属于空缺，这与我国经济社会发展对高层次应用型人才的需求不匹配，也与国际上职业教育学历层次晋升脱节，如此不够完整的职业教育体系对职业教育持续健康发展非常不利。国家职业资历框架的根本目的是建立各类学习成果认证的阶梯，在阶梯的上端达到专业博士，为职业教育的类型发展从低到高建立自然上升通道，有利于增强职业教育办学者和学习者信心，提高职业教育的质量和社会认可度。

（二）链接“1+X”证书制度改革，建立整体性的职业教育资历框架

教育部在2018年提出了“1+X”证书制度，在《教育部2019年工作要点》中更加明确提出“启动实施1+X证书制度试点”。“1+X”的核心概念是一种学历证书+职业技能等级证书的制度，学历证书主要来自正规学校职业教育，而职业技能等级证书则可以来自非正规职业教育或非正式的各类培训。职业技能等级证书与学历证书相辅相成，互相促进，学历证书是基础，强调的是对学生的综合素质和完整人格的培养，而职业技能等级证书重点是培养学生职业技能、岗位迁移能力和终身学习能力，为学生高质量灵活就业提供保障。职业技能证书方便企业选人用人的同时，也更能促进学校办学的产教融合，克服学校教育的滞后性，从而反哺学历证书，推动学历教育发展。职业教育资历框架的建立可以为学历证书和职业技能等级证书之间的学习成果认证和衔接提供转换标准和衔接平台，但职业教育资历框架建设在设计上必须强调整体性，其构成要素应该覆盖正规教育、非正规教育和非正式学习所获得的各类技能成果，融合学校教育和社会培训。在架构上要强调体系的完整性，明确等级级别、能力标准、立法管理、成效为本课程体系、学分体系、质量保证体系、过往学习认证标准等。

（三）坚持职业教育资历框架建设的开放性，尊重历史经验和人类智慧

国家职业教育资历框架建设必须遵循 “开放性”原则，这种开放性要建立在清醒的自我认识基础之上，需要有伟大的格局和对现实的尊重。首先，我们不得不承认的事实是，国际上的资历框架建设历史已经快30年，有159个国家和地区已经建立了资历框架，126个国家已经进入到跨国跨区域互认的阶段[9]，很多国家已经对资历框架进行多轮评估和修订，在理论研究和具体实践上拥有丰富的经验，这些经验既是国际社会教育体制改革对经济社会发展反哺的总结，也是人类社会对终身教育和学习型社会建设的集体智慧，值得我们去辩证性学习；其次，要寻找到我国职业资历框架建设的科学路径，国际的经验要与我国的实际结合，要有我国自己的特色，从我国的土地上进行广泛的前期调研，征求广大利益相关者的意见，进行试点和反复实践，并根据我国情况进行及时的反复修订；最后，要坚决反对和批判在资历框架建设中的保守主义和狭隘主义，抛弃国际发展经验，闷在“屋里造船”，而妄图建一个大而统的我国资历框架体系，妄图别人来主动与我国资历框架对接，这无异于“痴人说笑”。在资历框架建设领域中，我们处在快步追赶的地步，这是无法否定的事实和发展现状，这需要我们拥有一个大国的胸怀和开放的意识，要敢于向国外学习，甚至吸纳国内走在前列的地区的经验教训。例如：2017年被国家正式命名的“粤港湾大湾区”将11个城市纳入整体发展，打造世界上最发达、创新能力最强和最开放的城市群地区，而这11个城市中的香港早已建立并实施了资历框架（香港称为资历架构），要实现“粤港湾大湾区”的发展战略目标，我们就应该学习借鉴香港资历框架的发展经验，建立“粤港湾大湾区”资历框架。

（四）加快职业教育资历框架建设步伐，助推“一带一路”倡议

随着“一带一路”倡议影响力的提升，我国与71个“一带一路”沿线国家逐渐建立了全方位的合作关系，越来越多的国家认同并加入了我国倡导的人类命运共同体建设行动[10]。以本文的巴基斯坦为例，自2013年“一带一路”倡议和“中巴经济走廊”项目提出以来，双方合作关系已经上升为“全天候的战略合作伙伴关系”，我国连续6年成为巴基斯坦的最大投资来源国，巴基斯坦也是我国在南亚地区最主要的进口来源国，与此同时，我国与巴基斯坦在教育领域的交流合作也越来越密切，巴基斯坦目前在华留学生总人数已经达到2.2万，在所有来华生源国中排名前3，巴基斯坦人掀起了“汉语学习热”[11]。中国和巴基斯坦合作的深入在客观上呼吁了两国各级各类教育学历和职业资格的互认和衔接，建立学习成果认证和人才流动的体制机制。目前，巴基斯坦已经建立了完整的国家职业资历框架体系，而在71个“一带一路”沿线国家中已经有62个国家建立了国家层面的资历框架，但我国自2016年国家“十三五”规划纲要提出建立资历框架以来，三年已经过去，进展相当缓慢。如果不能及时建立具有我国特色的职业教育资历框架，将不利于我国与“一带一路”沿线国家的教育对接和人才流动，影响我国在国际教育交流中的影响力和话语权，因此，我们必须高度重视资历框架建设的紧迫性，全面推进资历框架建设和实施的进程。