网络平台权力治理：法治困境与现实出路

2019-08-27郭渐强陈荣昌

理论探索 2019年4期

郭渐强陈荣昌

〔摘要〕网络平台权力肇源于网络平台经济的深入发展，是国家治理变迁和互联网技术赋权背景下形成的权力现象，具有规则制定、数据控制、行为管制和争议处置等表现形态。由于网络平台权力发展的新兴性和主体的私有化特征同时存在，网络平台权力运行需要法律规范和约束，但目前对其治理面临法律规制体系不健全、法律关系界定不明晰、规制机制不完善和网络法治生态欠佳等法治困境，放大了网络平台权力运行的失范风险。因此，需要将网络平台权力治理纳入法治轨道，通过构建缜密协同的法制体系、重塑平台时代的法律关系、创新权力运行的规制机制、营建良性的网络法治生态，实现网络平台权力治理的法治转型。

〔关键词〕网络平台，权力，法治化，治理转型

〔中图分类号〕D912.1 〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2019）04-0116-07

在大数据和互联网的推动下，网络服务平台化趋势凸显，网络平台在推动互联网技术红利释放的同时，也因其在技术、信息等方面拥有的资源优势而具有单方面影响和改变网络空间其他主体意志和行为的能力，塑造着一种新兴权力样态，亦即网络平台权力。大数据时代，网络平台具有赋权和控制双重属性，既可以促进多元主体信息共享和协同合作，促进网民等私权利主体的权利彰显，也可以通过设置技术壁垒剥夺其权利的实现〔1 〕。在全面推进依法治国新时代，网络治理法治化将成为法治社会“新常态” 〔2 〕，推进网络平台权力治理必须以法治为基本归宿。本文从探析网络平台权力的内涵与形态出发，分析现阶段网络平台权力治理面临的法治困境，并探讨走出网络平台权力治理法治困境的出路。

一、网络平台权力的内涵与形态

（一）网络平台权力的理论内涵

网络平台是在网络空间中通过提供技术支持和应用入口，为用户交易、互动和交流提供场所和服务的自组织生态，其本质是连接商品或服务供需端口的中间节点。根据涉及领域的不同可将其划分为网络交易平台、网络社交平台、搜索引擎平台、网络接入与服务平台、数据存储与处理平台等类型。随着平台经济的深入发展，平台成为网络权力的重要拥有者。在传统语境下，权力“意味着在一种社会关系里哪怕遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会，不管这种机会是建立在什么基础之上” 〔3 〕81。其一般作为国家维护统治、推进治理的基本工具而存在，具有极强的对公属性，而互联网的出现和发展在突破传统时空界限的同时，也打破了权力的传统样态，一些网络平台凭借技术、信息等资源优势对网络空间其他主体权利享有和行为选择产生重要影响，具有单方面影响和改变其意志和行为的能力，产生了网络平台权力。

网络平台权力是国家治理变迁和互联网技术赋权的结果。国家从统治和管理语境转向治理话语使网络平台具有了参与国家网络治理的可能性，而互联网技术的普及为网络平台参与国家网络治理提供了技术支撑，强化了参与网络治理的能力。从权力的来源及其合法性来看，网络平台权力是法律授权和平台自赋权的复合产物，并不天然合法正当。一方面，有些网络平台权力来源于法律授权，是行政外包的结果，具有合法性。如在互联网用户账号名称管理中，为了充分发挥互联网信息服务提供商等网络平台的技术优势，国家互联网信息办公室通过出台《互联网用户账号名称管理规定》赋予互联网信息服务提供商对互联网用户提交的账号名称、头像和简介等注册信息进行审核的权力。另一方面，有些网络平台权力是企业基于商业利益驱动在管理优化、市场竞争等活动中的权力扩张和异化结果，不具有正当性。如部分网络平台利用技术垄断优势过度搜集用户信息、改变用户默认设置、打击竞争对手，不仅没有法律依据，也侵害了用户的合法权利。

網络平台权力不仅具有生成和发展阶段的新兴性，也具有一定的私有性。在现实中，网络平台的直接操控者是互联网企业，网络平台权力也掌握在相应的互联网企业手中，由于平台权力拥有主体的特殊性，网络平台权力具有极强的私有化倾向。以百度、腾讯等为代表的网络平台巨头凭借拥有的市场、技术、信息和资金等优势在网络空间规模化扩张，“俨然成了互联网经济和网络时代的‘利维坦” 〔4 〕。网络平台权力因其权力主体的私有化性质而具有较高的失范风险，现实中一些网络平台利用拥有的权力干涉网民言论自由、侵犯用户隐私，甚至进行网络犯罪活动，严重威胁网络空间健康发展，必须予以必要规制与治理。

（二）网络平台权力的表现形态

一是规则制定权。在与普通公众的博弈中，网络平台具有先天优势，往往能够通过代码编程和条款协议形式制定平台规则。代码根植于软件和硬件中，是塑造网络空间的指引〔5 〕136。网络平台通过代码编程手段将企业意志融入技术设计框架，从技术层面约束用户行为，把控平台运行技术规则的制定权。与此同时，基于技术博弈中用户群体的集体失语，网络平台亦可通过制定使用协议、用户条款等方式获取用户信息、约束用户行为，如用户在使用微信、QQ等社交软件时必须同意由腾讯公司单方制定的条款协议才能继续享有其服务。在代码规则下，用户拥有的选择自由只限于退出的自由〔6 〕52。不论是技术代码的编程，还是用户条款协议的议定，普通用户都难以深度参与规则制定，即使由网络平台单方制定的规则有损其个人权利，大多数情况下也只能选择接受，普通用户缺乏议价能力。

二是数据控制权。大数据时代，数据商业化变现速度显著加快，对数据的占有和控制成为衡量网络平台商业竞争力的重要标志。在此背景下，网络平台通过推广产品和服务吸引用户注册使用，利用用户对产品和服务的依赖性广泛收集和占有个人信息，并经由企业合作、并购、重组等形式共享用户信息，有的甚至以数据交易形式进行信息贩卖。在完成数据规模的初步积累后，网络平台充分利用大数据挖掘技术对用户信息进行算法分析，以期实现用户信息的精准支配和使用，最大化用户信息给平台带来的红利与收益，提升用户数据变现能力。因此，在商业、技术和规则逻辑共同支配下，网络平台对用户数据拥有广泛的收集权、占有权、支配权、收益权和处置权。换言之，数据控制权成为网络平台权力的重要形态。

三是行为管制权。网络平台的本质是网络空间多元主体行为活动的场域，平台作为场域的创始方和管理者，对各类主体行为具有相当的管制权。这种管制权主要体现在两个维度。第一个维度是市场维度，在市场逻辑支配下，网络平台作为第三方交易和服务平台，是连接产品和服务供需端口的重要节点，具有定价和许可权力，能够对平台上的多边客户实施筛选匹配和资源分配活动，这本质上也是一种管制行为。例如，外卖平台对店家收取平台服务费用，经由所谓智能算法对消费服务进行资源分配即是市场意义的平台行为管制。第二个维度是法律维度，在法律法规的授权下，网络平台因具有对用户实施内容删除、警告、屏蔽、封号、查验等措施而形成了行为管制权。例如，相关法律规定微博等平台可以对违反相关规定的信息进行删除，并对相关账号进行警告、屏蔽、封号等处罚;再如互联网信息搜索服务提供者在提供付费搜索信息服务时，有权依法查验客户有关资质。

四是争议处置权。随着治理理念的兴起，网络平台等主体在网络治理中的主体地位得到认可与尊重，网络平台不仅通过制定规则、控制数据、管制行为来彰显自身存在，也可对平台上发生的争议进行初级处置而形成具有投诉自处理的争议处置权力。具体实践中，网络平台可以根据法律法规要求建立用户投诉举报机制，也可依据事先制定的使用协议和用户条款对用户的举报、意见和投诉等进行内部处置，例如，对于商品消费者的投诉行为，淘宝电商平台一般依据《淘宝协议》等内部规定处理买卖双方交易中所产生的争议和纠纷。虽然网络平台具有的争议处置权本质上是诉前的内部争议裁决，并非终局性争议判定，但由于其在缓解国家司法压力和推动网络依法自治中作用明显，网络平台对网络纠纷的处置正日益得到越来越多的重视。

二、网络平台权力治理面临的法治困境

（一）法律规制体系不健全

其一，法律规制体系结构有待完善。从宏观层面看，软法硬法协同共治是现代社会治理的大势所趋〔7 〕。网络软法与硬法共同构成网络平台法律规制体系，在网络平台治理中共同发挥作用，但现实中软法的影响力有限，软法治理生态未发育成熟，硬法仍是规制网络平台的普遍选择。相比于软法，硬法由国家强制力保证实施，内容设计管制性色彩更为浓厚，规制方式更强调统一性，单一硬法之治相当程度会抑制网络发展活力、挤压网络主体自治空间。从微观层面看，立法机关、政府等主体出台的法律法规和规章制度构成网络平台法律规制体系的次级生态。目前，以《网络安全法》为核心的网络治理法律体系仍在完善，网络平台治理的分散性立法特征较为明显，除《电子商务法》對电子商务平台专门立法外，我国对互联网信息内容等领域平台规制的专门立法尚未实现，缺乏网络平台治理的综合性、整体化立法实践。此外，现有相关法律法规位阶不高，除《网络安全法》和《电子商务法》等属于国家法律外，其他大都是行政法规和部门规章，影响了网络平台治理依据的权威性。

其二，法律依据存在内容性张力。法律依据的内容性张力是相关法律规定在内容上存在不足或冲突。在互联网技术效应驱动下，网络空间各种商业模式、产业业态层出不穷，现有法律内容难以适应高速发展的网络治理需要，对网络平台监管容易出现立法空白和执法真空。与此同时，国家层面相关法律规定的制定主体多元，既包括全国人大及其常委会，也包括国务院及国家网信办、公安部和国家市场监督管理总局等政府部门，由于不同立法主体之间缺乏相应信息共享和沟通机制，易造成不同法律规定之间的内容遗漏和冲突。如原文化部出台的《互联网文化管理暂行规定》在对禁止性内容规定上对上位阶的行政法规要求有遗漏，未将国务院颁布的《互联网信息服务管理办法》第十五条第七款的色情、凶杀、恐怖等禁止性内容要件涵括规定文本，这就容易加大网络平台非法行为责任逃逸风险。

其三，法律规定面临协同难题。一些法律规定对于网络平台上出现的非法行为和信息内容的判定标准缺乏具体阐释，不同法律制度之间的协同配套性欠缺，客观上增强了网络平台权力运行的自由度。如《网络安全法》第十二条规定任何个人和组织不得利用网络传播暴力、淫秽、色情信息，但在行政法规和部门规章层面都没有相关文件对暴力、淫秽和色情信息进行细化和统一界定，在实践中也没有建立关于淫秽、色情和暴力等信息内容判定的统一标准体系，更没有在法律层面形成制度协同网络，网络平台在判定以上信息内容时既有可能出于抢占流量、吸引关注等商业利益采取宽松策略，放任灰色行为存在;也有可能出于法律风险规避而过度屏蔽内容，损及网民合法权利。

（二）法律关系界定不明晰

其一，不同属性权力边界划分法定性不足。网络平台权力的兴起给国家传统权力结构带来了新的变革。在公权力垄断的传统权力结构中，公权力主体内部的不同部门对不同领域权力的微观划分构成农业和工业时代国家权力关系结构的基本图式，但网络平台权力的产生从形式上突破了一元化公权力内部不同主体权力划分的逻辑，使网络平台成为公权力主体之外的新主体。虽然这种改变是形式上的，并未从实质上动摇公权力垄断地位，但在法律层面也客观形成了一定的关系结构，而目前法律并未明确界定公权力与网络平台权力的运行边界，这实际上存在两种风险：一是公权力过度干预网络平台权力行使，将会压缩网络社会依法自治空间，抑制网络发展活力;二是平台权力过度代行国家公权力，侵害行政法治价值，削弱国民政治认同。不论何种情形最终都会导致不同属性权力运行紊乱，追责困难，悖离法治价值。

其二，网络平台权力与私权利关系失衡。网络平台基于技术、信息等资源优势而形成的对私权利主体的控制力和影响力，一定程度上能够释放出比肩国家公权力的力量。由于网络平台权力私有化特征的存在，在与普通私权利主体的对峙中，失落的是个体利益〔8 〕。而现行法律法规对网络平台经济背景下的私权利缺乏扩充性的明确规定，一些网络时代新兴的个人权利并未在立法中得到应有重视和保障体系设计，如个人数据权、访问权、被遗忘权、虚拟财产权、免受自动化决策权、网络参与权等未在法律层面得以确认，给网络平台权力无序扩张甚至是异化提供了空间，客观上造成了私人主体在与网络平台博弈中的话语失衡，网民等私权利主体难以深度参与网络平台权力运行过程，平台权力与私权利法律关系的失衡格局已然形成。

其三，网络平台权责结构科学性欠缺。目前，网络平台权责结构设计存在一定差序化倾向，权责对应性框架尚未形成，这主要体现在重视网络平台的国家义务设定，用户权利保护责任设计则相对被边缘化。例如，为了促进网络平台等网络服务提供者积极履行法定义务，《刑法修正案（九）》增设了拒不履行网络安全管理义务罪保障其责任义务的履行，但当网络平台实施错误管制行为而对用户权利造成侵损时，如何对网络平台的责任定性并未明确。如果追究行政赔偿责任，则网络平台并不具有行政主体资格;如果追究民事责任，则用户又面临协议本身不公的实体障碍和举证责任的程序障碍〔9 〕。网络平台责任和义务的设定需平衡国家和公民的关系，任何一方责任设定的失位，最终扭曲的是网络平台权责结构。

（三）规制机制不完善

其一，欠缺明确的授权机制及相应规定。在网络技术效应和规模效应的双重影响下，网络平台用户规模庞大，集聚着海量的数据和资源，对用户具有广泛的影响力，由于国家对网络平台没有建立明确的权力授予机制，致使网络平台权力扩张和异化具有可能。现阶段不论是法律法规还是公权力机关对网络平台的授权仍处于粗放状态，授权机制科学性和规范性严重不足，何种主体在何种情形下经由何种方式对其进行授权还没有形成完整的规范流程，这不仅使私主体合法权利面临被侵害风险，也不利于网络空间健康发展。与此同时，现阶段平台权力主體资质备案机制也有欠缺，当前国家机关对网络平台的备案与企业相联系，并未将具体实施网络平台权力的个人纳入备案范畴，也没有建立针对网络平台权力行使人员的资质认定与考核机制，更没有对网络平台实施权力的行为进行程序约束，易使网络平台权力运行脱离正轨，侵犯网民合法权利。

其二，行政监管体制机制有待完善。治理不等于去政府化，政府仍然是网络平台权力监管的重要主体，其监管体制机制设计对网络治理成效有显著影响。从行政监管体制来看，现实中网络监管执法在机构设置、职责划分等方面还面临困境，容易带来体制性割裂，降低执法效率。以互联网信息内容领域的监管执法为例，目前执法机构涉及网信办、公安部、文化和旅游部、国家广播电视总局、国家市场监督管理总局等多种主体，容易使相关部门开展工作时面临合作壁垒〔10 〕。同监管体制不顺畅相对应，由于政府内部监管主体多元，跨部门协作机制和跨区域监管联动机制建设仍然需要完善，不同部门、不同区域监管机构在执法时的部门协作与区域联动机制的不健全，将造成政府在监管网络平台权力运行时信息和执法资源共享不足，降低行政规制效果。

其三，权利保障机制建设被边缘化。与平台时代新兴权利确权滞后和网络平台权责结构中用户责任的界定不足相对应，网络平台普遍忽视用户权利保障机制建设。一是公众参与机制缺位，普通网民难以参与网络平台规则制定和行为管制决策各个过程，网络平台在制定相关规则时没有遵循传统权力行使所必须遵守的意见征集和论证程序，只是单方面宣示条款协议，公众被排除在决策系统之外。二是信息公开机制不完善，网络平台实施删帖、封号、禁言等操作的透明度不足，没有形成公开透明的平台权力行使程序，公众与网络平台之间存在信息不对称，难以知晓平台权力运行的相关信息，用户知情权被轻视。三是用户权利救济机制有待改进，现实中公众面对网络平台单方实施的删帖、封号、禁言等行为时，缺乏必要的申诉维权渠道，即使平台内部建立了申诉举报机制，也是网络平台争议处置权的彰显场域，难以有效保障用户权利。

（四）网络法治生态欠佳

“网络空间不是‘法外之地，网络空间同现实社会一样，既要提倡自由，也要保持秩序” 〔11 〕205。作为网络平台权力运行的基本场域，网络空间的文化氛围、多元主体素养和治理格局影响着网络平台行为实施的内容、方式和限度，而网络空间法治生态的欠佳则放大了网络平台权力失范的风险。

一方面，网络空间法治文化培育不足，多元主体法治素养有限。法治文化是在建设法治国家、法治社会过程中形成的一种文化形态和社会生活方式，网络空间作为现实空间的延伸，其发展也离不开法治文化的培育。由于技术发展与文化建设之间的张力，网络空间法治文化培育还存在不足，互联网内容建设较为滞后，网络空间还充斥不少色情、暴力、诈骗、虚假等负面信息内容，一些网络平台主体法治水平有限，缺乏提供优质网络产品和服务的意识和动力，容易在商业利益驱动下无视法律权威，放任不良信息内容在平台上生成与传播，对网民权利、公共利益和国家安全带来极大威胁，严重污染了网络生态，增加了平台权力治理难度。与此同时，部分网络平台用户法律素养不高，难以及时发现和意识到网络平台的侵权行为，并有效进行维权，这些问题的存在使网络平台侵权行为的实施空间得以进一步扩张。

另一方面，网络空间共治格局尚待完善，协同监管体系建设滞后。“现代社会，国家治理已经不再单纯被看作是政府一方的事情，而是强调治理主体的多样性和互动性” 〔12 〕6。治理驱动下的网络平台治理主体走向多元，协同监管成为推进网络法治新常态，但相关体系和机制建设没有及时跟进。政府、企业、公民等主体的治理与监管角色分工体系尚未形成，治理与监管资源和力量未被充分整合，不同主体仿若一个个不同的孤岛，彼此之间信息共享、交流沟通不足，难以及时有效形成合力、达成共识对网络平台的违法违规行为启动问责。如政府与网络行业组织之间还缺乏常态化信息交流、舆情通报、行政指导工作机制，网络行业组织对网络平台的监督因权威性不足而效果有限。

三、走出网络平台权力治理法治困境的出路

（一）构建缜密协同的法制体系

其一，重视软法建设，建立软法硬法协同共治体系。网络软法既包括国家法律法规中的宣示性条款，也包括网络社会组织、行业协会和企业制定的公约、守则、倡议、协议等内容。在治理语境下，要特别尊重和引导行业、企业依法自治，鼓励网络行业组织、企业发挥专业优势参与网络软法建设，推动在网络服务的各种细分领域形成内容正确、结构科学的软法体系，通过自律和互律方式约束网络平台行为，降低网络平台违法行为发生率，使软法构成约束网络平台的第一道法制防线。此外，要创新完善软法硬法衔接机制，促进网络软法与国家硬法话语融通，畅通软法向硬法转化通道，将网络软法和硬法共同纳入国家法制体系，防止网络软法与硬法规定之间的不统一、不兼容问题。这样，建立软法硬法协同共治体系，为网络平台权力运行搭建全面立体的法制规范体系。

其二，加强立法工作，健全网络平台治理法律体系。构建科学完善的网络平台治理法律体系是推进网络平台权力治理法治化的基本前提，这主要有两种可行选择。一是坚持整体性综合立法。由于网络平台企业是平台权力的基本行使主体，因此可以出台“网络平台企业法”，并向社会公开征求意见，以法律形式确定网络平台企业在互联网治理中的性质和地位，明确网络平台企业在提供互联网产品和服务过程中的权力、责任和权利，形成以《网络平台企业法》为主干的平台治理法律法规体系。二是分类完善法律体系。在完善《电子商务法》的基础上，分类制定涵盖各类网络平台的《互联网文化和信息法》等法律法规，构建以《网络安全法》为核心的覆盖互联网不同领域平台的法律法规体系，为网络平台权力治理提供坚实法律支撑。

其三，强化法律梳理整合力度，破解法律内容冲突。事物发展的过程性使法律法规难免存在滞后性，要根据法治精神和原则，立足新时代发展要求，加大对互联网领域法律法规的梳理整合力度，立改删废并举，整合不同层次、不同部门、不同领域的法律法规，实现网络平台及其权力治理法律规则的整体性。对于不同法律规定在内容规定上存在的不足与冲突，要建立常态化法律内容审查与监督机制，及时对存在问题的法律规定进行修改，使之符合现实需要。由于网络发展的快速性，也需加大法律法规解释力度，及时对法律落实过程中出现的理解误差进行纠正，降低法律的稳定性与互联网技术的高速发展性之间的张力。

其四，细化法律规定，推进法律制度协同配套。要增强现有网络法律的执行性和可操作性，减少原则性规定，辅之出台相应的司法解释和配套措施〔13 〕。统一对相关立法任务和进程进行规划，将部门立法和地方立法同时纳入国家规划视野，广泛征集多方意见，在网络空间形成全国统一的违法违规行为判定标准体系，如针对法律层面对淫秽、色情、暴力信息判定具体标准缺乏的问题，可由政府部门牵头多方征集意见，形成具体化违法信息内容评判细则，以此约束网络平台自由裁量空间，维护网络空间秩序。此外，对于法律法规明确的制度创新举措，要及时出台配套规定，促进法律内容要求具体化、标准化，并在实践中积极贯彻落实，以此形成多领域、多层级法律法规制度协同网络，强化网络平台权力运行的立体化全周期监管治理。

（二）重塑平台时代的法律关系

其一，重塑不同权力运行边界。网络平台权力主体的私有化特征不仅放大了权力运行的失范风险，也使公私主体在网络治理过程中的权力博弈成为现实，而不同属性权力运行边界的模糊，使公私主体在网络空间的博弈更加复杂，给网络空间的法治实践带来一定掣肘。因此，规制网络空间的重要举措便是重塑公权力与网络平台权力的关系结构，不断明晰不同权力运行边界，使不同权力运行轨道清晰、秩序稳定。在实践中，由于网络平台具有多样性、复杂性特征，有必要根据网络平台的类型、规模、特征和行业属性等分类制定网络平台权力清单，明确不同网络平台权力的行使主体、范围、手段和方式，防止网络平台权力无序扩张、权责失衡，推进网络空间公私主体协同共治。

其二，重塑网络权利体系。互联网的深入发展，不仅使信息技术对网络平台的赋权成为可能，也推动了网络空间公民权利结构的演变，新兴权利与平台权力几乎是同步生成的，但法律对新兴权利的确认与保护力度则存在一定时滞效应。面对网络平台权力与私权利之间的现有失衡结构，需要在法律框架内重塑公民网络权利体系，将具有正当性的新兴网络权利纳入公民权利结构，如进一步推动法律对个人数据权、访问权、被遗忘权、虚拟财产权、免受自动化决策权、网络参与权等的承认与保护，优化网络空间公民权利内容与体系，推动网络平台权力与私权利实现博弈均衡。

其三，重塑网络平台权责结构。权责一致是现代法治的基本理念，网络平台作为网络公共领域权力的行使主体，也需明确和履行必要的责任与义务。当前国家法律和监管机构对网络平台的规制策略越来越强调平台主体责任，但主体责任“作为法律概念其含义并不明确，且可能会忽视平台责任限度这一关键问题” 〔14 〕。因此，有必要在分类制定网络平台权力清单的同时，分类制定不同网络平台责任清单，突出权责一致法治理念嵌入，确保网络平台对国家承担的义务设定科学合理，既要避免出现网络平台有权无责、权大于责的局面，也要防止因过度强调平台责任而使公法责任平台化。尤需注意的是，在网络平台权责结构塑造过程中，要特别注重网络平台对用户责任和义务的引进，从法律层面明确网络平台对用户所因承担的责任义务，使网络平台责任结构既合理融入国家义务，也充分考量用户责任，最终促进网络平台权责对等。

（三）创新权力运行的规制机制

其一，规范平台授权，保障网络平台权力合法性。网络平台权力具有极强的准公共性，其权力规制也必须与国家公权力一样置于法治范畴，通过科学的授权机制设计，明确权力行使的相关要求。具体而言，首先是要建立科学的网络平台权力授予机制，明确网络平台权力必须要有法律明文规定方可授予，且需经过一定授权程序，如建立平台申请、政府审核、社会公示和立法机关确认等授权程序，要求网络平台必须建立健全平台权力行使程序与规范等管理制度，对于符合法律要求的要形成授权文书在相应平台展示，使平台权力授予结果及其权力运行接受外部监督。此外，也要建立网络平台权力主体资质备案机制，对网络平台内部从事内容审查、投诉处置的个体要统一备案，根据网络平台特征，分类制定不同领域平台权力行使主体资质评价与考核体系，要求从事网络平台内容审查、投诉处置等涉及网络平台权力行使岗位的人員必须具有相应资质、持证上岗，防范平台权力运行过程中的失范风险。

其二，改进行政监管，强化监管体制机制支撑。在互联网平台经济法治化建设中，其第一推动力仍源自政府管制改革〔15 〕。政府要着力推进行政监管体制改革，理顺各级政府及其职能部门职能关系，不断完善监管执法机制。政府需坚持分类监管思路，明确不同类型网络平台的监管执法机构，对于互联网信息内容领域的网络平台需要建立以网信办为主体的机构体系，对于电子商务领域平台规制则需以市场监督管理部门为主，对于网络接入等技术平台则要注重工信部门的领导，确保不同监管机构权责清晰。与此同时，针对网络空间的复杂性、交互性、跨界性等特征，要建立多部门协作、跨区域联动执法机制，推动不同部门和区域监管执法资源共享、力量整合，充分引进大数据监管技术，破除网络空间监管执法的部门与地域障碍。

其三，强化权利保障，形成系统性权利保障链。权力主体在保障权利时具有先天惰性，公权力主体要适当发挥外部强制性督促网络平台不断优化权利救济机制。一要塑造公眾参与机制，保证网络平台内部公众参与渠道畅通，使普通网民有机会、有渠道参与网络平台权力运行的各个环节，推动公众参与成为网络平台权力行使的实质内嵌程序，保障公众参与权。二要强化信息公开机制，网络平台信息公开不能仅要求公开原始信息，也要以通俗易懂、具体醒目的方式推动实质公开，在实施影响公众权利的行为时要将法律依据、客观事实等信息公开，形成完整的信息公开体系，保障公众知情权。三要改进权利救济机制，建立多主体共同参与的分层交叉权利救济机制体系，对于网民的投诉举报和申诉，可先由平台依据协议条款进行处置，当事人对处置决定不服的可进一步申诉至由网络行业协会主管的第三方争议化解机构，并可进一步申诉到由国家机关人员组成的互联网平台争议处置机构，仍对决定不服的可直接向法院上诉。这样不仅可有效保障公众权利，也能在一定程度上缓解法院工作压力，从而形成系统性权利保障链。

（四）营建良性的网络法治生态

其一，加强互联网内容治理，建设网络法治文化。“权力具有天然的侵略性与压迫性” 〔16 〕，其本质是改变相应主体行为的能力，不论何种权力，一旦缺乏必要的法治规制，必然损及自由和秩序。要依照法治国家、法治社会建设要求抓住网络空间法治文化培育的主线，为推进网络平台权力法治化治理塑造良好文化氛围。在加大互联网内容治理力度基础上推进互联网内容供给侧改革，既注重网络内容存量治理，又突出增量强化，将社会主义核心价值观融入网络空间法治文化建设，从源头上引导网络内容生产和传播活动合乎法治要求，为网络平台权力运行营建良好法治文化氛围。

其二，创新法治宣传教育，提升各类主体法治素养。首先要提升网络平台权力主体法治精神，重视网络平台内部法治文化建设，通过常态化定向教育等多种手段增强网络平台企业负责人及其工作人员的法治意识和能力，推动法治教育与网络平台内部管理制度结合，建立守法平台表彰制度并与网络平台其他业务许可、审核等进行挂钩，引导网络平台主体树立正确的权力观、责任观和权利观。其次要提高网络平台用户法治意识和能力，建立健全全社会网络法治宣传教育体系，促进网络法治宣传教育机制化、常态化、长效化〔17 〕102。通过宣传教育、法律咨询等多种手段普及法治理念、价值、精神和原则，使网民对自身的合法权利有强烈意识，增强网民在平台权力侵犯个人合法权利时的维权能力，以此夯实网络平台权力运行的群众监督基础。

其三，推动网络综合治理，构筑网络平台协同监管体系。社会成员在活动中存有不同的价值理念和准则，应当“重叠共识” 〔18 〕56。一要培育各类治理主体，提升网络行业组织、网络企业、网民等主体民主参与、依法治理的意识和能力，切实提升网络空间依法自治能力，防止行政过度干预自治，打造综合治理体系，推动实现网络平台权力治理形成执政党负责方向引领、立法机关负责法律完善、行政机关负责监管执法、司法机关负责追责保权、网络行业组织负责依法自治、网络企业负责内部自控、社会组织和网民负责参与监督的法治格局。与此同时，要重视多元主体协同监管作用，构建多元主体共同参与的协同监管体系，建立完善政府与公民、企业和行业组织之间的常态化沟通机制，促进监管信息共享，在网络平台外部搭建综合性网络监督体系，推动实现网络平台协同共治。

四、结语

国家治理变迁的分权逻辑使网络平台成为公共权力让渡与转移的重要承载者，网络技术效应和网民规模效应的存在进一步放大了网络平台的现实影响力，使网络平台在规则制定、数据控制、行为管制和争议处置等方面拥有广泛权力。虽然网络平台权力在弥补公权力治理失灵和促进网络空间共建共治共享上具有积极价值，但其“也在加剧利益和价值向少部分人手中集中” 〔19 〕10。网络平台权力的兴起，不仅改变着国家传统权力格局，也对法治建设带来了新的挑战，由于网络平台权力发展新兴性和主体私有性的存在，其运行失范风险显著提升。法治作为现代国家网络治理的基本趋势，是“衡量一个国家治理体系现代化的重要标准” 〔20 〕。针对网络平台权力运行过程中面临的各种法治困境，也需利用法治思维和法治方式应对，以此推进网络平台权力治理的法治转型，实现网络空间综合治理，纾解网络空间社会主要矛盾，更好维护人民群众利益，满足人民群众在网络空间的美好生活需要。

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〔7〕陈惊天，耿振善.互联网时代呼唤软法硬法的协同治理——专访罗豪才教授〔J〕.人民法治，2015（12）：5-7.

〔8〕周辉.从网络安全服务看网络空间中的私权力〔J〕.中共浙江省委党校学报，2015（04）：121-128.

〔9〕许可.网络平台规制的双重逻辑及其反思〔J〕.网络信息法学研究，2018（01）：105-121.

〔10〕刘少华，陈荣昌.互联网信息内容监管执法的难题及其破解〔J〕.中国行政管理，2018（12）：25-30.

〔11〕中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本〔M〕.北京：学习出版社，人民出版社，2016.