科学精神与法治意识

2019-08-27张学辉裴友泉

档案管理 2019年4期

张学辉裴友泉

摘要：推进档案事业发展使之适应当今中国的经济体制与行政体制、受到社会认同，才是档案部门机构改革的终极目标。而实现这一目标，则需要勇于开拓新境界、善于提出新问题、认真研究新情况，用科学和法律这两件法宝劈山开路。在机构改革不断深化的下一阶段，档案部门的艰难改革将正式踏上征程，此去一路未知困难多多，需要借鉴参考已有区域改革试验的教训与经验，例如“徽式探索”彰显的科学精神与“闽式探索”深蕴的法治意识，等等。

关键词：科学精神;法治意识;档案部门;机构改革

Abstract： Pushing archival undertaking forward to adapt to the economic and administrative structure of today's China is the ultimate goal of institutional reform for archival department. To reach such a goal， we need to be audacious in exploitation， good at raising questions， and earnest in research new occurrences; we need to use the two tools of science and law to hew out a new way. A long and difficult journey of reform awaits archival department， therefore， it is necessary to learn from past experiences and lessons in regional reform experiments， such as the spirit of science showed in ‘Anhui Exploration and the sense of law imbued in ‘Fujian Exploration， in order to choose the right course.

Keywords：The spirit of science， The sense of law， Archival department， Institutional reform

1 引言

从改革之窗放眼望去，一场影响全国各级档案部门的机构改革正在不断深化，对我国未来档案事业显性和隐性作用力不断加强。档案机构改革也正由物理层面的构建向化学反应的融合转变。

雷厉风行的机构改革之后，需要静下心来，认真研究现实工作的重点和难点。改革后，一些地方合作25年的“局馆合一”就此分手。地方党委新挂牌的档案局，以及作为党委下属事业单位的档案馆都将面临着同样的焦虑：新的工作局面如何展开？开局工作又从何处起步？——如果从工作本质特征着眼，档案局是落实档案事业依法管理的主体责任者，所以开局工作应将“依法治档”放在首位;而档案馆的基础工作是档案的“收集与利用”，所以开创工作新局面要围绕此原始而又现代的本职工作进行。然而问题是，“有无可供参考借鉴的经验或案例”呢？本文试图循着上述思路，寻找能够提供相应启示的案例。

面对波澜壮阔的改革，学者贾康指出，“决策层要有历史担当和远见卓识，除了更多听取民间智慧，自上而下的改革试验要进一步大力鼓励和培育”。[1]姜赟也认为，加强改革试点正是顶层设计与基层探索、改革创新与依法行政的有机结合，也是改革重要的方法。[2] 1978年中共中央推行改革开放政策以来，各地档案部门先后开展了改革试验。笔者根据本文研究主题，经过筛选、对比，谨选安徽与福建两省档案部门的改革试验（以下简称“徽式探索”与“闽式探索”），实证分析其中的科学精神与法治意识，为档案部门机构改革后的现实需要提供参考与借鉴。

2 案例一：“徽式探索”彰显的科学精神

人类对科学精神的追求有多方面的体现，譬如理性精神、批评精神、探索精神、创新改革精神、开放精神、实践精神，等等。[3]科学精神没有地理疆界，可以跨国、跨省、跨区域。“徽式探索”发生在安徽，是安徽档案部门一次深度的改革创新，其彰显的科学精神也应该没有疆界。

有科学家认为，哲学上的“凡是”观点，科学上的种种“禁区”都带有思想僵化，不思进取的影子。[4]安徽档案部门敢于触动原有理论和旧的管理机制，顺应时代和改革的现实需要，认真对档案信息资源整合和档案管理利用模式进行大胆探索与深入研究，这是推动档案事业发展应有的科学精神。

2.1“徽式探索”的历史背景与内容。从历史的角度看，档案管理改革创新一直不曾停止过。档案管理水平与社会对档案需求之间的基本矛盾，支配着古今中外各种社会形态的档案工作，驾驭着不同社会、不同时期的档案管理改革。例如，1789年法国大革命中，统治法国的君主制土崩瓦解，资产阶级革命中上台的新统治者认为，旧的档案管理制度已经不再适应当时资本主义社会的需求，随即法国档案管理发生了一次史诗般的改革。又如，苏联在十月革命取得胜利后，新政权领导下的档案工作也立即进行了改革。1918年由列宁亲自签署的《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国关于改革与集中统一管理档案工作的法令》，向世界宣告了一個新的苏维埃联邦档案事业拉开了序幕。

中华人民共和国成立以来，在政治与经济发生了巨大变化的情况下，档案工作也随之有了管理体制和管理内容上的重要变革。1959年，我国全面实行了党、政档案的统一管理。其主要内容包括：首先，同一个机关的党、政档案，由机关档案室集中管理。其次，各级党、政机关形成的具有长远保存价值的档案由同级国家综合档案馆集中管理。最后，党、政系统的档案工作，由档案行政部门统一进行协调指导。

1993年，根据党中央、国务院机构改革的精神建立了新的档案工作领导体制，即“一个机构，两块牌子，履行两种职能”，从中央到地方实行档案局和档案馆合并，我国对档案工作的领导体制又一次实现了重大调整。需要特别指出的是，虽然档案工作的领导体制经历过数次改革，但始终坚持了党政档案集中统一管理的原则，坚持了党对档案事业的领导，“党管档”是规模空前、体制完备的中国特色社会主义档案事业发展的重要经验之一。

2004年，安徽档案部门根据档案事业发展的新形势，选择了档案信息资源整合与档案管理利用模式改革。这次被称为“徽式探索”的改革包括三个方面的核心内容：一是整合档案信息资源。通过档案工作机制的改革以及档案信息资源归属和流向的调整，优化整合属于不同部门的档案信息资源。二是利用共享。推进档案信息资源整合与共享，紧密围绕党委、政府主要工作和社会各方面的需求，运用信息新技术，实行“一站式”服务，在推进档案信息化的同时，努力实现档案信息资源共享。三是在国内较早地启动了电子文件中心建设。以黄玉明为首的研究团队起草了《文书电子文件元数据方案》《基于XMI的电子文件封装规范》《电子文件长期保存格式需求》等国家行业标准，并通过了国家评审。

2.2“徽式探索”的科学精神体现。上述三方面的核心内容体现了“徽式探索”对科学精神的追求，改革试验首先在和县（地处皖东的一个县）开始，取得经验后在全省95个市县全面推广，多方位地展示了这场改革的求真精神、探索精神、创新改革精神和实践精神。

安徽档案信息资源整合与档案管理模式改革发生之后，引起了强烈的社会反响。全国各省市档案局陆续有60多批次人员到安徽参观学习，一个普遍的认为是：安徽经验说明档案共享服务要顺应时代和改革的现实需求，提高服务的针对性与及时性，发挥档案信息在国家和社会进步中应有的重要作用。时任国家档案局领导杨冬权、段东升、李和平、李明华、杨继波等纷纷赞扬安徽档案信息资源整合与档案管理模式改革中体现的求真务实、勇于探索的科学精神。

2006年，一场重要的学术讨论会在合肥召开，全国14所大学和档案局、档案学会的专家学者对安徽档案信息资源整合与档案管理利用模式改革进行了深入讨论。与会专家认为：第一，当前需要思维创新，进一步解放思想、进行档案工作的经验总结与前瞻性思考。第二，安徽档案部门的此项改革是一次管理体制的革命，对贯彻档案集中统一管理原则、实现档案信息资源共享具有重要意义。第三，安徽档案信息资源整合与档案管理利用模式改革中，最值得弘扬发展的就是探索进取的科学精神。[5]

“徽式探索”启示我们，档案信息资源整合与档案管理利用模式改革本质上就是档案“收集与利用”的改革，而社会需要档案信息更好地开放共享，只有当社会这一需要与档案事业的内在规律发生“交叉”“共振”时，档案工作改革创新才可能出现“科学的突破”。

因此本文认为，在机构改革不断深化的下一阶段，我们需要崇尚科学精神，更需要重视“徽式探索”的启示，静下心来，以科学的态度认真研究机构改革后的档案“收集和利用”，不断给这一既原始又现代的问题赋以改革的新内涵。

3 案例二：“闽式探索”体现的法治意识

3.1“闽式探索”的现实背景与内容。学界关于改革的研究路径通常有国际借鉴路径、现实路径、历史反思与总结路径等，[6]多种路径交叉研究以及多次改革本身的成功与失败反复告诉我们，制度与法规不僅可以是改革的理性总结，还可以是巩固改革成果的较好形式。例如，1956年国务院《关于加强国家机关档案工作的决定》中规定，档案工作的任务就是要在统一管理国家档案的原则下建立国家档案制度，科学地管理这些档案，“以便于国家机关工作和科学研究工作的利用”。1987年的《档案法》又规定档案要“便于社会各方面利用”，这个利用范围的扩展，跨越了30余载的改革实践。这既是改革的理性总结，也是巩固改革成果的较好形式。

通常改革总是会伴随着争议，对于争议的结论也应以规章制度确定下来，以避免日后再反复争论，使改革陷入无休止的循环讨论中。比如武汉大学信息管理学院的方丽，针对档案信息资源共享与管理模式改革提出了“档案信息公开权、档案信息共享中的保密权、档案信息共享中的隐私权、档案信息共享中的知识产权保护”等4个问题，[7]认为实行改革的区域需要进行必要的法律探索并以地方规章制度予以补充。

还有人提出，档案工作者应该尽快从档案只为机关服务的惯性思维中解放出来，[8]在为机关服务的同时，还要更好地整合档案信息资源为经济建设、为社会公众服务等等。这些实际问题基本涵盖了档案收集与利用的理论和实践，需要高度重视并从制度与法规的层面给予明确解决。

在改革开放和以上各方诉求的新形势下，福建省人民政府出台了《福建省数字档案共享管理办法》，为档案信息资源共享与管理利用模式改革保驾护航。在这个自2018年2月1日起施行的管理办法中，专门对档案信息资源共享与管理利用模式改革做出了明确规定，使数字档案共享体系更加清晰。例如，提出了“信息资源中心”这一新的档案管理利用模式，“建立本省统一的数字档案共享体系，省人民政府档案行政管理机构负责建设和管理资源中心，构建数字档案共享利用系统，为数字档案共享提供支撑”。[9]进一步明晰了新的流转机制，规定了“各档案形成单位，包括博物馆、纪念馆、图书馆、方志馆及其他有关数字档案的收藏单位，应当主动向资源中心提供有关数字档案”。[10]《福建省数字档案共享管理办法》从制度层面较好地解决了档案信息资源共享与管理利用模式改革创新问题。

3.2“闽式探索”的法治意识体现。“闽式探索”的法治意识体现之一：试图用法规的手段规范档案行政权力的行使，在保障公民、法人和其他组织在档案事务中的合法权利不受侵犯的同时，也规范他们的行为。例如，《福建省数字档案共享管理办法》通过制度明确安全责任与职责要求，规定“省级档案行政管理机构要建立安全管理制度，要建立包括应急处置和灾难恢复在内的工作机制”。[11]违反规定，情节严重的将“对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予处分”。此外，对“危害数字档案共享安全行为”的“公民、法人或者其他组织”也将追究法律责任。[12]

“闽式探索”的法治意识体现之二：运用法规处理工作中的重点与难点。“闽式探索”的核心主要是试图解决现实工作中的两个问题。第一，进一步推动电子文件和电子数据的归档工作;[13]第二，提升档案部门的公共服务水平，实现档案信息资源共享。其中，档案信息资源共享因为涉及社会公众需求和信息安全，是工作的重点与难点。

“闽式探索”用法规较好地处理了这一问题，既让“信息资源中心”管理新模式在《福建省数字档案共享管理办法》中站稳了脚跟，还从“依法治档”的“可操作”层面明确了三项规定：一是明确强调了档案信息资源共享要遵守国家法律法规;二是明确了档案信息资源共享首先要把方便公众利用放在重要位置;三是明确了档案信息资源共享既不能危害国家的安全和利益，也不能侵犯公民、法人和其他组织的合法权益。

“闽式探索”不仅将为国家相关法规建设提供有益的参考与借鉴，同时它还启示我们，巩固改革成果的较好形式之一是使之形成制度与法规。让改革创新在某一阶段有个参照，以避免不必要的、无休止的争论，为基层改革创新争取时间、保驾护航。“闽式探索”深蕴的这一法治意识，对现实影响是重大的、对未来影响是久远的。

4 档案部门机构改革后的现实需要

4.1 档案部門机构改革后更加需要“徽式探索”的科学精神。科学精神尊重学术自由、崇尚理性质疑、鼓励创新改革;科学精神强调的是一种以实践检验真理的方法。档案部门机构改革后更加需要科学精神，正如中国社会科学院孙应帅所说，“中国曾经吃过不按客观规律办事导致科学研究和经济建设出现波折的亏，因此要……降低决策失误纠偏、纠错的成本，就必须弘扬科学精神、尊重科学规律，用科学的思想观察问题、用科学的机制解决问题”。[14]

针对档案部门机构改革的理论研究，既要敢于探索，也要潜心钻研。不跟风，不盲从，独立思考，大胆实践，才是中国档案学需要的治学精神。福建省档案局馆长仍由同一领导担任，以及安徽省的“局馆分手”都是“为党管档”。两种管理方式的存在，正是反映了处于改革开放伟大时代的档案部门勇于探索的科学精神。

实践是检验真理的唯一标准，“局馆合一”自1993年问世已经25年，档案部门在“一个机构，两块牌子，履行两种职能”的档案工作体制下经历了市场化、工业化、城镇化历史变迁，对中国的改革开放做出了明确的贡献。对此，不仅学界有过许多精辟的分析和阐释，时任中共中央办公厅主任王刚也认为，“实践证明，这样一种工作体制……使档案事业行政管理和档案保管利用工作都得到了实实在在的加强，促进了档案事业的全面发展”。[15]因此，对待档案工作过去25年的“既往”，应该科学分析，不能人云亦云，对全国档案部门为改革开放所做的艰苦努力不能全盘否定。

档案事业是一个融合于政治、经济、文化等方面的系统工程，其管理思想、管理办法，要有“系统”，要体现科学精神。在本轮机构改革中，档案部门出现了“政事分开”的情况，对此也要实事求是，也要有具体问题具体分析的科学态度。通常情况下“政事分开、事企分开”基于以下原因：其一，行政管理的职能以事业单位的面目出现。解决的办法是“政事分开”，让行政职能回归行政机构。其二，挂的是事业单位的牌子，干的是市场化的事情，如此就应该完全市场化。其三，有一些光靠市场不便解决的问题——公益事业。[16]这是事业单位存在的核心价值，“政事分开”就是要让事业单位心无旁骛地体现其核心价值。

档案部门机构改革涉及以上“政事分开”的一、三两点。但不要认为一次改革就能永久解决所有问题，改革预期目标的实现，要靠不断以科学精神解决工作矛盾才能完成。此轮机构改革的成效还有待于未来实践和历史的检验。

此处特别强调的是，机构改革后的档案馆更加需要科学精神，更加需要重视“徽式探索”的启示，以科学的态度潜心研究档案“收集和利用”，寻找社会需求与档案事业内在规律的“交叉”点，不断给档案馆工作赋以改革的新内涵。

4.2 档案部门机构改革后更加需要“闽式探索”的法治意识。推进国家治理体系和治理能力现代化，法治化是重要途径之一，没有法治化，就谈不上治理体系现代化，更谈不上治理能力的现代化。[17]因此，档案部门机构改革需要有法治意识，“依法治档”才是中国特色社会主义档案事业的重要基础。

习近平总书记说，“我们要让全面深化改革、全面推进依法治国如鸟之两翼、车之双轮”。[18]如此比喻，“喻”意深长。鸟儿双翅缺一不飞，深化改革与依法治国休戚相关，缺一不可。可见，机构改革中档案局的牌子不论挂在何处，档案局的人员无论去了哪里，都需要有法治意识，都需要“依法”开展工作。

在机构改革后的工作中要注意以下几点：第一，《档案法》必须坚决执行，任何涉改单位与组织，都不能因为领导人的更换或工作变化而影响档案法规的贯彻执行。第二，任何涉改单位与组织，包括党委办公厅挂牌的档案局在内，与法相悖的举措要谨慎，要尽可能在法律框架中展开工作。第三，虽然改革时代的法律不是一成不变，但没有改变的法律请勿随意触碰。维护《档案法》的尊严，是档案工作者的底线。

“闽式探索”告诉我们，通常由于法律条文的原则性较强，难免缺乏可对照实施的操作性条款。改革中应根据实践需要，制定操作性较强的地方性档案行政法规，例如《福建省数字档案共享管理办法》就很好地解决了这一问题。

“闽式探索”率先诠释了机构改革后档案局开展法治化的工作逻辑——第一步，加强对《档案法》的宣传力度，增强社会档案意识。第二步，加强对社会各有关方面的联系与合作，争取社会支持。第三步，深入调研，根据改革的实际需要，依法依规制定本区域档案管理行政处罚办法等可供操作的法规性文件。第四步，执法要严。加强档案行政执法检查督查，全面落实档案事业依法管理主体责任。

5 结语

综上，机构改革不应该是目的，推进档案事业发展使之适应当今中国的经济体制与行政体制、受到社会认同，才是档案部门的终极目标。而实现这一目标，需要勇于开拓新境界、善于提出新问题、认真研究新情况，用科学和法律这两件法宝劈山开路。机构改革后，档案馆更加需要倡导科学精神，紧密围绕“收集与利用”，开展思维创新、工作创新;而档案局更要进一步强化法治意识，用法律手段规范档案行政管理、“依法治档”，保障档案事业高速发展。所以，机构改革后的现实将更加需要科学精神与法治意识，需要参考借鉴已有区域改革试验的经验与教训。实践是检验真理的唯一标准，不仅仅是理论探讨时的言说，更要在机构改革后的档案工作中践行。

参考文献：

[1]吴敬琏：改革已到深水区[EB/OL].[2019-01-22].http：//dangjian.cn/ll/mzmj/201204/t20120409_600316.shtml.

[2]姜赟.大胆探索的精神不能丢[EB/OL].[2019-03-22].http：//opinion.people.com.cn/n1/2017/0524/c1003-29295397.html.

[3]百科.科学精神[EB/OL].[2019-03-22].https：//baike.so.com/doc/5192716-5424234.html.

[4]裴友泉.實践胜于雄辩——档案管理利用模式“徽式探索”改革四年的启示[J].北京档案，2008（10）：22-25.

[5]裴友泉.论档案管理模式改革的创新[J].中国档案，2008（9）：30-31.

[6]栗宁远，潘墨涛.耦合视角下的改革开放四十年中央政府机构改革[J].重庆社会科学，2018（12）： 43-55.

[7]方丽，档案信息资源共享中的法律问题[J].兰台内外，2005（3）：8-9.

[8]裴友泉.档案信息化中的关联问题研究[J].档案学通讯，2008（2）：60-63.

[9][10][11][12][13]福建省人民政府.福建数字档案共享管理办法[EB/OL].[2019-03-12].http：//www.fujian.gov.cn/zc/zfxxgkl/gkml/jgzz/fgfz/201712/t20171213_1135929.htm.

[14]孙应帅.习近平强调的“新型举国体制”新在哪里？[EB/OL].[2019-03-12].http：//finance.sina.com.cn/roll/2019-02-22/doc-ihrfqzka8196138.shtml.

[15]要闻.王刚同志在全国档案工作会议上讲话[J].城建档案，2001（1）：4.