中间层级政府“放管服”改革政策执行的效能分析

赵吉

〔摘要〕 “放管服”改革是当前推进全面深化改革的重要着力点。在推进“放管服”改革政策执行的过程中，中间层级政府、政策执行效率差异大，政策执行的可执行度相对较差，政策的机械式传导与非合理性安排等现象广泛存在。文章运用范·米特和范·霍恩创立的政策执行模型，分析了目前中间层级政府政策运行中面临的分析效能障碍、运行能力障碍、政治支持障碍和政策环境障碍。认为改革要重视中间层级政府的政策执行效能建设，通过切实的制度设计与安排，解决中间层级政府政策运行中面临的突出问题。

〔关键词〕 政策执行;中间层级政府;放管服改革;分析效能障碍

〔中图分类号〕D630〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-2689（2019）04-0077-08

引 言

自中共十八大以来，全面深化改革逐渐向纵深推进。作为全面深化改革的重点领域，“放管服”改革是推进国家治理体系与治理能力现代化的关键所在。“放管服”即改革簡政放权、放管结合、优化服务，是一项需要在政府体系内层层落实的政策，在根本上需要各级政府有效执行中央政府的总体部署。政策执行是实现政策目标的重要环节，以1973年加州大学的普雷斯曼（T.L.Pressman）和韦达夫斯基（A.Wildavsky）的专著《执行——华盛顿的美好期待是如何在奥克兰破灭的》的出版为标志，研究政策执行的重要性被公共政策研究者所挖掘。对于“放管服”改革而言，研究政策在各级政府之间传导、解释与实施的执行过程，对于剖析当前在政策执行环节中面临的难题，改进各级政府政策执行效能，深入推进“放管服”改革具有重要意义。

一、 问题的提出与文献回顾

李克强总理在2015年5月12日 “全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议”中曾强调：“国务院将继续着力推进简政放权、放管结合、优化服务工作。各地区各部门也要充实加强相应的领导机制和工作机制，主要领导要直接抓，及时拍板解决改革中的重大问题。每个改革事项都要细化任务和分工，有时间表、路线图和责任状。各地区各部门要牢固树立大局意识和全局观念，不折不扣地贯彻执行党中央、国务院的决策部署，确保令行禁止，不能各吹各的号、各唱各的调。国务院作出的各项改革决定，相关文件和配套措施必须尽快出台，不能久拖不办。”[1]国务院在“放管服”改革中做出的顶层战略部署，要求地方政府坚决贯彻执行，建构出一项需要整个政府体系参与其中的公共政策。贺东航等认为“国家制订的公共政策需要落实到一定的地方场域，通过政策细化或再规划的过程，才能实现其政策目标，从而形成中央统一性和地方多样性的执行格局，说明公共政策往往具有层级性”[2]。类似地，郑永年认为：“任何顶层设计都会是一个政策概念，并且是表达改革和发展的方向性的东西，不可能要求顶层设计完整的制度体系。即使设计了，也会出现很多问题，因为顶层很难有足够的信息和经验来这样做。这就需要中间层次做大量的工作，把顶层政策理念转变成一系列政策和制度，才能到达微观层面的运作。”[3]（56-61）可见，重视政府公共政策研究的层级性在学界已经形成了基本共识。

而在既有对于行政审批与放管服改革的研究中，学者更多的关注的是中央政府的顶层设计，或地方政府的放管服改革的实践经验。对于前者，学者往往在意义与价值、问题与方向方面给予了原则性的论证，如汪玉凯[4]、张定安[5]、马宝成[6]等;对于后者，学者往往聚焦于地方层级政府或部门放管服改革的新举措与新经验，如高学栋[7]、宋林霖[8]等。而这明显存在两个不足：一是，在既有研究中，从政策科学视角系统考察放管服改革政策执行长期被忽视。早有学者关注到我国国民经济和社会发展过程中，在相当程度上还存在着诸如“有令不行、有禁不止”，“上有政策、下有对策”等政策在执行过程中变形、受阻乃至停滞等政策执行阻滞现象[9]。甚至已经有社会学者开始对政策执行进行案例实证研究，他们通过对2009年开始推行的妇女小额贷款项目的研究，发现政策设计与官员素质存在的问题是导致政策执行走样的重要原因，但更重要的缘由存在于政策执行的组织结构[10]。这实际上为我们进一步从政策科学的视角研究放管服改革中的政策执行问题提供了理论上与经验上的准备。二是，当前学者更多关注到中央层级政府政策设计和基层政府或部门的政策实践与创新，而对于省、市级政府放管服改革的政策设计与执行缺少研究。中间层级政府，一般就是指省、市级这类介于中央政府与基层政府之间的政府层级。学术界已有学者使用“中层政府”的概念，认为中层政府的“中间层次”指的是中央和基层之间的广大中间层[11]。储建国曾论证过中间层级政府在中国改革中的重要性，认为以一定规模的行政区域为单元，在大政方针统一的前提下，相对自主地进行突破性改革，或许是当前阶段值得考虑的策略性选择，因此“顶层设计”不妨更多地调整为“中层设计”[12]。从这个角度看，关注我国政府体系内部中间层级政府的政策执行成为一个亟待深入研究的领域。

我们为什么要重视中间层级政府在政府改革方面政策执行的效度？一方面，各级政府机构是我国公共政策的主要执行者，中间层级政府是中央政府政策设计与基层政府政策执行的桥梁，对于政策执行过程也能够起到至关重要的影响作用。有效调动中层政府在全面改革中的积极作用，是中央政府改革政策传导的前提。另一方面，中间层级政府既是相对于中央政府的低层级政府，又是相对于基层政府的高层级政府。因此，中间层级政府往往既是上级政府的政策执行者，又是相对于下级政府而言的政策设计者;不仅既需要贯彻上级的改革政策理念，又要结合本地区实际细化方案进行政策设计。正如有学者所讲的那样“政策目标从中央到地方往往经历政策细化或再规划的过程。从政策的制定到政策面向直接对象的最终执行，其间存在着一定的层级距离，这一距离给政策目标在传递过程出现信息扭曲和偏差提供了机会，导致政策过程在一系列的层级上容易出现差错”[2]。而中间层级政府往往就承担着减少差错出现，有效地执行政策，并在一定地域空间内释放政策效能的作用。

本文核心关注的是中间层级政府在放管服改革进程中政策执行的效能，就是将放管服改革视作一个完整的政策过程，分析在政策由中央政府向基层政府逐级传导的过程中，中层政府发挥了怎样的作用？效能是指行为目的和手段方面的正确性与效果方面的有利性。因此关注中间层级政府政策执行的效能，就是分析中间层级政府政策在改革政策执行方面是否发挥了正确且有效的作用，至于如何衡量其效能我们将在下一部分阐述。本文最核心的问题就是在放管服改革的进程中，中间层级政府是否准确且有效率地执行了中央方案，并能够结合地区实际制定出更适合下级政府进一步执行的政策方案？以期深化对于中间层级政府在当前我国政府改革与国家治理中的功能定位的认识。

二、 研究设计与资料来源

本文以放管服改革为案例，聚焦2016年国务院《2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点》政策文件的落实过程。放管服改革被认为是现阶段我国政府改革的着力点和关键点，李克强曾在讲话中指出“本届政府紧紧围绕处理好政府与市场关系，按照使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求，始终抓住“放管服”改革这一牛鼻子，坚韧不拔地推进这一‘牵一发动全身的改革，加快政府职能转变”[13]。 “放管服”虽然是个新提法，但是简政放权与行政审批制度改革等却是近些年来政府工作的重心。从纵向历史时态上看，这一政策并不是突然出现，而是政策演化的自然进程;从横向共时态上看，放管服改革被中央政府着重强调，应该对地方政府的行为与决策起到更为明显的作用。因此我们选取放管服改革作为观察的案例领域，能够排除因为政策突变和政策效能本身不足带来的对问题分析的障碍。

观察中间层级政府在放管服改革进程中的政策执行，必须要选取一个相对完整的政策传递周期，还要选取一个稳定而又普遍的政策执行行为。在中国政府体系中“政府文件”扮演着重要的角色。政府文件能够清晰地体现出本级政府工作的思路与方法，清晰显示出政府的政策设计。研究从中央到地方放管服改革的政策执行过程，就可以聚焦到从国务院政府文件到省、市级政府文件，再到基层政府文件的发布序列。政府文件作为研究的样本，既具有较强的可信度，又能够避免对政策执行效能的主观臆测。

中间层级政府政策执行的效能，主要是指中间层级政府政策在改革政策执行方面是否发挥了正确且有效的作用。这里面我们需要将效能这一概念进一步细化，如表1，根据表1的具体指标，笔者对样本政府政策文件进行了分析。

本文选取的观测文件是《2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点》。这样可以预置足够的时间跨度观察中间层级政府的政策执行。对于中间层级政府而言，我们首先将全国31个省、直辖市、自治区标号，运用随机数法生成8个被选取的省份样本，最终得出表2。可以发现，省级政府的随机样本基本上涵盖了我国的四大经济板块，以及直辖市、民族自治地区和省等不同类型的省级政府。为了进一步观测市级政府的政策执行状况，笔者先对各省级单位所辖市级单位政策文件公开发布的实际情况进行了分析，发现样本中陕西省、广东省、黑龙江省所辖市级单位对国务院以及该省2016年放管服改革工作要点的政策执行文件公开最为丰富。因此选取陕西省、黑龙江省与广东省作为进一步研究的样本省份，在每个省份内进一步通过随机数法生成被观测的城市。为了研究的对比需要，陕西省、黑龙江省所辖市级单位中均默认了选取省会城市。广东省选取了深圳市，主要是在于广州行政级别相同的情形下，深圳市是计划单列市。计划单列市往往具有省级经济管理权限，因此更能丰富本研究的样本特征。

笔者对样本省级政府和市级政府进行编号，并且均从政府官方网站上检索了政策文件原文，进行分析。通过文件比对，确定了省级政府与市级政府落实中央政府《2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点》政府文件的发布时间与政策文本。将政策文件发布时间标准化，以国务院政府发布时间2016年5月23日为基础，计算根据各地实际发布时间所需的天数。并将政策文件发布的模式分类为：原文转发、附意见转发、基本方案编制、详细方案制定，原文转发是指，政府公文直接转发上级政府文件;制定详细方案，是指政府制定了落实上级政府的具体任务分工与进度安排。基本情况详见表3。

三、 中间层级政府政策执行效能的实证分析

根据上文对政策执行效能概念的分解与测量，笔者分别就中间层级政府政策执行的效率度、完成度和可执行度进行分析。虽然不能将其进行一一量化度量，但笔者主要是根据政策文本中的实际证据来佐证如下观点。

（一） 中间层级政府政策执行的效率度

我国省、市级政府在执行放管服政策方面，所需政策执行的时间间隔大有不同。从表3中的基本数据看，省级政府中，作为直辖市的重庆市政策执行所需周期最短，仅用21天。但是同为直辖市的上海市，在政策执行方面的周期相对较长。因此不能证明直辖市的政策执行相比省政府的政策执行更有效率。在样本中，省级政府政策执行时间的极差达到了94，即样本省级政府中，最快执行与最后执行该项政策的政府，在时间上相差三个月。

在市级政府中，深圳市的政策印發时间间隔仅为49日，在样本城市政府中政策执行效率最高。值得注意的是，深圳市政府政策文件印发的速度甚至快于广东省政府。这在一定程度上说明计划单列市的省级经济管理权限，对于提升相应领域政策执行效率的效果依然是显著的。而其他样本城市政府的政策引发的时间间隔大多大于100，哈尔滨市甚至达到了182日。这说明从国务院5月23日印发2016年工作要点以来，截至到该年年底，哈尔滨市才开始执行2016年度的工作。从另外的一组对比看，在同一个省份中的不同城市，所需的政策执行周期并没有展现出与行政级别明显的相关性。西安市与哈尔滨市虽为省会城市，但是并没有在政策执行上比本省地级市政府有更高的效率。

上述现象表明，我国各级政府在执行国务院改革工作时，往往在政策执行的时间和效率上参差不齐。但是需要说明的是，我们必须注意政策执行的效率并不是唯一追求的目标，政府决策往往需要大量的调研与讨论，应以审慎。但是全面深化改革等国家战略，必然需要中层和基层政府能够统一到国家改革的大局中，实现国家改革战略的一致性步调。从各省、各市政策执行的差异看，部分省份还有较大的提效空间，中间层级政府政策执行的时间周期问题值得注意。

（二） 中间层级政府政策的完成度

除了政府政策执行的效率以外，我们还必须关注政府政策执行的质量。而作为中间层级政府的政策执行往往是双重面向，一方面要能够全面地落实上级政府的政策要点，另一方面则要结合本级实际，制定出相对细化的可供本级和下一级执行的行动方案。因此用政策执行的完成度和政策的可执行度来衡量政策执行的质量最为合适。我们根据国务院政府做出的工作要点整理出的基本框架，情况详见表4。这套框架基本上是从“放”“管”“服”三个大的方面着眼，在每一方面下设了若干工作要点。国务院对每一项工作要点进行了简要的说明。

从各样本文件的分析上看，各个省份落实国务院工作要点基本上沿用了国务院的基本框架，各市级政府基本沿用了本省省政府的要点框架。举例来说，黑龙江省基本沿袭了国务院政府工作要点的框架，只是在优化政府服务这部分增加了“坚决砍掉各类无谓的证明和繁琐的手续”这一工作要点。而在继续观察哈尔滨市的任务分工也可以看出，政策要点与黑龙江省的政策要点完全吻合。值得注意的是也有部分省份在执行国务院要点的过程中存在政策执行缺失的情况。这里需要说明的是，笔者所指的完成度是指在政策文件中清晰明确显示出国务院政府工作要点表述的内容。当然这里的执行主要是指文件上的落实，本文认为文件落实是政府行政活动的先导。其中，辽宁省《关于推进简政放权放管结合优化服务改革营造良好发展环境的意见》中就缺少对国务院第十五条要点的表述。类似地，湖北省也缺少对“加快推动形成更有吸引力的国际化、法治化、便利化营商环境”的表述。国务院2016年工作要点对这一项的具体表述为：“（十五）加快推动形成更有吸引力的国际化、法治化、便利化营商环境。围绕企业申请开办时间压缩了多少、投资项目审批提速了多少、群众办事方便了多少等，提出明确的量化指标，制定具体方案并组织实施。以硬性指标约束倒逼减环节、优流程、压时限、提效率，激发改革动力，增强改革实效。”引自《2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点》（国发〔2016〕30号）可以看出，这一项在内容上涵盖了前面多项工作要点的核心内容，具有一定的模糊性。因此省级政府在执行过程中，通过其他工作要点的安排分解这一项要点也可以理解。但是从政府文件制定的原则上来看，单独设立的工作要点必然有其核心意指，因此政策设计中的目标模糊性问题往往会直接影响中层政府面临的政策执行效能。

（三） 中间层级政府政策制定的可执行度

中间层级政府并不是机械式执行国务院政策的下设机构，中间层级政府虽然是受中央政府统一领导的地方政权机构，但同时也是享有自主管理地方事务的权力的政治机构。若想提升国务院政策在地方的政策效能，则必须能够进一步制定出契合地方经济、政治与社会环境的细化政策方案。国务院在印发的放管服改革政策要点中也直接提及到，“鼓励地方积极探索创新，一项一项抓好改革任务的落实”引自《2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点》（国发〔2016〕30號）。一定意义上讲，地方政府的创新是政策扎根地方的基础性环节，中间层级政府将国家政策话语细化为合理的本级行动方案是提升政策执行效能的关键。笔者主要从政策文件发布的模式、政策内容的地方特殊性和分工安排的合理化程度进行分析。

从政策文件的发布模式中可以看出，当前我国存在中层政府政策执行中功能发挥缺位的现象。在表3中，笔者对样本省级、市级政府文件印发进行了分类，其中大部分省级政府做到了基本方案的编制，而市级政府能做到制定详细安排。其中陕西省在升一级政府就做出了相对详细的安排。但是我们也注意到，广东省政府和汕头市、汕尾市政府的文本发布模式。广东省政府和汕头市政府都是附带了相关意见，然后原文转发国务院政府的工作要点。而在汕尾市政府更是原文转发的模式。也就是说到汕尾市政府发布政策文本时，汕尾市各部门和所辖各级单位执行的依然是国务院政府制定的工作要点。中央政府的政策安排通过百余天的传导，依然几乎以原文形式印发给基层单位。市级以下政府部门直接执行中央政府宏观工作安排几乎是个悖论。

从各省级政府的政策文本比较来看，中间层级政府的在政策方案制定上主观能动性差也广泛存在。初步来看，上海市、重庆市在保证国务院工作要点全覆盖的同时，较大程度上结合地方工作实际，在要点政策设计上进行了大量的创造性工作。以国务院政府工作要点的文本内容分析，省份（直辖市、自治区）之间在具体工作中的方案设计中详略有别。部分省份与国务院的表示基本相近，几乎体现不出地方特色。

从政府的工作安排上来看，市级政府大多落实到了时间刻度。但是究其细节不难发现，很多政策可执行性较差。以哈尔滨市为例，哈尔滨市政府2016年11月21日印发了《哈尔滨市2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作方案》，在其中多项工作安排的时间进度为“年底前”，甚至包括一些工作安排在“8月底前”、“9月底前”。这其中不排除市级政府已经在之前的工作中安排了相应的方案，但是在年末印发的市级工作安排中几乎90%以上需要在年底前完成。相对而言，陕西省区分具体时间、“持续推进”、“按国家时限要求完成”、“待国家出台标准后抓好落实”等时限安排显然更具合理性。

四、 中间层级政府政策执行的

问题诊断与优化路径

中间层级政府在政策执行的效率度、完成度与可执行度方面的问题，会严重影响政策执行的效能。有学者将与政策相关的一系列任务理解为“战略和操作功能的连续”，认为这些和执行相关的任务必须被整合到整个公共政策过程中，起始于高层的“战略”设计，直至操作层级的设计，再到稍后阶段的能力建设任务（如项目管理）。如果整合不成功，政策意图和实际执行就会出现明显的偏差[14]（119）。而政策执行对于一个亟待通过改革激发活力、释放发展能量的大国而言，政策执行效能的优化与顶层设计的优化同样重要。为此必须在中国语境下，思考上述问题产生的根源，并加以思考可行的优化路径，从而为大国治理现代化注入能动性。近年来诸多学者已经开始反思中国公共管理模式与西方的差异，并且开始结合中国情境修正西方公共政策的理论模型。有学者就将中国的压力型体制、集体主义文化等中国情境带入到公共政策的研究中[15]。这些研究很大程度上为进一步结合公共政策经典理论探索我国公共政策的现实方案提供了支撑。范·米特和范·霍恩在《政策执行过程》中构建了包括政策目标和标准、政策资源、组织之间沟通与强制行为、执行机构特性、政治经济与社会环境、执行者偏好六大要素的政策执行系统模型[16]。这一模型认为上述六种元素的互动影响着公共政策的绩效。笔者尝试结合中国情境修正了这一模型，得到图1。

笔者试图用此分析模型说明：政策目标和标准是分析效能的体现，模糊或者多重性任务，以及不合理的政策设计都会影响政策的分析效能;政府的特性和政府间沟通与强制行为则集中体现政府的运行能力;政策资源其背后是政治支持和政治授权的体现，而经济社会与政治则构成了全方位的政策环境。各层级政府之间的沟通与强制状况和执行政府的特性构成了中间层级政府的运行能力，中间层级政府都面对着巨细不同政策环境，和可供调配的政策资源。而分析效能可能影响着政府的运行能力，也可能会产生出中间层级政府选择性执行、形式主义执行等特性。这个分析模型更进一步是想说明分析效能障碍、运行能力障碍、政治支持障碍和政策环境障碍都会成为中间层级政府政策执行效能的关键影响因素。

具体来说，政策环境障碍是一个复杂性的动态实体，需要全方位的调控与调度。而从这一模型出发，在分析效能障碍、运行能力障碍、政治支持障碍等方面我们则可以思考中间层级政府政策执行效能的提升与优化路径。

首先，重视改革进程中顶层设计和基层探索的同时，渐进释放中层设计与中层探索的能动性作用，提升中间层级政府的运行能力。党的十八大以来，全面深化改革坚持顶层设计与基层探索相结合。有学者曾有这样的担心：如果鲁莽地推行某种全国性的一揽子方案，可能会适得其反。但只靠基层性或边际性的微改革，又只能产生搔痒的感觉[17]。我国是单一制的中央集权国家，中央虽然赋予了地方政府在辖区治理上一定的自主权，使其具有一定的自由裁量权和自主性意识，但是中间层级政府在改革创新方面表现出能动性较弱的现状，因此也导致了中间层级政府往往机械式执行中央政策的窘境。渐进释放中间层级政府改革创新的空间，有利于从体制机制上激发中间层级政府公共管理者的能动性和创造性，从外部为中间层级政府运行能力的提升预留空间。

其次，注重中层政治家和公共管理者的培养，实现干部队伍贤能化，内部激发中间层级政府的政策设计与执行能力。地方政府间竞争是改革开放以来经济发展奇迹的重要支撑性因素。在全面深化改革进程中，要实现地方的转型升级、经济健康发展，实现政治改革步调统一、良性推进，更要注重地方政府的能动性力量。而中层政治家和公共管理者是我国地方政府的政策制定和执行者。坚持贤能化的干部选拔，是提升中层政治家与公共管理者能动性的基础性机制，进而对内部优化中间层级政府的政策设计与执行能力起积极作用。有学者指出，以发展为导向的使命政治是中国新贤能政治区别于传统中国和其他发展中国家最为重要的标志，干部选拔制度的奥秘就在于把人的欲望引导到追求现代化和实现党的使命担当和历史责任的轨道上来，通过各级党政领导干部的自我各级党政领导干部的自我激励和责任担当为现代化建设注入不竭的动力源泉[18]。

再次，强化政策顶层设计的中层基层参与，建立制度化的政策解释与说明活动，提升政策设计与安排的精细化程度，减弱可能出现的分析效能障碍。分析效能障碍的根源归根结底源于政策模糊性。解决这一问题，要从以下两个方面入手。第一，要在源头上注重顶层政策制定中的中层和基层参与，充分讨论政策执行中可能出现的困难。彭勃等学者曾经关注到，“中央政府超脱于社会不同利益之上，拥有很强的自主性，能够制定出符合公共利益的政策。然而，如果这类政策不符合执行层公务员的利益，他们在执行过程中就不会全力而为，政策异化就会不断出现”[19]。因此要强化政府体系内部的政策沟通活动，通过电视电话会议、政策说明、宣讲会、政策调研等形式，强化政策沟通变强制被动执行为认同主动执行，实现政策目标在更大范围内的共识。第二，早有学者发现，通过强化政策设计与安排的精细化，在政策制定中设置量化、硬性的指标，可以让识别较强纵向冲突的政策执行者缺少變通执行的借口，促使其选择行政性执行。在政策设计中的某些要点上设计参数，是解决政策模糊性的有效手段。

最后，理顺政策运行过程中各层级政府的权责关系，落实政府体系内部政策执行监督与绩效考核，探索改革政策执行的激励机制，破除改革进程中的政治支持障碍。中间层级政府往往面对改革进程中权责不匹配的问题，尤其面对政治支持不足和上级授权缓慢的问题。一方面表现为基层的试点与经验取得的成效往往需要中央确认才能在大范围内推广，而不能在省内或者市域范围内渐进推广。另一方面则表现为上级政府往往是任务下派，也就是责任下派，而缺乏足够的正式授权以及驱动政策的资源。因此，政策运行中要着力解决好执行激励与执行监督两个环节，使中间层级政府能够处于顶层与基层激励流程和监督流程的中间环节，进而破除改革进程中的政治支持障碍。

结 语

为什么好的或比较理想的政策方案也不能取得预期的结果？在中国语境下，本文给出了另一种尝试性的判断：除了关注顶层设计的科学化与合理化，关心基层政府与官僚的政策执行力，我们也应该重视中间层级政府这个关键变量。中间层级政府在政策执行中面对着更为具象和复杂的治理单元，目标群体、执行机构与政策环境都大不相同，以往的政策过程可能因缺少与中层政府的共鸣，而执行不当。在国家治理的现代化的进程中，要更为坚定的释放中间层级政府的政策执行的效能建设。以切合实际和国情的制度设计，扫除中间层级政府在政策执行中可能面临的分析效能障碍、运行能力障碍、政治支持障碍和政策环境障碍。

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（责任编辑：夏 雪）

Abstract： The reform of “Streamlining Administration， Delegating More Powers， Improving Regulation and Optimizing Services” is a key point to deepen reform comprehensively. In the process of promoting the implementation of the reform policy of “Streamlining Administration， Delegating More Powers， Improving Regulation and Optimizing Services”， the efficiency of policy implementation among the Intermediate Level Government differs greatly， the execution of the policy is relatively poor， and the phenomenon of mechanical transmission and unreasonable arrangement of policy exists widely. In this paper， the policy implementation model established by D. S. Van Meter and C. E. Vanhorn is used to analyze the obstacles of effectiveness in the analysis， the obstacles of operational ability ， the obstacles of political support and the obstacles of policy environment faced by the intermediate level government in policy operation. It is believed that the reform should attach importance to the construction of the policy implementation efficiency of the intermediate level government， and solve the prominent problems in the policy operation of the intermediate level government through practical system design and arrangement.

Key words： policy implementation; intermediate level government; “streamlining administration， delegating more powers， improving regulation and optimizing services”; the obstacles of effectiveness in the analysis