分离与重构:放管服改革视阈下的社会组织

黄建

摘要：简政放权、放管结合、优化服务（简称“放管服”）是国务院推进行政体制改革，重塑政府、市场和社会新型治理架构的重大举措。放管服改革除了科学厘定政府和市场边界，深度激发市场活力外，也为社会治理和社会组织的发展提供了优质的环境和资源支持。行业协会作为社会组织的典型代表，是政府和市场关系良性互动的重要连接带，在构建新型政社关系中发挥着风向标之作用。充分依托政府放管服的改革整体要求和推进路径，依法明确行业协会的治理角色和职能内容，打造政会之间的权责清晰、合作共赢的治理关系，全面推进国家治理体系和治理能力现代化。

关键词：放管服;政会关系;行业协会;脱钩

简政放权、放管结合、优化服务（简称“放管服”）是国务院推动政府改革的“先手棋”，也是本轮行政体制改革制胜的“关键招”，更是推动经济社会持续健康发展的“大举措”。作为集内涵式、系统性、创新性为一体的“政府再造”，放管服改革的全面推进将打破长期以来所形成的以行政为主导的权力配置、运行模式，整体重塑政府、市场、社会三元均衡之治理架构，促使市场活力和社会创造力持续迸发。其中，除了各类市场主体将获得更优质的竞争环境和更自主的发展空间外，以行业协会为代表的社会组织亦将获取更多的发展机遇和改革资源。

一、概念框架

放管服改革是一场政府“刀刃向内”的“削权革命”，其本质上是从权力本位向权利本位的逻辑回归。其中，“放”的核心在于政府角色重塑，即以 “松绑”“解绊”“挪位”为基础，重点解决政府行政权力过大和过分集中的问题，减少没有法律依据和授权的行政权，破除传统政府与审批发证相关联的寻租权力和不当利益，厘清多部门重复管理的行政权。而“管”关键在于政府转型，即政府要创新监管理念和模式，利用新技术强化监管体制机制创新，落实监管责任。政府要纠正长期以来的监管错位，变严管市场准入为注重秩序维护;改进监管体系，建立跨部门、跨行业的综合监管体系和统一、权威的监管制度;运用现代信息技术，推行“互联网+”“两随机、一公开”等新兴的监管方式，实现公正监管、综合监管、包容审慎监管的协同优化。所谓“服”指向政府的改革目标。即政府要持续提高行政办事效率，为人民群众提供更加充裕和优质的公共产品和服务。包括提供便捷高效的政务服务、为“双创”营造良好的生态环境以及打造全国一体化的政务服务平台等内容。再造服务流程、整合服务资源、共享信息数据、增强功能联动性是其重点[1]。当前，尽管放管服改革已取得了阶段性胜利，但未来的改革阻力和难度依旧存在，其中既有纵向顶层设计“最先一公里”、中观地方部门执行的“中梗阻”，以及微观基层落实“最后一公里”等的贯通整合，也有横向多元逻辑关系和关键节点的系统联动。为此，在改革中必须始终遵循问题导向和民生立场的基本准则，强化纵合横通、集成平衡的改革思维，做好简政放权的“减法”、创新监管的“加法”，以及优化服务的“乘法”的复合“运算”，方可最终实现改革目标、资源、路径的有机统一。

行业协会作为政府职能转变和市场经济发展的现实产物，是我国社会治理领域代表性、关键性的社会组织，其改革和发展很大程度折射出我国政社关系的变迁之规律。通常而言，行业协会是指由某个行业内企业为主体自愿参加、以保护和促进会员利益为目标的经济类社团组织[2]（P1）。作为弥补政府和市场治理双重失灵的重要主体，行业协会在提供服务、反映诉求和规范行为等方面发挥着不可或缺的职能。改革开放40年来，中国社会历经了不可逆转的“权力分裂”过程，期间基于不同权力来源，行业协会的生发也存在体制内外各异的路径和模式。其中，体制内行业协会主要脱胎于政府部门，由行政主导和放权推动转变而成，其与政府部门具有天然的依附关系，甚至一度成为政府的“翻版”或职能延伸。为此，为消除行业协会作为“二政府”的角色偏差和职能错位，自20世纪90年代初期以来，中央政府自上而下启动了七轮行业协会“去行政化”改革[3]。尤其2015年颁布的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》（以下简称《方案》）更是对政会如何划清边界、管办如何规范分离进行了系统化体制设计和制度安排。目前，该方案正在分层次、有侧重地从中央到地方压茬推进。但受传统权力主导思维和长期资源依赖关系的影响，改革过程阻力重重。与之相对应，体制外的行业协会主要源自经济转型发展和企业维权、利益表达的客观诉求，属于自下而上的市场内生之类型。该类型的行业协会具有较强的民间性、经济性和服务性，为其会员提供优质高效的“俱乐部”产品是其核心优势和立会之本，社会合法性较高，亦是未来行业发展的方向所在。然而其总体的体量相对较小，并且在实际运作中往往存在行政认同度偏低、法律政策供给不足、资源汲取力偏弱等困境，实难与政府形成长效化的互动逻辑，在与体制内行业协会的競争中整体处于劣势。全面推进放管服改革对于行业协会良性、健康发展具有深远的价值。作为政社、政会关系重构的主导力量，唯有政府简政放权，做到宽放，方能科学厘定行业协会角色定位和职能空间;唯有政府公平监管，做到善管，方可实现行业协会规范运行和有序竞争;唯有政府高效服务，做到优服，方能保证行业协会聚焦主业和自治发展，最终推进政社分开、权责明确、依法自治现代社会组织体制构建之目标。

二、问题框架

党的十八大以来，中央高度重视社会组织体制改革和创新，并将成熟的商协会体系定位为国家治理体系现代化的重要“标识”，为行业协会营造了良好的发展环境。伴随2015年《方案》的出台，行业协会改革的目标和原则进一步明晰，机构、职能、资产财务、人员管理以及党建外事事项等五个方面的分离脱钩改革全面启动，旨在从根本上切断行业协会与行政机关之间的利益链条和交易暗道，推动其向市场化、社会化和服务化发展的目标转型。目前，围绕《方案》的要求，中央各部门跟进式地出台了一系列保障脱钩和规范工作的配套举措，并对全国性行业协会实施了三批接续的改革试点，420多家行业协会商会纳入其中。截至2017年1月，首批试点中的132家全国性行业协会商会已完成了与政府的脱钩[4]。与此同时，地方政府在“先立后破”“政策先行”的基本思路指导下，结合实际持续推出脱钩改革的配套办法和实施细则，不少省份的第一批试点工作已经基本完成且阶段性成果显著。然而，脱钩改革毕竟是对传统政社利益格局和权力配置的深度调整，改革之路必然难以平坦。

（一）政会脱钩的实效有待于深化

脱钩改革旨在打破传统政会之间的权力依赖、利益勾连和资源输送模式，这必然需要政府具备“壮士断腕”的魄力。然而，现实中作为主管部门，政府自然不愿真正割舍其与行业协会的各种利益联系，也难以真正接受行业协会作为与己平权治理主体存在的客观现实。因此，在改革中其往往采用拖延、变异或隐蔽等方式继续“维系”其间非正当利益耦合关系。比如，在行政审批制度改革中，虽然一些行政机构表面上将权力授予行业协会，但实际上依然利用其优势地位对其加以控制，或在政策和资源供给上不予配套，导致行业协会的应有权利无法兑现。又如，尽管政府在形式上取消了行业协会中的领导兼职，机构设置名义上改变了主管关系，经费也不再直接拨入，但在过渡期内依然利用其资源分配之优势，把持会内关键权力和行动资源，对行业协会暗中操控，导致脱钩与变相脱钩、明脱实不脱的博弈转入“地下”并更加激烈。再如，尽管从目标和原则上脱钩改革对“厘清行政机关与行业协会的职能”（划清边界）、“剥离行业协会现有的行政职能”（权限回收）、“加快转移适合由行业协会承担的职能”（权力转移）都已明确，但由于实施标准和制度配套建设的整体滞后，不同类型的权责清单并未能清晰设定，政府在权力划进转留中依然保留着诸多选择性转移和僭越的空间，导致相关行业协会虽已完成去行政化工作，但事实上日常几乎没有承担功能性事务，成为所谓的“僵尸协会”[3]。如此一来，改革的成效难以保障。

从行业协会一侧分析，其对改革也存在矛盾心态和取向。脱钩属于行政推动式“强制性制度变迁”，因此改革的主要动力机制和来源并非行业协会或行业企业本身[5]。在中央严格的时间表和路线图之安排下，脱钩分离的任务必须 “硬性”完成，如此亦导致不同行业协会在适应性和配合度方面客观存在差异。最为典型的便是全国性行业协会。其大多由经济管理职能部门和政府机构直接转变而来，且被赋予了原政府部门的行业管理职能[6]（P11-12）。特殊的生发路径，长期的行政逻辑，导致该类“红顶”协会与行政机关管理权限趋同、管理模式类似，在脱钩前享受着较高的垄断待遇并坐拥各类行政资源，因此其对脱钩改革存在“本能”的抵触和排斥，实践中消极脱钩、拖延自治屡禁不止。一旦缺乏刚性规范之监督，改革便很可能流于形式甚至反弹倒退。与之不同，市场内生型行业协会对改革存在复杂的认知和预期，对改革的态度 “若即若离”。一方面该类行业协会支持改革，期待改革能为其提供平等的法律地位、公平的竞争环境以及明确的职能内容;另一方面，该类行业协会担心一旦政社完全分离，便更无机会和途径获得行政机关和体制内的关注和支持，自身的发展难题将愈发凸显。然而，脱钩改革多是在行政推动下采用“千篇一律”和“大水漫灌”之通约模式，往往难以充分挖掘和分析不同类型行业协会的发展诉求，亦很难提供针对性和类型化的改革举措。多数文件只是将重心放在对中央改革方案同步部署和落实之上，为此客观上也难以确保改革的目标切实落地。

（二）脱钩后行业协会依旧面临发展危机

由于我国大多数行业协会来源于政府职能转移，行政型塑和资源依赖导致其发展往往呈现出“先天不足、后天失调”的典型特点。脱钩改革后，伴随着政社依附关系的消解以及资源的分离，必将短时间内加剧行业协会政策供给和资源匮乏的紧张程度，遂使得相当数量的行业协会发展面临重重困境。

一是合法性危机。行业协会与政府脱钩前，双重（登记主管部门、业务主管部门）管理体制以及官员兼职的惯例使得行业协会具备较强的政治和行政合法性。而关系一旦分离，计划经济时代 “强制性权威”的色彩严重弱化，合法性从理论上消失，行业协会整体的发展思路和运行逻辑必然发生根本性转变。尤其是脱钩改革后官办行业协会的“脐带”联系和资源供给将被斩断，唯有将发展目标聚焦在面向市场、服务会员和行业治理之上，即让“会员逻辑”成为其运行的基本导向，方可获得长久发展[7]。但对于刚刚“独立”发展的多数行业协会而言，短时间内做如此深度的转变定然绝非易事。

二是行动资源危机。首先，行业协会普遍面临着资金、经费和人力资源的较大缺口。脱钩分离改革导致行业协会丧失了政府财政的稳定支持和经费供给，依托行政背景收取会费比例和数量也大幅下降。加之行业协会长期以来收入结构单一，通过行业服务、行业资讯以及行业培训获取收入的筹资能力整体偏弱等因素的综合影响，资金风险压力增大[8]。人才是协会发展的重要资源。在脱钩改革前，官员兼职和人员分流成为行业协会人员尤其是管理层的主要来源。当然，这种制度安排很大程度加剧了管办不分的行政色彩，但客观上为政会的关联、互动提供了较为直接和可靠的机制。并且一些管理人员由于熟谙行业运行和管理的规律，颇具专业性和职业化，亦能为协会的治理服务作出关键的设计。分离改革后由于严格斩断人事安排的通道，协会也必然在人事供给上出现重大“断裂”，人才短缺矛盾愈发凸显。其次，分离后政策配套保障不足。近年来，购买服务日益成为政府向协会提供支持的主要方式。但由于制度设计不完善，对象不明确，服务内容狭窄，资金保障以及质量监督机制未能跟进等多重因素的影响，严重减损了购买服务的支持质效。同时，在诸如税收优惠、金融支持、办公设施、场所安排等方面，也未能及时建立系统化的配套政策和衔接机制，导致行业协会普遍面临着缺人办事、缺钱办事、缺房办事等客观状况。再次，内部管理资源支持度偏低。当前，相当数量行业协会在内部管理上仍习惯于行政化或半行政化的运行模式，与真正意义上的法人治理结构和运行逻辑之要求相去甚远。内部治理结构残缺，治理规范失灵、治理目标错位等现象普遍存在。市场内生型行业协会尽管与官办行业协会的资源供应模式和人力资源管理方面存在差异，但在资金经费短缺、人才资源匮乏、支持机制缺失、内部治理模式滞后等方面异曲同工。

（三）脱钩改革中的监管空档客观存在

脱钩改革后，传统的行政性监管模式将消除，新型监管模式得以系统重构。但在模式转型中，往往会出现监管之“真空”现象。改革突破了双重管理的传统体制，推动了“一业多会”的试点工作，为行业协会的生成和发展进行了实质性的“解套”。但随着相关登记管理事项统一转交民政部门扎口管理，给后者带来了巨大的监管压力和难度。仅以注册登记为例，经统计我国目前各类社会组织登记管理机关（民政部门）仅有编制3362个，依法登记的社会组织却达51万多个，平均每人要管理150多个社会组织，监管主体和对象比例严重失衡[9]。除此之外，由于长期以來行业协会发展主要依靠政府（主管部门）的外部监管，导致其内部的监管机制严重滞后，甚至一些行业协会在监事会和基本财务审计制度的构建上都是空白。因此，在短期内无论是民政部门财务、项目、筹款等监督机制健全，还是行业协会自身内部控制和监督制度完善都是难以实现的，而这一“空档期”往往会导致其内部治理秩序失范，以及各类不当和违法行为的发生。此外，脱钩改革后，伴随大量行业协会的成立，不同的行业类别和属性亦会对监管的项目和方式产生更加复合化和针对性的诉求，同时对市场多部门监管的协同化、专业化之要求会相应提升。

三、对策框架

行业协会各类难题的突破以及在后脱钩时期的健康发展都与政府放管服改革的质量和效果息息相关。为此，政府理应在以下三方面重点发力。

（一）重构新型的政会关系

脱钩改革要求政府部门和行业协会间彻底清除主办、主管、联系、挂靠等行政隶属和依附关系，革除以往各种权力交互勾连、利益违法输送之痼疾，根本扭转政会不分和管办混同之现象，做到放得彻底且有序。

本着“先立后破”的原则，依法对行业协会进行角色定位。脱钩改革前官办行业协会在依附—庇护—依赖的畸形关系下，根本无法谈及角色定位与权责分离，导致各种权力寻租、利益交互之情况屡屡发生。体制外行业协会则是市场内生的“边缘角色”，由于缺少政府的行政合法性认可以及制度化链接，现实中难以获得稳定的行动资源和平权地位，导致服务能力有限、自治功能弱化。而过分强调会员逻辑和企业利益，也容易走向会员利益绝对至上的极端，甚至出现为了会员利益而非法共谋损害公共利益或相关群体利益的情况。为了突破上述困境，就必须在放管服改革视阈中，通过立法对脱钩后行业协会的角色和属性进行界定，从内部互益和外部公益的双重维度加以厘定。一方面，行业协会要为行业企业提供组织化的代表和维护机制，为会员提供优质、高效的行业服务和“俱乐部”产品，筑牢其生存和发展之基。另一方面，行业协会应当作为政府与市场双重治理失灵的矫治力量，黏合政府、企业之间良性互动关键主体，应为地方公共治理结构的优化提供保障，并以此获取治理身份和公共行动资源。双重定位相辅相成，共同塑造了行业协会法定新方位，即作为非营利性的公益性组织，兼具会员逻辑和行业逻辑，以追求行业整体利益为最高目标[10]。在此基础上，通过提升法律位阶、完善权责体系为其确权赋能。

打造 “放转”清单，规范职能疆域。脱钩分离、职能转移是一个双向交互的过程，要使脱钩改革真正落到实处，实施“去行政化”的“五大分离”项目固然重要，但更为关键的是政府权力向行业协会分放、转移，实现行业协会分离后角色、职能和资源的有效匹配。政府要切实做到有所为而有所不为，该管的管好管住，该放的彻底放到位。即建立并公开权力清单和职能清单，将适合由行业协会承担的职能交还后者，将不适合行业协会承担的职能予以保留。按照职能外部性和专业性的双重维度和差异配比关系，做好政府、行业协会以及协会会员内部的职能划定[11]。

1.将外部性和行业公共性较强的事务明确为政府职能。政府要将职能履行聚焦在行业协会发展环境的营造、发展战略的规划、政策制度的优化以及重大项目的标准打造之上，为协会的发展提供组织保障、资源支持，在社会资源整合以及经济资源集中方面发挥主导作用，彻底消除“管办不分”的角色冲突。加强对协会的宏观引导，协调行业协会与各类治理主体、行业协会之间以及行业协会与商会之间运行边界和互动逻辑，搭建政会合作的平台，落实培育和扶持政策，拓展协会的发展空间和治理能力。此外，政府还要在关系国计民生的重大行业的技术和产品研发上履行好管理和统筹职能。

2.将专业性强而外部性较弱的行业互益性事务依法转移于行业协会。一是明确行业协会的服务“天职”。即依法赋予其各类行业集体产品和非集体产品的提供权，并给予资源和制度保障。明确授予行业协会参与政府决策、改善行业形象、塑造行业信誉、倡导社会责任、构建和谐关系的治理职能，保障其开展行业调研、发布行业信息、组织行业活动、制定行业标准、建设行业资源、开展法律咨询、指导企业经营的法定主体地位。二是严格落实行业协会的“代表”权利。通过授权确保协会成为行业整体利益和会员利益的代表者和代言人，包括组织化反映会员诉求、制度化沟通博弈、协助会员维权救济、政策实施效果评估以及应对国际贸易摩擦等。三是充分保障行业协会“协调”的职能。授予行业协会在行业治理中协调、规制之权力，维护业内和会内的正常秩序。具体包括：制定行规行约与行业行为规范、从业资质审查、产品质量监督认证、知识产权保护以及对破坏竞争秩序、损害行业整体利益等行为的监管和处置等[2]（P3）。

3.明確政府和行业协会应予配合履行之职能。职权分离和边界划分绝非意味着政社之间便“泾渭分明”“两路分途”，“分离”是为了更好地实现政会在职能清晰、权责明确基础上的深度合作和协调优化，形成协同解决各类市场经济和企业发展问题的长效化机制。但必须对合作事项的种类、内容、权责边界、方式等加以规范界定，对行业协会接受政府授权和委托之事项，须严格实施准入机制，经行业协会同意后方可“进入”，并且要依法按照“权随则走”“费随事转”的原则提供资源支持，防止政府利用合作和委托的名义“侵占”或“干预”协会的职能行使，并切实保障其法律申诉和救济权利。

在角色分离、职权划转、职权合作的清单打造中要综合考虑各方主体不同之特性，科学引入第三方评估机制，系统梳理、严格监控以防范政府在职权转移时发生的变形、异化和虚化，特别防范政府仅将名义上、浅层次、边缘化的职能选择性转移的现象。在制度设计上要充分考虑权力分放后承接主体的接纳性、衔接度和转化力，确保接放有序、有度、有效。在此期间，行业协会也不能被动坐等，要依照法律规定主动整理和优化自身的权责体系，积极剥离各项行政衍生性职权，完善其治理体系和治理结构，为职能的承载和履行打好基础。

（二）构建科学的监管体系

脱钩不等于脱管，构建现代化的监管体制是推进行业协会转型发展的坚实保障。为此，政府一方面要从经济发展和企业运行的微观领域“全身而退”，另一方面要在环境维护和秩序规制方面“全力以赴”，做到管得规范且有效。

1.监管定位。行业协会的监管体制是政府对社会组织发展的规范监督和风险控制模式的典型体现。按照中央创新监管的基本要求，行业协会监管体制改革应当围绕“社会组织发展为目标，规范监管为手段，控制风险为限度”的核心内容实施[12]（P87-88）。政府要为行业协会的培育发展、职能发挥提供明确、严谨和周密的规则标准和政策安排，改变传统对行业协会控制、防范的思维惯性，变严格控制的双重管理为包容审慎的合法合规性监管。在规范监管方面要始终坚持以法律法规为核心、以行为评判为标准的原则，高度重视监管行为的合法与合规性，科学评估外部法律实施之效果，防止临时性、变动性和应急性的传统监管机制缺陷。风险控制作为政府监管的底线，应秉持以行业协会日常行为监管为基本内容，以现实政治与社会风险为管理标准的基本原则。同时，政府应深度结合变革时代新技术、新产业、新业态对传统行业管理模式挑战之现实，在行业协会的风险控制中进行包容审慎的探索，既在监管中对其创新加以支持、保护，防止统制管死;又要深入研究、前瞻预测，防范出现偏差和风险。当然，对那些政治潜在风险大、有可能造成不良社会后果的行业管理行为，则要严格加以惩处。此外，控制风险包括对行业协会各类违法违规行为的监管和惩治。比如，行业协会作为生产者同盟，相互串通操纵市场价格;强制性收费，制售假冒伪劣，损害消费者利益之行为。又如，行业协会作为资方恶意联合，损害劳动者利益;为维护业内利益，损害公共利益的行为。再如，行业协会利用其垄断地位通过固定价格、限制产品数量、分割市场等方式联合限制竞争，扰乱正常市场竞争秩序，以及利用行政权力寻租，向企业会员进行违规认证、违法评比、违法收费、违法排名等，从而确保行业协会依据其法律定位规范运行。

2.模式創新。在放管服改革视阈下，监管模式的创新要遵循公正性、综合性、公开性相结合的要求。其一，“公正性”要求在降门槛、同规则、同待遇上下功夫。取消传统的双重管理体制和“一业一会”的竞争限制模式，弱化政府资格审查和认定，彻底消除登记部门和业务主管部门双重审核方可准入的“高门槛”，为行业协会的组建和发展扫清制度障碍。实现事前、事中、事后的监管全程贯通，将监管重心从事前向事中和事后转移。强化合法合规性监管机制建设，防范政府监管越界、侵蚀协会自治权等行为发生。按照“宽进严管”的基本原则，降低行业协会登记准入门槛，扩大民政部门直接登记范围，完善各部门分工审核，加强中后端的监控和惩治力度。对行业协会日常运作中违反法律和章程规定的行为，查证核实后依法严厉惩戒。同时，常态化监督协会信息公开、决策民主、规范运行、内部控制的质效。对于长期不开展协会活动、不接受职能部门管理的协会依法予以查处，对因自愿、合并或分立、责令关闭撤销等原因解散的协会，依法履行退出监管和清算监督。破除“一业一会”的限制竞争模式，充分保障行业协会在同一规则下平等竞争和发展之权利。其二，“综合性”要求反映在监管主体与监管内容的复合上，即建立党委领导、政府各部门联合监管的体制机制。加强党对行业协会改革发展的全面领导，充分发挥党在政会关系中把关定向、组织协调、驾驭引领之作用，统筹带动政府监管工作的实施。健全行业协会党建工作体制机制，落实行业协会党建工作与登记、年检、评估工作的“三个同步”，并在此基础上形成政府多部门联合监管的新模式。其中，民政部门除落实直接登记要求外，继续履行成立、变更、注销的审查，登记备案以及年度检查之职能。公安、财政、市场监管以及税务等部门应在其职权范围内对行业协会的经营活动、票据使用、纳税行为、资金使用等依法监管。同时，各政府职能部门亦可对行业协会的发展规划、行业治理、产业布局、社会服务等提供建议和行政指导[13]（P105）。在此基础上，政府还应创新机制，发挥不同主体的监管优势，激发社会参与监督的合力。其三，“公开性”监管重点要求行业协会建立信息公开平台和信息披露制度，加快推进行业协会组织信息化建设。本着顾客导向、整合式、大数据的综合理念，要求行业协会必须及时、准确地将自登记注册到管理运行的各项数据予以上报和汇集，保证各监管部门能够实时进行数据审核和比对评估，从而对行业协会整体运作进行稽查和监控。同时，对于在监管中发现的各种违法和违规行为以及处理结果要及时披露和公开，将其置于“阳光”之下，确保监督的针对性和实效性。

（三）建立优质的服务体系

政府应持续强化服务意识和服务能力，通过环境营造、激励引导以及资源支持等方式，助力行业协会的职能行使，做到服务得优质且到位。

1.资源帮扶。政府应积极转变思维，树立合作双赢的发展理念，本着“扶上马、送一程”的基本要求，依据法律给予行业协会精准化的政策和资源支持，帮助其平稳度过转型期。

一是制度供给。政府要为行业协会发展提供政策环境、制度支援以及“嵌入”机制，充分认可行业协会提供服务、反映诉求、规范行为的特殊角色和合作伙伴之地位，支持协会开展各类行业服务和治理活动，为其提供优质、公平的政策保障，并向社会宣介行业协会专业优势和治理功能。消除行业协会生发运行中各种制度壁垒，严格践行自由竞争、自由入会之原则。通过市场机制实现行业协会资源的优化配置，让服务优质、行业治理能力强的协会在地方治理体系中脱颖而出;让会员吸引力、行业认可度成为行业协会比拼的核心竞争力，恢复和优化协会的造血机制和资源汲取能力。除此之外，政府还应积极打造政务信息化平台、长效化的沟通机制以及规范化的参与机制，切实保障行业协会治理中的知情权、话语权、建议权等。包括保障行业协会通过向人大和政协提交议案和提案等方式，提出行业发展建议，推动政策制定;通过长效化参与机制或联席会议的方式，确保其就政策执行实况和相关问题向政府提出调整建议和优化方案;接受政府委托和授权就某一行业领域的发展规划、行业标准等进行调研和拟制;通过听证会等方式保障其行业评估，以及民主表达、立法推动之权利;此外，行业协会可通过一些非正式的途径如座谈会、调研会、报告会或私人沟通等，表达行业整体和自身的相关诉求，协同政府推动公共政策的完善[13]（P70）。

二是资金扶持。政府应当依法给予行业协会发展的经费支持、优化其资金来源结构。对脱钩后行业协会以及新组建行业协会在开办、日常办公、场地租赁等方面给予扶持，并对其特定职能的开展给予专项财政补贴。建议借鉴国际惯例和相关地区的改革经验，建立行业协会发展的“种子基金”，为其提供发展初期基础的资金支持。政府应在指导和协助行业协会拓展筹资渠道，加强其自身的“造血”机能。要持续健全政府购买服务的制度体系，特别是对购买服务的内涵、范畴、实施程序和方式等给予明确，确保其购买内容严格界定在非基本公共服务的领域之上，做到项目经费专款专用。规范购买服务程序，综合考虑各地脱钩改革后行业经济发展总量、运行状况以及行业协会的服务能力、整合程度等要素，灵活采用委托、承包、采购等多重方式。依法规范项目认定、项目购买、项目实施以及评估的全过程，科学限定政府的服务标准和限度，做到公平公正公开。此外，政府亦可参照发达国家的通行做法，逐步放开相关政策，积极探索行业协会通过经营性活动获得收入、解决资金困难的途径，同时在税收政策下的各种优惠和支持，探索减轻行业协会税负的内容、标准等作法，反向保障其资金的使用度和充足性[14]。

2.自治引导。尽管行业协会的自治属于私序范畴，遵循自我组织、自我管理、自我协调、自我发展的基本原则，政府对此不宜微观介入，但并不排斥其从外部加以规范和引导。

首先，引导协会优化内部关系。伴随着放管服改革的深入，行业协会的生成和发展空间大大拓展，数量、种类的增加必将导致竞争的加剧。然而在发展初期公平秩序和制度安排缺失的背景下，资源争夺和比拼优势依然主要取决于协会的“前世”背景，尤其是“关键人物”的能量和余威。当然，协会发展决策、资源汲取、秩序维护客观上需要 “主心骨”和“领军人物”，但上述模式延续化和绝对化必将导致协会内部管理趋向集权化、人治化，从而给协会发展带来重重风险，与协会民主化、自治化的改革发展方向背道而驰。为此，政府部门应当积极引导和调整规范，推动行业协会完善法人治理体系建设，强化会员决策平等和会员大会民主治理之理念，构建会员权利和协会权力之平衡结构关系，消除人治集权和垄断控制造成的种种隐患。同时，政府应当积极协助、推动行业协会设计运行规则，预防并消除其内部机制运行中产生的各类恶性竞争行为。特别是发生相关成员不合作甚至违法违规行为（如目标偏移、恶性竞争、地方保护、信息分割及集体抵制）而影响整体行业生存和利益时，要切实加强引导并严厉依规惩处。

其次，指导协会完善治理结构。依据行业协会的特殊属性和治理功能，协助其按企业法人的运行模式完善其治理结构。即以协会章程为基本遵循和最高准则，构建会员大会、理事会、监事会、秘书处等机构间分权制衡、协同配合的关系结构和运行框架。指导协会树立章程之最高管理效力、严格遵照执行之意识。会员大会作为最高权力机构，有权拟定协会章程并组织实施，对重大会务拥有最高的决策和监督之权力;理事会是权力机构的组织执行机构，其构成应当充分反映会员的多层次和多样性，防止大企业会员独占垄断，切实保障重大事项会员平等和民主决策之权利。监事会与理事会处于平行地位，主要承担着对协会事务监督和检查之职能。为此，应保障其独立设置并充分行使对协会内重大活动和财务收支情况质询、监督之权力。此外，政府应引导协会构建民主的管理体制、完善激励约束机制，防止精英治理和会长固定不变的做法，强调秘书长岗位的专业性和职业性，加强对内部人力资源的开发和管理，建立规范的人员聘任制度，加强科学甄别、综合培养和绩效评估，提升其岗位胜任力。

再次，协助协会健全内部制度。指导行业协会建立、健全内部管理制度，保障其做到行为规范、运转协调。其一，信息公开制度。指导协会内部管理做到信息公开透明，特别是对于财务收支、组织调整、人事安排等重大决策和管理事项，采取多种形式向会员公开和报告，充分保障会员的知情权。其二，会员权利保障和救济制度。对协会内部会员的参与权、建议权、监督权、表达权等给予明确规定和严格保障，确保会员主体身份和平权地位。保障会员对协会内部违反章程、破坏行业规则、侵犯自身利益的行为行使检举、监督和救济之权利。其三，会议制度。行业协会应在政府的指导和支持下建立严格、规范的会议制度，保证各种事宜能够及时得到研究、处理。明确各种会议决定的事务和权限，以及召开的条件、程序和频次，完善会议决策议事规则。其四，财务制度。脱钩改革后，政府要科学指导行业协会明确内部财务管理的目标，切实改变财务管理在操作中的违规之处，设置严密的财务管理体系、健全各项财务管理制度，规范协会资金、经费的使用。同时，鉴于行业协会资金来源接受社会资助的特殊性，为保障管理者对财务状况的知情权和资金使用的规范化，必须加强外部审计的力度，及时公开并接受会员和公众的监督，从而最终为行业协会的转型发展和功能实现提供坚实的资源保障。

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