13部委联合开展“百日行动”整治“保健”市场乱象

申杰

直销企业权健引发的事件，不仅暴露了“保健品—市场的问题，更把直销领域乱象托出水面，直接引发了国家市场监督管理总局高度重视。

1月8日，国家市场监督管理总局召开电视电话会议，由市场监管总局、工业和信息化部、公安部、民政部、住房和城乡建设部、农业农村部、商务部、文化和旅游部、国家卫生健康委员会、国家广播电视总局、国家中医药管理局、国家药品监督管理局、国家互联网信息办公室等13个部门决定，自2019年1月8日起，在全国范围内集中开展为期100天的联合整治“保健”市场乱象百日行动。

多部门联合下发《联合整治“保健”市场乱象百日行动方案》（下称《方案》），将整顿重点锁定为：与人民群众日常消费密切相关的行业和领域，食品（保健食品）;宣称具有“保健”功能的器材、用品、用具;日用消费品;净水器、空气净化器等日用家电;玉石器等穿戴用品;声称具有“保健”功效的服务等。

涤荡“保健品”市场

权健事件再一次唤醒了人们对“保健品”乱象的回忆。事实上，市场上部分经营者在生产销售“保健”产品过程中，捏造事实、以次充好，夸大产品用途及效果，制作虚假宣传广告欺骗消费者，制售假冒伪劣产品，通过不正当的营销手段诱骗消费者尤其是老年、病弱等人群的现象一直存在，严重扰乱了市场秩序，侵害了消费者合法权益。

“‘百日行动涉及行业领域广商品类别多、违法行为复杂，涉及各级政府、多个部门的职责，必须强化协同联动、形成工作合力。要加强横向协同，各地要严格落实属地责任，尽快建立政府统一领导下的联合工作机制，尽快制定本地区行动方案，明确分工、落实责任，加强部门之间的沟通协作，在线索摸排、调查取证、案件移送、信息共享、宣传报道等方面建立顺畅有效的工作协调机制。要打组合拳、出连环招，综合运用检查抽检、约谈企业、信用惩戒等手段，以最大的力度、最有效的措施形成齐抓共管的整治格局。”国家市场监管总局局长张茅表示。

《方案》制定了详细的规划，在重点领域锁定重点场所及地区，包括存在会议营销活动的宾馆酒店;容易发生“保健”市场推销活动的社区、公园、广场等人员密集场所;销售对象主要为老年、病弱群体的“保健”类店铺;旅游景区、农村场镇、农村农贸集市、城乡结合部等。同时选择重点时段，春节等重大节假日、3.15国际消费者权益日等。

同时，《方案》锁定了重点行为：虚假宣传、组织虚假宣传行为;虚假违法广告行为;保健食品中非法添加非食用物质及宣传治疗作用的行为;制售假冒伪劣产品行为;无证无照经营行为;价格违法行为;故意拖延或无理拒绝消费者合理要求行为;直销企业、直销员及直销企业经销商的违规直销及传销行为;相关企业或个人未经许可经营旅行社业务等行为;以“保健”为名开展的各种违法违规行为。

此外，13个部委都进行了详尽的分工。

直销牌照暂停审批

根据商务部直销行业管理网站的信息，截止到2018年1月19日审批的最后1个直销牌照，全国共有91个直销牌照。

自从2005年《直销管理条例》和《禁止传销条例》颁发实施以来，“直销准入制度”便成为了行业步入法制化的标志之一。依照《直销管理条例》规定，直销牌照是企业能否在社会上开展合法直销业务的一个通行证，也是直销商开启正规直销事业大门的一把钥匙。厂家的商品通过直销商直接到达消费者手中，无需店面、人工、广告、物流成本，厂家花费减少，直销商利润更高，消费者转型为消费商，既适合熟人圈子的口碑分享，又适合陌生人脉的互惠互利。

从商务部市场秩序司发布的《2015年直销行业发展报告》中显示，拥有直销许可的企业中，有3家上市公司、3家国有控股公司，7l家企业共有资产1296.17亿元，员工3.72万人。其中，73%的企业资产规模在10亿元以下，11%的直销企业员工人数超过1000人，64%的企业员工人数在100人至1000人之间，25%的企业员工人数低于100人。

截至2015年底，直销行业共有直销培训员2206人，同比增长28.6%，直销员306.66万人，同比增长39.97%。直销员超过10万人的有4家企业，共计282.65万人，占直销员总数的92.1%，直销员低于100人的有29家企业，占企业总数的41%。

直销员中，高中及以下学历的直销员占直销员总数的92%，其中，初中及以下学历的占52%。直销员以中青年为主，男性直销员、女性直销员分别占25%、75%，18-30岁的直销员占22%，30-50岁的占62%，50岁以上的占l2%。

“即便产品是没有问题的，但是保证不了在业务口中是否会夸大，变成传销。”上述专家表示，在“直销牌照”掩护下，销售超目录产品，在直销行业是一个公开的秘密。

在“百日行动”中，直销产品也成为整顿重点。《方案》称：严格直销行业市场准入，暂停办理直销相关审批、备案等事项。

《方案》称，将重点查处直销企业及其直销员违规直销及从事传销活动的行为。直销企业及其分支机构有虚假宣传、超直销产品范围经营、在未批准区域开展直销业务等违规违法行为的，在市场监管等部门执法处罚的基础上，撤销所涉直销产品备案;情节严重的，依法撤销相应分支机构直销经营资格直至吊销该企业直销经营许可证。

同时，重点查处直销企业经销商的虚假宣传行为。依法严厉打击直销企业经销商通过寻找特定群体锁定顾客群，利用产品招商会、产品推介会、分享表彰会等方式，打着直销旗号，以直销企业名义在产品推销过程中作夸大或虚假宣传的行为。

市场乱象层出不穷

随着居民在健康、养生方面的支出占比逐渐增加，尽管保健品行业乱象不断，但是这一市场规模在不断扩大，中国保健品市场处于高速发展状态。

尽管保健品市场发展前景可观，但是其背后乱象更是令人目不暇接。

首先，销售模式“小杂散”。保健食品销售模式日益多樣化，除传统型模式（产品经过多级批发商到达零售终端）外，新出现了网络销售、电话销售、会议销售、健康咨询等多种方式。网络销售门槛低，监管部门难以对相关产品进行必要的检查，消费者也无法在购买之前对其质量进行验证。电话销售、会议销售、健康咨询等方式隐蔽性强、流动性大，易形成监管盲区。

其次，产品功效定位模糊不清。由于公众对保健品的质疑，主要集中于它模糊不清的功效及评价标准上。缺乏规范的评定标准和方法是监管保健品市场的最大问题。不同的保健品和评价单位所用的指标和方法不同，缺乏共同标准;评价效果的实验设计粗糙，对照缺乏或不合理，形同虚设;指标及其解释也非常随意。从科学角度看，保健品的有效性缺乏证据。一般来说，保健品的原料大多为人参、燕窝、虫草、灵芝、蜂乳、花粉等，或蛋白质、肽、氨基酸、维生素等营养成分;甚至肠道的正常菌群也能成为防治疾病的保健品。只要敢想、敢大手笔地花钱做广告造势，不管什么似乎都可能成为保健品。

再次，广告宣传无视法律规定。按照食品安全法第七十八条规定，保健食品的标签、说明书不得涉及疾病预防、治疗功能，内容应当真实，与注册或者备案的内容相一致，载明适宜人群、不适宜人群、功效成分或者标志性成分及其含量等，并声明“本品不能代替药物”。保健食品的功能和成分应当与标签、说明书相一致。

而按照广告法规定，保健品的广告宣传应与药品做严格区分，除去应当显著标明“本品不能代替药物”，还不得包含下列内容：（一）表示功效、安全性的断言或者保证;（二）涉及疾病预防、治疗功能;（三）声称或者暗示广告商品为保障健康所必需;（四）与药品、其他保健食品进行比较。

简单说，不论是产品包装、标签或说明书，还是广告宣传，都不能代替药物，不得与疾病预防、治疗挂钩，这是所有保健品对外宣传的底线。而在2016年国家食品药品监督管理总局关于保健食品的27项申报功能中，“辅助”“改善”“缓解”是最常见的功能表述说辞。但是，在实际销售中，很多保健品公司大面积夸大保健品作用，甚至通过“现身说法”凸显保健品的疗效等做法十分常见。