香港轨道交通与新城协调发展间的联结

蒋俊伟

轨道交通是大都市区多中心结构形成的重要支撑条件。香港作为典型的高密度城市，在轨道交通与城市空间耦合协调发展，尤其是轨道交通引导和支撑新城发展方面拥有大量的实践经验。香港轨道交通现状与规划

——轨道交通运营状况

香港轨道交通发展历史可追溯至1910年通车的九广铁路，该铁路起于香港九龙，终点广州。1997年前，九龙一罗湖段称为九广铁路（英段），现为香港通勤铁路东铁线。香港城區轨道交通线路从1967年开始规划设计，1979年建成首条地铁线路观塘线。截至2015年12月，香港轨道交通共建成市域铁路、地铁、机场快线、轻型铁路系统（以下简称“轻铁”）4种制式，总计262.85km、181个车站，覆盖香港岛、九龙、新界。 香港市域铁路采用大铁路制式，大部分线路长度30-50km，站间距较长，最高运行速度超过lOOkm-h-l，发车频率较低，包括东铁线、西铁线、东涌线和马鞍山线。其中，东铁线连接九龙红口站至北区罗湖站（落马洲站），全长41.5km;西铁线连通新界西及九龙西，服务香港西北新城与中心区的联系，起于东铁线交汇的红口站至新界西的元朗和屯门，全长35.7km;东涌线连接新界离岛区大屿山东涌站与香港岛中西区中环的香港站，是东南新城与中心区之间的主干线，全长3l.lkm;马鞍山线连接新界沙田区的大围站和乌溪沙站，主要服务沙田城门河东和马鞍山，其中大围站是与东铁线交汇的换乘站，与东铁线共同构成了香港大都市区东北新城与中心区之间的交通动脉。4条市域铁路高效地解决了香港中心区与外围沙田、大浦、北区、荃湾、元朗、屯门、东涌等新城间的出行问题。

香港地铁采用类似于中国大陆A型车标准设计，容量大，每个车厢均设有10道车门，最高运行速度约为80km.h-l，平均站间距为lkm。共有观塘线、荃湾线、港岛线、迪士尼线、将军澳线、南港岛线6条线路，总计里程71.7km。香港机场快线与东涌线平行，采用独立制式，以保证运行速度和客流服务能力，连接机场与中环，全长35.3km，共设5个车站，票价较市域铁路和地铁高。香港轻铁为不封闭轨道交通系统，在新界西北的屯门区及元朗区之间行驶，轻铁系统支路较多，并不是单纯的直线;轻铁班次类似于公共汽车系统，具有多组路线，方便乘客出行;轻铁车站采用开放式站台设计及分区收费制，服务于新城内部出行。香港多种制式的轨道交通系统分工合作，实现城市交通的方便、快捷和高效运营。

近10年，随着香港轨道交通线路里程增加及服务能力提升，其客运量和在公共交通中的分担率持续增加。客运量由2005年13.94亿人次增加至2015年18.88亿人次，在公共交通中的分担率由3 4.23%增加至41.04%，尤其是市域铁路与地铁的分担率增长了6.19个百分点。

——轨道交通管理模式

香港所有轨道交通系统均由香港铁路有限公司（以下简称“港铁公司”）一家运营。港铁公司由原香港地铁有限公司和香港九广铁路公司合并而成，香港地铁有限公司成立于1975年，是当时的港英政府全资拥有的一家公用事业企业，采取审慎商业原则运作，以满足本地公共交通需求为主。随着20世纪90年代香港地铁有限公司业务日益扩大、盈利不断增加，香港特区政府对该公司进行了私营化改造以减少政府干预，并在香港联合交易所上市。1982年12月，港英政府为使九广铁路（英段）原隶属单位九广铁路局由政府部门改为企业性质，让新公司可以商业原则运作，特成立九广铁路公司，公司虽仍由政府全资拥有，但其运作由公司自行处理。

2007年12月，为统一香港轨道交通网络、增强轨道交通系统运输能力、降低运营成本，香港地铁有限公司以租借轨道交通网络营运的方式合并九广铁路公司，并更名为香港铁路有限公司。合并后九广铁路公司拥有的本地轨道交通业务、规划的轨道交通发展项目、九广铁路沿线的物业发展权均交由地铁有限公司管理，有50年的经营权，而九广铁路公司只保留轨道交通业务的资产和负债。合并后的港铁公司拥有全港所有制式的轨道交通运营资源，按照市扬化模式管理，而政府通过制定合理的评估、监督制度，以协议和法规的形式，保证香港轨道交通系统高效运营。

港铁公司成立后，引入“可加可减机制”以调控轨道交通票价，免除乘客换乘后的第二段费用，并提供不同幅度的减价优惠，但不包括前九广铁路旗下的轻铁、过境线以及前地铁有限公司的机场快线。随着两铁合并，香港轨道交通实现了线路、费率、标志等服务统一化。近年来，港铁公司除提供基本的轨道交通出行服务外，还拓展了过境及城际客运服务、公共汽车服务、广告、电讯服务、车站商用设施、顾问服务、物业开发与管理等多元化业务。

——轨道交通发展规划

香港轨道交通规划最早可追溯到1994年12月，政府制定《铁路发展策略》，首次为香港轨道交通网络未来发展提供策划框架，为香港轨道交通网络的建设奠定基础。2000年5月政府发表《铁路发展策略2000》，勾画出到2016年的香港轨道交通网络计划，制定了全港性的轨道交通发展蓝图，以落实将轨道交通作为客运系统骨干的政策。从此，香港轨道交通进入迅速扩展阶段，实现了轨道交通里程由2000年148km增加至2015年262.85km。为适应香港2000年以来年均0.6%的人口低增长率，并与2007年土地利用规划《香港2030规划远景与策略》相一致，2014年9月香港政府颁布了《铁路发展策略2000（修订）》，对之前的规划实施进行评估和修订，并确定2031年前的轨道交通发展策略和线网方案，从而正式形成《铁路发展策略2014》。

2017年，香港轨道交通有5个项目正在建设，包括西港岛线、南港岛线（东段）、观塘线延线、广深港高速铁路（香港段）及沙田至中环线（沙中线），预计将于2020年或2021年相继建成通车。随着新线的开通，轨道交通车站lkm范围内将覆盖香港超过70%的人口居住区域，轨道交通在公共交通中的分担率将由41 .04%提升至43%。

《铁路发展策略2014》将轨道交通的发展分为两个层次。首先，轨道交通新方案的重点是支持现有或潜在的重点发展区域，特别是位于新界的发展区域。由于人口持续增长，同时社会和经济发展需要稳定的土地供应来维持，香港政府不遗余力地优化全港潜在的发展和重建机会，继续利用轨道交通来满足不断增长的交通需求。其次，就都市区而言，轨道交通新方案会集中于为道路网络难以犷展的区域提供额外的运输能力，以缓解现有网络中特定路段可能出现的瓶颈问题，同时，通过服务新发展區和提供重建机会、支持重大交通基础设施、支持跨界交通以及提升网络的联系三个方面确定每个轨道交通走廊的方向。

新方案将包括新轨道交通线路、延长线及新增轨道交通车站，具体包括：北环线及古洞站，一条大型跨区轨道交通线路连接西铁线的锦上路站，以及在落马洲支线增设的古洞站;洪水桥站，为现有西铁线增设的车站，位于天水围站与兆康站之间;东涌西延线，将现有的东涌线向西延伸，并在东涌西增设一个车站;屯门南延线，将现有的西铁线从屯门站向南延伸，并在屯门南增设一个车站;东九龙线，是一条贯穿东九龙北部地区的新线路，连接观塘线（以及未来的沙中线）的砖石山站，以及将军澳线的宝琳站;南港岛线（西段），连接南港岛线（东段）及西港岛线;北港岛线，将东涌线向东延伸和将军澳线向西延伸，在港岛北岸形成一条新轨道交通线路。

扩展后的轨道交通网络将覆盖更多地区，为更多人出行提供服务，更可以改善新发展区的连接性和通达性，减轻主要交通走廊的压力，并提高轨道交通运营的安全性和可靠性。轨道交通在公共交通中的分担率可进一步提升至50%。融合产业特色的香港大都市区新城建设

截至2015年末，香港特区人口总计730.57万人，面积1078km2，其中，城市建设用地220km2，人口密度近3万人/km-km，九龙及中环等部分区域人口密度达5万人/km*km，是全球人口最密集的地区之一。为应对香港人口的增长需求、改善居住环境，20世纪60年代初，港英政府开始了新城建设之路。由于未能结合香港高密度人口聚集的特点，而采用英国低密度城镇规划理念，导致香港新城建设第一站的观塘对中心区人口及城市功能疏解作用有限。随后港英政府在吸取观塘新城规划的经验后，形成了融合产业特色的大都市区新城发展“香港模式”，可归纳为起步、壮大、转型及成熟四个阶段。

在起步阶段，新城有效地承接了从中心区迁出的部分产业，而中心区逐渐演变为商业金融服务中心，新城与中心区功能互补，有力促进了香港经济结构转型。20世纪70年代中后期，香港制造业大规模向大陆及东南亚外迁，促使新城发展以商业、高端制造业、科技园区为主。而到了转型阶段新城重点布局高科技工业园区，为香港大都市区拓展发展空间。20世纪90年代初，香港新城规划建设逐渐以临空型产业、物流业等第三产业为重点。经过近50年的发展建设，香港各新城逐渐形成了带有产业特色的差异化功能定位。

目前，香港特区政府正通过对新城已开发土地的用地性质调整及容积率适度上调等措施，实现新城的优化完善。同时，有序开拓新用地，包括在新界北部、西北部开拓新区、开发大屿山等，而位于古洞北、粉岭北及洪水桥的新发展区、元朗南、东涌新城的扩展也处于规划和推进过程中。这些新城的发展带来了新的居住和就业空间，为布局新兴产业提供条件。

轨道交通与新城协调发展

——宏观层面：轨道交通支撑引领新城规划

香港轨道交通的规划建设与新城规划在空间上完全契合，时间上紧密衔接。20世纪70年代开发的沙田、大埔、粉岭（上水）等新城紧密布局在东铁线沿线，依托东铁线解决新城出行的主要交通问题。随后，1979年通车的观塘线、1982年通车的荃湾线快速缩短了将军澳、荃湾新城至九龙和港岛中心区的距离，为香港东西部新城的产业转移与发展起到了积极的引导和促进作用。20世纪90年代建成的东涌线、机场快线、将军澳线隧道、屯门轻铁与东涌、将军澳、屯门新城的发展时间吻合，促进了香港城市空间再次扩展。2000年后建成的西铁线、马鞍山线、落马洲支线实现了外围新城的全覆盖，形成核心区域与新城的交通一体化。

在支撑新城发展过程中，香港轨道交通依据新城与中心区距离科学选择了轨道交通制式，在离中心区较近的新城（如荃湾、沙田、将军澳）采用地铁制式，而较远的新城（如屯门、大埔、粉岭（上水）、元朗）则通过市域铁路连接。香港新城轨道交通建设层次明显，轨道交通线路和车站数量随新城与中心区距离递减。轨道交通充分考虑新城人口、面积、地形、产业等因素，逐渐形成与新城空间结构紧密契合的网络形态。

新方案全部落实后，香港轨道交通网络预计服务全港约75%的人口和85%的就业岗位。

——中观层面：轨道交通优化新城用地布局

香港新城在土地布局开发方面注重践行TOD理念，积极引导新城产业、居住、教育等功能区布局于轨道交通沿线，实现新城内部紧凑高效开发，使得新城得以快速发展。轨道交通能够为新城提供更好的连接性和额外的运输能力，不但使新城更适宜居住，还可以在避免过度增加道路交通系统负荷的前提下，让高密度发展项目得以落实。轨道交通与土地发展的互惠互利关系，使香港在轨道交通网络建设层面相对世界其他城市所需的公共支出更少，达到成本效益最高。1992年通车前的东涌组团基本为原生态渔村，在东涌新城的用地布局中，离东涌站最近的地块规划了高密度商业集中区，向外依次是高密度办公、住宅、公共服务设施等，依托轨道交通车站打造东涌新城中心区，实现了人口快速集聚和商业快速发展，成为TOD理念的典范。

——微观层面：轨道交通创新新城综合开发模式

香港轨道交通创新采用的“轨道交通+物业”综合开发模式成为新城发展的有效助推器。香港作为全球高密度城市之一，土地资源非常稀缺。港铁公司与政府达成协议，支付不考虑轨道交通建设增值因素的土地价格，以取得轨道交通车站和车辆段上盖及周边物业开发的权利。港铁公司通过严格的项目管理和商业策划制度实现轨道交通工程与物业联动开发，吸引客流并创造最大经济价值，以补贴轨道交通建设和运营成本。通过这一模式，港铁公司一直维持较好的经营利润，得以收回投资成本，成为全球少数能在营运公共交通系统中盈利的公司，而且是世界唯一不再需要依赖政府补贴的轨道交通系统运营商。作为国际地铁联盟的创会会员之-，港铁公司的服务及管理水平在国际上享有高度评价，很多国家及地区都在借鉴港铁的综合开发模式。给予的一些启示

——规划层面

香港在规划源头将区域铁路与城市轨道交通作为一个整体，一张图布局、一张表实施、一张网运营，有效实现了不同制式轨道交通发挥不同功能、服务不同区域的目标。香港区域铁路与城市轨道交通在布局规划、制式选择、建设时序等方面都进行了统一组织协调。而中国内地区域铁路及市域铁路规划、建设、运营均由中国铁路总公司负责，城市内部轨道交通由地方政府统筹，二者规划协调不足。尤其体现在城区范围内铁路与城市轨道交通的功能定位缺少配合，线路走向、车站选址等没有一体化规划，大型枢纽没有真正意义无缝衔接。本质原因在于不同部门间的行政壁垒。建议在城区范围应由统一部门规划协调所有制式轨道交通设施的定位、规划、设计，以便发挥系统的整体效益。

同时，香港非常注重轨道交通建设与新城发展、土地开发相衔接，使轨道交通与城市功能拓展成为有机整体。通过轨道交通引导新城开发，践行TOD理念，释放沿线地区的发展潜力，不仅优化了城市的空间结构，而且保障了轨道交通的客流量。虽然TOD理念已在中国内地很多城市被普遍认知，但在实施过程中由于城市用地规划受诸多因素影响，难以完整践行TOD理念，大多数城市有形而无实，城市轨道交通作用更多体现在对沿线土地地价的带动，缺少轨道交通与周边土地利用的深度融合。本质原因在于土地利用规划与轨道交通规划不同步，没有TOD理念下的一体化规划。建议大都市区新城建设规划将轨道交通、土地利用、市政设施等进行一体化融合考虑，实施同步规划、同步开发、同步建设。

——建设层面

香港的轨道交通线路建设有一个较为系统的程序。首先，政府安排港铁公司对新轨道交通线路进行融资、建设和运营，并根据双方签署的项目协议，以总承包的方式授予港铁公司在车站上部及其邻近范围进行物业开发的权利。在与政府规划部门协商确定了车站物业开发的主要内容和设计方案后，港铁公司将总体布局规划提交城市规划委员会（TownPlanning Board，TPB）审批。获批后，港铁公司即开始与政府土地管理部门主要包括房屋署、屋宇署、地政总署、规划署、土地注册处）商讨补地价及获取批地。同时，港铁公司通过公开招标寻求符合资格的开发商，并与中标的开发商签订发展合约，由开发商对整个开发项目进行全资建设，包括补地价。在项目竣工时，以协议中商定的比例与港铁公司分配物业发展的利润。根据这样的发展协议安排，政府、开发商和港铁公司取得平衡，形成三赢局面。

中国内地各城市轨道交通线路建设与一般市政建设项目一样，由轨道交通公司作为业主方进行工程建设的规划、设计、建设招标，建设范围仅为轨道交通线路工程本身;物业开发中涉及的产权、价格等没有统一标准和固定程序，随意性更大，且轨道交通周边物业开发与线路建设难以同步。建议加快轨道交通线路与物业开发的程序、标准制定，科学确定开发范围与强度。

——管理层面

合并后的港铁公司具有高度统一性，并遵循商业运作原则经营。政府制定合理的评估与监督、管理制度，以协议和法规的形式保证轨道交通企业商业操作的效率。香港一司统管的模式有利于推进不同制式轨道交通间的联系与协调，易实现一体化轨道交通网络与服务，有利于从管理层面发挥轨道交通总体最大效能。

与之相比，中国内地城市的區域铁路由中国铁路总公司下属的各地方铁路局管理，城市轨道交通由轨道交通公司运营管理，有轨电车及其他新型公共交通方式大多由公交公司经营，各制式之间的管理制度和运营时刻表不能有效融合，缺乏系统运营调度办法。且各制式轨道交通在城区运力配置、安检流程、票制票价等都各成体系，难以在考虑城市出行需求的基础上共同确定营运管理模式。建议相关主管部门加强各轨道交通制式运营服务的统筹协调，实现信息共享、运力协调、标准统一、高效服务的轨道交通管理运营机制。

轨道交通与城市空间布局规划密切相关，香港轨道交通基于规划、建设、管理等多方面的特色创新，实现了轨道交通与新城协调发展。香港轨道交通系统各制式合理定位、统一规划、相互配合，在城市交通系统中发挥了重要作用。同时，香港新城经过近50年的发展，已经形成了分布均衡、产业融合、功能完善的新城体系。

香港轨道交通与新城协调发展的成功经验核心在于轨道交通支撑引领新城规划。通过轨道交通优化新城用地布局及创新综合开发模式，对市域铁路制式与城市轨道交通进行整体布局规划、建设运营，将TOD理念一体化落地。并科学设计轨道交通线路与沿线土地资源共同开发的模式与机制，有效促进了轨道交通建设运营的可持续性。