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《交通困局》解读

A Review ofGridlock：Why We're Stuck in Traffic and What to Do About It

邵 源

(深圳市城市交通规划设计研究中心有限公司，广东深圳518021)

《交通困局》由美国加图研究所(Cato Institute)出版，是对西方主流交通规划管理体制的检讨研究。加图研究所是美国著名保守派智库，提倡“个人自由主义、有限政府干预、自由市场经济及世界和平”。本书作者兰德尔·奥图尔(Randal O'Toole)是该研究所著名的城市、土地和交通政策专业学者，长期主张反省美国联邦、州和地方城乡规划制度。作者揭示了美国政府强管控情况下城市交通发展存在的资源错配、选择受限、效率低下等问题，并提出了不通过政府行政干预手段解决当前城市交通环境问题的新思路。

本书可为中国交通发展进程中优化资源配置、更好发挥市场作用提供新的视角。当然，美国地理和政治经济环境与中国有很大不同，例如：美国地广人稀而中国人多地少，美国保守派强调个人自由和短期效率而非长远谋划等。借鉴本书，我们可以取长补短，探索出适宜中国交通发展需求的改革思路。

交通困局

作 者：(美国)兰德尔·奥图尔

译 者：周阳

出版单位：上海三联书店

出版时间：2016年6月

“精明增长”与“效率优先”之争

书中以大量的数据开篇，对比美国与欧洲、日本等国移动性数据，阐述美国的交通总体状况，旨在探讨未来美国交通的两大发展愿景：第一个愿景，即精明增长，是指通过限制小汽车便捷性缓解交通拥堵、能源消耗和环境影响的主流思路；第二个愿景，即效率优先，是基于政府财政资源稀缺前提下，尽可能使用短、平、快手段拓展交通运能，通过用者自付承担所有交通方式运作的费用，而非政府转移支付。实际上，这两种途径如何发展，无论是对于什么层面的国家和城市，在交通发展中都是应该回答和明确的问题。

精明增长的倡导者寻求把美国城市重建成人口紧凑、混合开发和公交导向的欧洲城市模式。他们表面上不歧视小汽车交通，但实际上反对任何形式的道路扩张。目前美国实行公交导向开发的城市并没有使小汽车使用下降。一些城市开车比例低是由于人口结构年轻(大学城所在地)或就业岗位本身较为集中。奥图尔指出，理想的职住平衡很难实现，因为人们的居住和就业选择具有很高的自由度，强制将人们集聚在一起不一定能真正减少小汽车使用。

相比之下，效率优先派则更加理性，不对任何交通方式表现出偏好，而是通过成本效益测算选择最佳解决方案。这种理念下，道路扩容仍是改善交通的重要选项。从市场经济的角度来看，“诱发出行”其实是被抑制的出行需求，如果公共交通不能以同样的成本提供更好的移动性，兴建更多道路或提升道路效率仍是被认真考虑的选择，同时要对既有道路进行准确定价。奥图尔倡导的交通解决方案主要包括：信号协调、道路收费、优先选用公共汽车、利用既有铁路而非新建线路等。

聚焦短期、可量化的交通规划

本书对主流规划制度当中“重理念、轻理性”的现象进行了反思，并提出规划应基于可量化的评价指标，而不是“可持续、宜居、多模式”等专门歧视小汽车的指标，或是支持经济活力、保障全球竞争力等模糊目标。由于这些指标难以量化，为实现它需要花费多少成本和代价也很少被测算。真正有意义的交通发展目标应该是诸如改善安全、缓解拥堵、清洁空气、节能减排，而不是盲目减少驾驶里程、增加公共交通客流。交通规划中最大的漏洞是缺乏真正的替代方案比选过程。奥图尔建议检讨中长期交通规划制度，更加聚焦到短期、可量化的行动。

创造高效交通系统的政策建议

作者对美国现行交通规划工作中最不满的是政府追求绿色出行理念、强制降低出行移动性的做法。例如，政府耗费巨资兴建轨道交通、补贴公共汽车，而公共交通出行者的出行效率却低于其替代的小汽车；公交导向的城市开发模式下，实际乘坐公共交通的居民并不多，反而促使城市非正常集聚、推高住房成本。针对如何创造高效的交通系统，奥图尔也提出了自己的建议。

1）善用成本低、见效快的交通治理手段。

美国城市的公共交通系统(特别是轨道交通)普遍存在效率低下问题。由于人口密度低(除纽约市以外)，美国轨道交通平均每英里运送的乘客数仅为高速公路每车道英里运输量的70%。奥图尔提出，应以移动性作为政府交通投资决策的核心目标。在出行时间(发车频率和速度)和成本都有优势的情况下，人们并不会在乎选择哪种公共交通制式。美国大部分地区轨道交通覆盖的居住人口和就业岗位非常有限，而公共汽车线路能做到更广泛覆盖，通过多乘员车道(HOV)或收费车道(HOT)可将公共汽车大量布设在城市各地。

2）用者自付，为移动性付费。

由私人小汽车、公共汽车、飞机、火车等不同交通方式各自的使用者自己承担所有成本，取消政府转移支付和补贴。本书之所以提出这种观点，是因为美国公路信托基金收取的小汽车燃油税、轮胎税和汽车税当中有15.6%被用于补贴低效的公共交通设施建设。根据2006年数据，小汽车出行者每出行1英里的政府补贴是0.6美分，而公共交通出行者补贴为60.9美分。奥图尔建议改革传统依赖燃油税的资金筹措模式，采取电子收费方式对道路使用者收费，并且防止资金挪用至移动性效益更低的投资项目。

3）理性看待公共交通的效益。

从节能减排的角度，由于载客率低、空跑率高、对小汽车替代作用弱，美国的公共交通系统并不能有效降低温室气体排放。由于公交企业收入主要依赖补贴而非票款，他们往往会在客流稀少的地区开行大量覆盖性的线路。高速铁路也面临同样问题，即便在欧洲，铁路在城际客运中的分担率只占5.8%，汽车仍然占据76.3%的绝大部分市场份额。大量铁路补贴不仅未显著降低高速公路车流量，反而迫使航空公司撤销本来可由市场提供的航线。奥图尔提出，可通过道路收费和信号协调减少车辆缓行带来的大量排放；道路客运企业可以购置同等数量的大型车辆和小型车辆并灵活使用，这些可能比兴建轨道交通的成本效益更佳。

4）拥抱自动驾驶未来。

政府对公路的垄断可能是引进新技术的主要障碍，而由私人部门运营的收费道路可以在不同廊道之间引入竞争。同时，虽然自动驾驶会带来大量的诱发出行，促使城市进一步扩张和去中心化，但只要人们愿意支付成本，任何可提高移动性的技术和设施都应被认为是有益的，不应该人为加以限制。

5）改革美国现行交通体制。

本书最后提出了呼应上述观点的改革建议，包括：用者自付，取消政府对任何特定交通方式的补贴；弱化面向中长期的交通规划制度，改为面向近期效率改善为主，强化成本效益分析和方案比选，并向市民公开；全面允许对道路进行收费，逐步过渡到按行驶里程收费；打破公共交通运营垄断，对私有企业开放运营权，将补贴直接发放到居民手中等。

启发、批判与思考

通过大量案例和数据，本书阐述了美国当前由政府主导推行绿色出行理念过程当中常被忽视的隐性成本和代价。在倡导自由市场经济的过程中，作者的论述也存在一定片面性。如对于提高移动性、解决拥堵的执着追求，忽视了可达性、宜居性考量，以及不同价值观和多样诉求的存在。最后，总结本书对中国城市交通发展的借鉴意义，主要有以下几点：1)在交通治理过程中，可更好发挥市场的决定性作用，由政府搭建道路使用、公共交通运营等领域的市场机制，通过价格杠杆引导和约束企业和居民的行为。2)提高政府决策和财政资金利用的效率和透明度，建立更完善的替代方案比选流程，充分论证不同政府行为的成本效益。3)针对中国大城市所处发展阶段的特点，坚持政府在中长期规划和近期改善行动中的统筹作用，改善城市交通发展中存在的不平衡、不充分问题。

综上，奥图尔从“局外人”的角度阐述了交通政策的两面性，其中一些思路可以为推动中国交通可持续、高质量发展提供辩证性的参考。