动态构建公共汽车与轨道交通一体化服务体系

2019-08-24钱林波

城市交通 2019年4期

钱林波，陈阳，罗航

(南京市城市与交通规划设计研究院股份有限公司，江苏南京210018)

0 引言

在公共交通优先发展战略和公交都市创建的持续推动下，中国城市公共交通基础设施建设取得了长足进步和巨大成就。轨道交通建设有序推进，2017年末全国32 个城市开通轨道交通，运营线路149 条，运营里程4 484 km，其中地铁线路124 条、运营里程3 977 km。特别在超大及特大城市，轨道交通大多已经进入规模化、网络化运营阶段。城市公共汽(电)车(以下简称“公共汽车”)线网规模、车辆、场站建设发展迅速，运营线路5.68 万条，车辆65 万辆，运营里程106.9万km，公交专用车道1.09万km，BRT线路3 425 km[1]。

然而，基础设施的巨大投入并未给公共交通发展成效带来质的突破，公共交通发展仍面临巨大挑战与困境。在外部竞争不断加剧的背景下，公共交通系统内部效能出现下滑。2017年全国轨道交通客运量183 亿人次，同比上一年增长13.3%，增长态势迅猛，特别在超大及特大城市，以轨道交通为骨干的公共交通发展地位日益凸显；2017年公共汽车客运量723 亿人次，同比下降3.0%，在基础设施及财政补贴不断增长的趋势下，客运量却连续3年下滑，已成为一种新常态。

因此，在城市空间不断拓展、轨道交通加速成网、乘客对快速准时高品质公共交通出行需求日益增长的发展压力下，公共汽车的发展需要深化供给侧结构性改革，由注重量的增长向重视质的提升转变。动态构建公共汽车与轨道交通一体化的服务体系，促进公共汽车服务精细重质，满足不断增长的城市绿色健康发展和公众快捷舒适出行的需求。

1 客观认识公共汽车优先发展瓶颈

相比于门到门出行的小汽车以及拥有独立路权的轨道交通系统，要实现公共汽车的快速、准点困难重重。受制于城市用地格局、道路网结构、路权时空分配、枢纽建设、线网布局，智能化运营、考核及补贴模式，交通需求管理等一系列因素，公共汽车优先发展难以形成环环相扣、紧密相连的全过程服务闭环，成为规模增长而客流下滑的最根本原因[2]。具体而言，面向轨道交通逐步成网的中心城市，公共汽车发展主要面临以下困境。

1.1 网络布局模式与空间发展脱节，缺乏动态一体化整合

随着城市空间的不断拓展及出行距离快速增长，城市公共交通网络布局模式缺乏动态一体化整合。不论是轨道交通线网还是公共汽车线网，一般都以多次延伸、局部填补的方式满足城市空间拓展下的出行需求。面对空间结构由单中心向多中心、多轴线发展的趋势，公共交通网络未能实现由点到点直达向枢纽+换乘的一体化布局模式转变，导致自然生长的公共交通网络难以与城市空间拓展相匹配，实现线网布局与城市生长的协同优化。

随着轨道交通快速发展、网络化运营，推进轨道交通与公共汽车两网整合成为热点问题之一。一方面，在轨道交通走廊直接吸引范围内(一般为600～800 m)，普遍存在公共汽车客运量下滑严重的现象，大量并行线路亟待整合优化；另一方面，在轨道交通走廊直接吸引范围外，缺乏高效接驳的公共汽车支线服务，同时轨道交通车站周边缺乏公共汽车换乘枢纽等配套设施，导致公共汽车向轨道交通喂给客流的比例不高。

1.2 公共汽车粗放式均质化发展，线网层次与乘客需求不匹配

公共汽车系统存在线路层次单一、设置均质化的共性难题。线路走向及服务水平主要由运营企业自主制定，以客源追随为导向的线路设计难以适应乘客对时间(速度)、运力、品质、可达性等多方面的要求。主要体现为三个缺乏：

1）缺乏快速大容量的BRT 线路和大站距公共汽车快线。

面向中国城市普遍均质化无序蔓延的用地发展特征，客流在走廊分布以面状需求为主，导致走廊内存在多条线路密集分布、运营效率不高的特征(见图1 和表1)。一方面，线路均以站站停、长线贯穿式设置而相互争抢客流，列车化排队进站、站台设施不足屡见不鲜；另一方面，不注重公共交通设施的提升，仅就线路设置开展整合优化，忽略乘客换乘体验，导致舆情投诉较多、优化效果背道而驰和线网整合举步维艰。总体上，客流走廊内缺乏精细化设计的BRT系统以及大站距公共汽车快线网络。

图1 济南市经十路沿线公共汽车线路均质化设置Fig.1 Bus line consistent settings along Jingshi Road in Jinan

2）缺乏门到门的支线公共汽车、社区公交。

支线公共汽车系统作为公共交通中愈发重要的一环，对于提升公共交通网络覆盖、接驳骨干线路、填补服务空白等具有重要意义。但支线公共汽车在线路规模、运营模式、服务质量等方面均存在明显不足。一方面，受制于城市道路网结构失衡、支路网严重缺失、大尺度街区布局及路内停车阻隔等因素，导致社区内部道路难以满足公共汽车的基本通行条件。另一方面，结合轨道交通开通运营的接驳支线优化机制尚不健全，包括线路勘察设计、场站设施、运营模式、车型配置等，特别是围绕轨道交通车站周边“最后一公里”的接驳公共汽车服务质量、可靠性不足，难以与网约车、共享单车等其他交通方式竞争，无法满足居民高效快捷的接驳需求。

3）缺乏需求响应式的灵活公交、定制公交。

随着乘客对于出行品质化、个性化需求的不断提升，需求响应式的灵活公交、定制公交成为公共交通系统的有益补充，特别是对于分流高峰期客流压力以及低密度地区和低客流时段的服务覆盖、兼顾出行效率及直达性均有良好作用。但城市公共交通系统尚未良好实现定制公交、“互联网+公交”等服务模式创新，在机制体制、运营模式、平台建设、服务标准等方面尚不健全。

1.3 公共交通优先环境建设举步维艰，替代小汽车之路任重道远

中国城市交通发展未能摆脱当斯定理的魔咒，道路建设和拥堵治理以满足小汽车畅通为目标导向，导致以堵治堵、越治越堵的城市案例不断上升。城市开发缺乏以公共交通为导向的理念和策略引导，均质化、大街区和小汽车依赖型的土地利用模式快速蔓延扩张。低成本拥有、低成本使用和低成本停车，导致小汽车保有量的持续性高增长和高频率使用。小汽车保有量和使用规模的快速增长与公共汽车实质性投入不足，导致公共汽车在与小汽车的竞争中完全处于被动状态，小汽车堵、地铁挤、公共汽车慢的问题普遍存在。

根据成都、南京、济南、福州、大连等相关城市公共汽车满意度及乘坐意愿调查结果，乘客不愿乘坐公共汽车的基本因素总体相似(见图2)，根源在于公共汽车服务水平尚不具备与小汽车的竞争力，主要表现为速度慢(高峰期行驶速度不足15 km·h-1)、候车时间长(一般超过8 min)、步行到站远(实际路径大于500 m)、信息化缺乏及换乘不方便等，贯穿于出行链的各个环节。

同时，公共交通优先环境建设举步维艰，主要体现在：

1）长效发展机制尚不健全。公共交通优先发展高位协调机制未充分发挥作用，部分城市主要依靠城市交通主管部门甚至公共交通企业推动公共交通优先及公交都市创建工作，使推进公共汽车发展困难重重。

表1 济南市经十路沿线公共汽车线路情况Tab.1 Bus lines along Jingshi Road in Jinan

图2 乘客不愿乘坐公共汽车的原因分析Fig.2 Travelers analysis on why not selecting for bus service

2）用地供给滞后。城市公共交通场站建设用地供给滞后，场站规划未纳入城市总体规划、控制性详细规划、年度土地保障计划等问题依然突出，线路优化缺乏场站和枢纽节点的锚固。

3）路权优先不到位。以客流需求为导向的公交专用车道路权设置不足，尚未实现网络化、规模化，且交叉口信号优先措施不到位。根据成都、南京、济南等城市跟车调查，高峰时段公交专用车道提速并不显著，其中交叉口延误均超过总延误的50%。

4）公共交通智能化建设不足。面向政府的智能决策、评价考核系统，面向乘客的智能化出行服务平台，以及面向企业的客流检测及运营统计系统等公共交通大数据平台集成及应用尚不健全。

2 发展具有竞争力的公共汽车系统的成功经验

2.1 东京：轨道交通与公共汽车线路的整合模式

图3 首尔市轨道交通与BRT线网复合通道示意Fig.3 Rail transit-BRT comprehensive passenger travel corridors in Seoul

东京都区部2013年公共交通日均客运量约2 771 万人次·d-1，其中轨道交通2 642万人次·d-1，公共汽车129 万人次·d-1。区部拥有多制式、多层次的轨道交通体系，网络规模全球第一，区部轨道交通线网密度达1.31 km·km-2。与此同时，区部还设置了1 044 条公共汽车线路，线路平均长度只有8.3 km，每条线路平均配车5.6 辆，配套施划了238 km 的公交专用车道。在核心区与外围片区的部分通道内，保留部分高频次公共汽车快线，打造多制式轨道交通+高频次公共汽车快线为骨干、公共汽车接驳支线为辅助的公共交通服务系统。

在公共汽车与轨道交通协同优化方面，实现了线网区域化、服务精准化、运营准点化。公共汽车线路主要在各服务分区内部运营，精准服务于区内所有居住小区、学校、超市等主要客流集散点。在车站展示所有线路运营时刻，为轨道交通成网后公共汽车整合提供了良好范例。

2.2 首尔：轨道交通与公共汽车共塑复合走廊

1990—2002年，首尔市轨道交通逐步成网运营，总里程突破280 km，与此同时，小汽车出行持续增加、交通拥堵日益加剧，导致公共汽车吸引力不足和客运量逐年下滑。为此，首尔市对公共汽车系统进行了全面系统的重组(见图3)。一方面，在城市客流走廊内，整合精简公共汽车线网，将线路按功能分级并以车辆颜色区分，同时积极改善公共汽车站周边的步行环境，引入长廊式候车亭、设置换乘枢纽和施行换乘优惠等配套措施以支撑线网的重构。另一方面，推进公共汽车路权时空优先，大力发展公交专用车道(设置里程115.3 km)，建设快速公交(BRT)网络(里程223.3 km)，配备信号优先系统、智能化动态信息系统和先进车辆等设施，公共汽车线路运行车速平均提高了30%。

值得注意的是，大部分BRT廊道均与轨道交通走廊复合设置，灵活设置开放式BRT线路，依托公交专用车道服务面状出行需求并向轨道交通喂给客流，打造“轨道交通+BRT”协同发展的复合走廊，共同支撑城市黄金客流走廊的健康生长，为市民提供高品质、差别化服务。改革后，公共汽车扭转了客流下滑趋势，日均客运量同比增加40.6万人次·d-2，增长率9%，轨道交通客运量也同步增长了6%。

2.3 巴塞罗那：主动塑造需求的网格状公共汽车线网设计

打造网格状公共汽车线网系统是国外部分城市面对公共汽车吸引力不足、客运量下滑所做的创新尝试。自2012年起，巴塞罗那针对公共汽车线路繁杂、速度慢、重复系数高等问题，打造了28 条高频次、大容量的网格状BRT线网系统，包括17条纵线、8条横线，用于贯穿覆盖城市主要走廊，辅以3 条斜线满足中转换乘的客流需求，并配套152 km公交专用车道及信号优先、到站信息及售票系统、类似轨道交通的线路标识及换乘系统等设施。在分批次实施新线网的过程中，同步优化常规公交线路、打通微循环，最终形成了轨道交通+新公共汽车线网为骨干、常规公交接驳线路为辅助的城市公共交通系统(见图4)。

图4 巴塞罗那轨道交通与BRT线网复合通道Fig.4 Rail transit-BRT comprehensive passenger travel corridors in Barcelona

图5 构建面向乘客的“门到门”公共汽车与轨道交通一体化服务目标Fig.5 Objectives of the integrated bus-rail transit services for door-to-door transport

3 公共汽车与轨道交通一体化发展的理念转变

3.1 优化目标转变：由面向城市向面向乘客转变

实现公共汽车网络全面覆盖、资源高效利用及服务有效供给，引导公共交通系统可持续健康发展，是所有大城市的发展愿景，但要实现这一愿景，核心在于如何设计才能让城市公共交通真正成为公众日常出行的首选。公共交通的服务对象是乘客，乘客出行体验的提升才是服务的核心目标。“门到门”全出行链的时间代表一次出行的总时耗，是乘客选择某一交通方式的重要考量因素，要提供能与小汽车竞争的公共汽车服务，应当关注基于公共交通为主要方式的整个出行链的出行效率，改善各个出行环节的出行体验(见图5)。因此在网络设计时，必须实现由注重线网密度、车站覆盖率、重复系数等网络考核指标，向面向乘客全过程、全出行链的服务目标提升转变，以出行链全过程的出行时耗作为公共汽车线网优化的评价指标，注重提升乘客在出行各个环节的服务质量。

图6 成都市公共汽车接驳地铁步行距离超过500 m的小区分布Fig.6 Distribution of neighborhoods with over 500 meters'walking distance from bus stops to subway stations

图7 成都市公共汽车支线优化方案Fig.7 Optimization scheme of feeder bus routes in Chengdu

3.2 线网模式转变：由线路直达向网络可达转变

随着城市轨道交通的建设与加密，轨道交通将成为市民出行尤其是通勤出行的主要方式和城市公共交通的主导方式。难以实现“门到门”出行服务的轨道交通，势必需要其他交通方式将其服务范围延伸和补充，而公共汽车在不断退出城市主要客流走廊之后，衔接轨道交通、服务轨道交通薄弱区成为新的客源增长点。网络格局的改变带来线网服务模式的转变，公共交通多网融合、一体化服务的模式将是未来的发展主流。

在网络布局及线路设计方面，面对城市空间拓展及出行距离增长需求，应更加注重网络的整体可达性，通过合理的网络架构、清晰的线路层次及换乘枢纽设计，引导乘客由依托特定线路直达出行向依托网络可达出行的转变，提升公共交通网络的整体运营效率和服务水平。

3.3 技术方法转变：由经验规划向数据规划转变

随着科技的发展，依靠多源公共交通大数据挖掘技术及可视化展示，可以全面掌握公共交通乘客出行及车辆运营质量，实现公共交通线网优化的精准化、数据化，转变主要依靠企业长期发展经验自主决定线路走向及服务水平的发展思路。

在公共汽车与轨道交通网络一体化的过程中，服务轨道交通薄弱地区的公共汽车快线以及衔接轨道交通的公共汽车支线最受关注。在大数据的支撑下，可以对接驳公共汽车合适范围内的居住与公建设施进行分析，通过评估这些客源地衔接轨道交通的公共汽车服务获得度，找出缺乏公共汽车接驳服务的盲区并进行优化改善(见图6和图7)。在此基础上，进一步对长距离公共汽车乘客进行分析，找到出行时耗超过一定限度的客流，结合这部分乘客的客流OD，设计更为便捷的公共汽车快线，提升长距离出行乘客的公共汽车体验度(见图8和图9)。

3.4 供给策略转变：由粗放增长向品质提升转变

公共汽车粗放式的规模扩张已经难以换取客流规模的增长。在与轨道交通一体化的过程中，公共汽车应更加关注乘客出行体验的提升。除了物理设施的改善，更需要加强运营手段的创新：1)线路本身可根据客流需求，设计定时定点、需求响应、高峰运营等线路，提供更加细致的公共交通服务；2)除了优化轨道交通车站附近的公共汽车站、接驳线路外，还应在线路运营水平上增加与轨道交通的衔接，如早晚班运营时间的衔接、长距离低频率线路在时刻表上的衔接等；3)对于乘客个性化的出行需求，利用大数据分析匹配，选择合适车型开通定制化服务，打造为全民服务的公共汽车交通。公共汽车交通发展理念的转变见表2。

4 公共汽车与轨道交通一体化服务体系构建对策

4.1 形成长期跟踪、滚动调整的优化制度

为适应城市发展空间拓展、结构优化及轨道交通网络优化和规模扩张的背景条件，应形成长期跟踪、滚动调整的公共汽车线路优化制度。结合城市总体规划、城市综合交通体系规划、公共交通规划等相关规划编制，每3～5年开展公共汽车系统规划，结合手机信令、公交IC卡及GPS数据、POI数据、出行调查等多源大数据整合挖掘，精准分析公共汽车出行需求特征，明确不同阶段公共汽车交通的发展战略、功能定位、布局模式及发展规模。

同时，结合轨道交通建设及开通运营，动态开展公共汽车网络及设施一体化衔接规划。结合轨道交通建设，开展换乘设施一体化衔接系统研究，明确沿线公共交通场站用地及站台布局等；结合轨道交通开通运营，分区域、分阶段滚动优化公共汽车线路，对接轨道交通运营时间和运能需求，保障与轨道交通的时空一体化接驳服务。

图8 成都市公共交通出行时耗超过45 min的客源地分布Fig.8 Distribution of public transit passenger flows with travel time over 45 minutes in Chengdu

图9 成都市公共汽车快线布局方案Fig.9 Bus express lines planning in Chengdu

表2 公共汽车交通发展理念转变Tab.2 Transformation of bus development concept

4.2 构建多层次、一体化的网络模式

轨道交通线路通常贯穿于城市的主要客流走廊，形成城市客运交通主通道，且设施刚性布局、投资规模巨大，因此要充分发挥公共汽车线网布局弹性、运营灵活的特征，基于轨道交通的走廊地位进行公共汽车网络的衔接优化，明确在轨道交通不同发展形态(建设初期、中期及成熟期)条件下的公共汽车功能定位及布局模式，重点向拓展公共汽车服务范围、弥补走廊运能不足和面向轨道交通线路集散客流的功能转变，优化公共汽车线网的层级设置。

图10 轨道交通+BRT+公共汽车快线的骨干公共交通系统示意Fig.10 Public transportation arterial system of“rail transit+BRT+bus express lines”

1）以轨道交通+BRT+公共汽车快线为骨干，全面整合、优化通道线网。

以轨道交通+BRT+公共汽车快线共塑城市公共交通骨干网络，提供大容量、快速度和高效准点的高品质公共交通服务廊道，实现客流向廊道的高密度集聚(见图10)。在轨道交通客流走廊，结合客流评估削减与轨道交通相重复的公共汽车线路，减少或缩短穿越性公共汽车长线路；针对部分轨道交通线路运能不足，灵活设置通勤快线或定制线路进行疏解，分担轨道交通的客流压力；对轨道交通未覆盖区域设置BRT、公共汽车快线，依托公交专用车道提高公共汽车运行速度和可靠性，完善公共汽车与轨道交通的衔接换乘。

2）以公共汽车支线+需求响应式公共汽车为辅助，提供高效准点公共汽车交通服务。

以公共汽车支线+需求响应式公共汽车为辅助，拓展骨干网络的服务范围，强化覆盖、填补空白，满足个性化、定制化出行需求，实现“车找人”的高效准点公共汽车服务(见图11)。

在城市公共交通服务分区内部，提供连接轨道交通车站或公共汽车换乘枢纽以及周边居住小区、学校、社区服务中心、医院、大型商场等客流集散点的高效、便捷接驳服务，不断推进时刻上牌、准点运营、按需定制服务等运营手段的创新。

依托“互联网+公共交通”、云计算、无人驾驶等移动互联网技术发展，兼顾公益和市场的要求，制定合理的价格，积极发展以需求为导向、供给灵活、精准服务的定制公交、旅游专线、通勤巴士等多元化的特色服务。

4.3 建设高效率、一体化的换乘设施

1）轨道交通车站与公共汽车换乘枢纽一体化设计，支撑公共交通网络整合。

围绕轨道交通建设及沿线开发，合理预控公共汽车换乘枢纽(或首末站)用地，并制定合理的综合开发模式，结合周边用地开发进行公共交通场站配建，形成多种交通方式在枢纽内的高度整合，为网络衔接提供空间条件，实现轨道交通与公共汽车及其他交通方式的一体化换乘衔接。

2）动态调整公共汽车站布局，实现零距离换乘。

在轨道交通建设及开通运营前，结合轨道交通车站站名及出入口设置，同步调整公共汽车站的命名及布局，按照步行距离不超过100 m 的一体化衔接要求，最大限度地方便公共汽车乘客零距离换乘轨道交通。

4.4 提供高品质、智慧化的运营服务

1）智能化运营及信息服务升级，换乘信息可视化引导。

推进公共交通智能化运营管理及信息系统建设，动态调整接驳轨道交通的公共汽车线路排班及运力配置，提供可靠的公共汽车到站信息服务，同时在轨道交通车站内配置导向明确、交互性好的公共汽车换乘信息服务设施及标志，方便乘客换乘公共汽车线路。

2）轨道交通与公共汽车票价整合，提供多元化支付手段。

实施轨道交通与公共汽车换乘优惠、累计折扣等多种形式的优惠政策，提供日票、月票、通票、计次卡等多种票制，推进城市交通一卡通互联互通，推广普及手机支付、虚拟卡支付、闪付等移动支付方式，构建“一个系统、一张网、一张表、一张票”的公共交通服务系统。

5 结语

在城市空间不断拓展、轨道交通加速成网以及人民对高质量出行需求日益增长的背景下，城市交通发展战略应理性回归以人为本的核心理念，长期秉承并全面贯彻落实公共交通优先发展战略及公交都市创建任务，深化公共汽车交通供给侧结构性改革。以提升乘客出行体验为根本目标，动态构建公共汽车与轨道交通一体化的服务体系，创新多元化服务模式，满足不断增长的城市绿色健康发展和公众快捷舒适出行的需求，让城市公共交通真正成为公众日常出行的首选。