价值制度技术：优化城管街头执法环境的三维考量

梁满艳

从早些年的城管执法者和摊贩之间的暴力执法、暴力抗法到近几年出现的城管柔性执法摊贩柔性抗法，到这一两年又形成较为严重的冲突，城管执法者与流动摊贩间的互动一直是大家关注的焦点。城管执法人员是在街头这一开放式空间与公众进行面对面、零距离互动的，其执法成效必然受街头空间治理的价值取向、制度要素、技术要素以及个体要素的影响与制约。以价值、制度、技术三个维度为基础，深入分析城管街头执法环境恶化的基本前提、关键环节和根本因素，并从重塑城市治理价值导向、提升城管执法制度执行力和优化执法软硬技术手段三个方面，提出了城管街头执法环境重塑的系统对策。

一、研究问题的提出

“城管”是城市管理和综合行政执法局的简称与俗称，一般指向城管执法人员。城管是城市治理的重要主体，随着城市化进程不断推进，城市管理行政执法事业渐渐成为我国城市建设管理的一个重要组成部分，也成为展示城市建设管理水平的一个重要标志。流动摊贩是指无固定门店，在城市街道、居民区、集贸市场周边、学校、公园和广场附近等随意摆设摊点或走街串巷，未向工商行政管理部门登记注册的个体性经营活动。

受制于主客观方面的因素，早些年，媒体与民间对城管与摊贩间的冲突高度关注。近些年各地则浮现了“眼神执法”“微笑执法”“鲜花执法”“美女执法”等各种柔性执法现象，似乎传统“猫鼠游戏”下的城管执法者与占道摊贩处于一种“默契互动”共生状态。学者们也纷纷对此类转换进行探讨。如中山大学政治与公共事务管理学院教授陈那波、卢施羽（2013）就以场域转换中的默契互动为主题，探讨中国“城管”在与摊贩互动中出现的自由裁量行为的几种类型及其各自内在逻辑。贵州大学公共管理学院副教授杨志军（2017）以“流动中的博弈”和“静默中的盯守”两种状态概括城管和摊贩间的“互动”关系。中国农业大学人文与发展学院博士生刘升（2016）以汉正街城管执法人员为研究对象，认为城管与摊贩的交往逻辑逐渐从冲突走向合谋。武汉大学政治与公共管理学院博士生刘超（2016）则认为在城管与摊贩二者权力的长期互动中出于自我保护的考虑，形成了双方保持高度默契的“试错空间”。这些研究确实一方面丰富扩展了街头行政理论的内涵与外延，也对构建我国城管和摊贩间良性互动提供了一些经验与参考方案。无可否认，不管是早些年的城管执法者和摊贩之间的暴力执法、暴力抗法（尤以2013年为甚），还是近些年来的城管柔性执法摊贩柔性抗法，到近期又形成较为严重的冲突，城管执法者与摊贩间的互动一直是民间以及新闻媒体关注的焦点。

从这些反反复复的经验事实出发，反思民间称之为最委屈群体的城管与最弱势群体的摊贩畸形互动背后的原因，特别是思考街头环境特征对二者互动关系的影响与制约是从深层次上解决当前解决城市管理工作难题，打造“共建、共治、共享”社会治理格局的必然要求。

二、城管与摊贩畸形互动的原因剖析

城管执法是在“街头”这一敞开式的独特空间开展的，正如英国社会学家安东尼·吉登斯所言，街头“决不是某种确定的坐标体系，而是积极活动的身体面向任务的情境定位。天津师范大学政治与行政学院教授韩志明（2011）也指出“‘街头不是对工作场景的直观描述，而是对街头官僚与公民直接打交道的工作界面的一种高度抽象，是定义街头官僚的一种空间的隐喻”。因此，城管执法人员与摊贩互动必然受街头空间治理的价值取向、制度要素、技术要素以及个体要素的影响与制约。

（一）街头舆论促使执法主体逆向选择

一方面，城管执法对象多为下岗工人、无业游民等生活困难、缺乏保障的弱势人群，若城管与摊贩发生了冲突，街头的开放性会使利益无关者迅速加入到执法现场进行围观，围观群众常会指责执法人员欺侮老百姓，街头舆论加大了城管人员的外在压力，否定城管执法人员的执法正当性;而在开放的街头空间，执法对象倾向于把事情闹大寻求舆论支持，城管执法人员为了规避风险而放松执法，导致城管执行不力。另一方面，街头的开放性使街头环境不同于“办公室環境”。街头空间有多种利益主体与利益诉求，有人需要整洁干净的城市环境与便利的城市交通，有的需要自由开放的城市空间谋生。街头空间的占有使用、支配控制、管理监督，实际上就是多利益主体互动的结果。作为城市形象与作为生存空间的街头在职业角色与工作理念上存在相当剧烈的冲突。在执法的时候，城管工作人员尽管是按规定和相关要求执法，但却往往备受舆论压力，这一压力会使城管工作人员感到冤屈，影响其执法主动性。

（二）执法主体自身特征加剧了街头执法困境

城市管理行政执法是加强城市管理、优化城市环境与秩序的必要手段。但城管部门的执法主体资格及其执法能力素养不断遭到学界与社会的质疑。一方面，城管队伍力量薄弱，难以满足日常工作需要。在城管队伍中按照身份的不同一般有两类人员，一类是具有执法权的国家公务员，一类是临时聘任的协管。如长沙市某区大队某中队，其内部结构为8+4，即8个执法人员加上4个特勤人员，同时加上4-5个协管员（归属街道办）的辅助。管辖范围大，巡逻区域广，人力不足，巡逻执法时间有限，导致摊贩反复回潮。另一方面，部分城管执法人员法治素养欠缺，执法自由且随意。城管执法人员是城管集中行政处罚权的执行者和实施者，要求执法人员要掌握一定的行政执法业务知识，有良好的沟通能力与法治素养，拥有处理突发事件的基本技能。但部分城管执法人员执法能力不足，在执法过程中不能冷静处理，导致冲突的发生，特别是一些城管队员随意裁量自由裁量权，导致行使的权力远超出法定权力，执法方式长效性欠缺，暴力执法与柔性执法交替出现，都是城管执法“自由化”的表现。加上不具备执法主体资格的协管队员越位，加剧了执法冲突。

（三）城管街头执法的制度性支持长期缺位

制度建设是制度执行主体运行的依据与有力束缚。城管执法部门自1997年成立以来直至2017年，我国尚未出台城管执法权与执法规范方面的独立法规，单独立法的缺失导致出现各具地方特色城管执法权，城管长期性地“借法执法”，执法活动经常性地面临“师出无名”“底气不足”之质疑。城管执法是维护城市秩序、进行城市治理的必要手段，历史与经验告诉我们，执法权力的运行必须要有法制约束与限制，但城管执法的权力清单与责任清单的双重缺失导致权责不明晰、执法不规范，为执法权滥用提供了可乘之机。加上监督制度不健全，各地出现城管执法自由化现象。

（四）执法对象特征使街头执法困难重重

据街头调查，流动商贩具有以下几个特点。从图示可见，流动商贩一半以上为中年人，上有老下有小，家庭负担大;流动商贩主要来源于农民工、下岗工人和无业、待业人员，没有特殊技能，文化水平也较低。而流动摆摊这一职业具有零门槛、投资少、规模小、经营自主性较强的特征，这些特征与社会弱势群体结合便产生了流动摊贩群体。

街头成为城管与摊贩谋生的共同场所，但是城管是城市管理执法权的行使者，而流动摊贩则是被管理的对象，二者之间的角色差异易于激化摊贩与城管间的对立关系。被管理者的多元利益诉求常与城市执法所追求的一元目标以及具体要求不相协调甚至矛盾或背离，这些客观困难的存在使得城管执法常常处于因各地政府所要追求的城市管理目标不能无缝对接市情民生的现实需求而产生堆积起来的矛盾交织中。城管执法不被理解、接受，甚而遭遇敌视乃至抗拒。社会支持的乏力使城管执法缺乏良好的群众基础。流动摊贩因与城市市民的部分生活需求相关而拥有庞大的消费群体。在快节奏的现代城市，流动摊贩提供的服务快捷顺道受到很多市民的喜爱。此外，“无照摊贩是在改革开放之后，各地政府为了发展地方经济才将无照摊贩作为违法处理的。这一规定在社会中缺乏足够的基础和共识”。一方面是流动摊贩的存在方便了大部分的消费者，另一方面两者之间不存在的直接利益冲突，这样的相生关系使城管执法群众基础不牢，执法更为艰难。

三、优化城管街头执法环境的三维思考

鉴于街头空间治理的价值取向、制度要素、技术要素以及个体要素建构了城管街头执法环境，因此优化城管街头执法环境需要从价值、制度、技术三个维度进行考量。

（一）价值诉求：城市治理要始终坚持以人民为中心

人民是城市的主人，城市政府要把实现好维护好最广大人民群众（当然包括弱势群体）的根本利益作为城市管理执法工作的目的和依归。城市政府要强化城市管理的公共服务性质与服务功能，坚持人民共享的价值追求。2017年5月1日起施行的《城市管理执法办法》第三条明文规定“城市管理执法应当遵循以人为本、依法治理、源头治理、权责一致、协调创新的原则，坚持严格规范公正文明执法”。提高城市管理和公共服务水平，要牢固树立为人民管理好建设好城市的理念，正如李克强总理在2019年3月5日的《政府工作报告》中指出“新型城镇化要处处体现以人为核心，提高柔性化治理、精细化服务水平，让城市更加宜居，更具包容和人文关怀”。城市管理执法要把服务管理与管制管理相统一，侧重于服务管理。面对流动摊贩现象，城管不应该只是做末端的清除，而应该坚持“疏堵结合、以疏为主”，尊重执法对象，多沟通，善说服，慎处罚，突出服务为先。城管与流动摊贩有角色诉求冲突，但是这些矛盾都是内部矛盾，只有强化城市管理的公共服务性质，才能从根本上取得执法对象的认可与积极配合。

（二）制度规范：提升城管街头执法制度执行力

2015年起，我国城市管理执法规范化进程逐步推进。住房和城乡建设部于2017年开始主管全国城市管理工作。同年通过并施行的《城市管理执法办法》结束了城市管理执法近30年的法制缺失。但有了统一的城管执法规范，更需要制度贯彻执行到位，即要强化制度执行力。为此，一是要强化制度执行主体建设。要结合各个城市与城市管理执法工作实际，执法力量下沉配备。注重对城管执法人员进行执法素养培训，提升执法人员业务能力。结合城管职业与职位特点，建立城管序列的职务职级并行及晋升制度。与此同时，还要严格规范协管队伍的招聘与管理，按照城市管理执法的特点，录用具备良好道德品质与法治意识的社会人员，特别是严格贯彻中央政府的要求，做到“协管人员只能配合执法人员从事宣传教育、巡查、信息收集、违法行为劝阻等辅助性事务，不得从事具体行政执法工作。”二是要推进执法模式创新。探索多部门联合执法，强化社会治理联动机制建设，可以探索“四位一体”巡查制度;探索“公安+城管”联合执法模式。积极实施“律师驻队工作”模式，为城管执法和被执法对象双方提供法律保障。三是建构多主体协同治理机制，推进城市管理“善治”。提升城管执法人员执行力要在认识城管执法过程的政治属性和权衡各方合理利益需求的基础上，“嵌入”监管对象，采取事前规划引导与民众认可。逐步构建起与规范街头流动摊贩相关的城市管理部门间的协商议事机制与协作治理机制，并搭建社区、市民以及摊贩共同参与城市治理的协同机制。这种协同治理执法模式既能兼顾城市弱势群体的利益与生存空间，方便市民生活，也能创造一个健康和谐的社会秩序，提升城市的整体品质，又能降低执法阻力和成本，提升执法成效，这是一个多赢的结果。

（三）技术优化：加强城管执法的软技术与硬技术建设

城管街头执法环境的优化需要价值的指引、制度的形塑，但要使城管街头执法环境，还需要技术层面的支撑。主要包括加强城管执法的软技术与硬技术建设。加强软技术建设就是要提升城管执法人员执法素养。在现场执法活动中，执法队员与相对人的第一接触就是语言接触，其语言技巧对整个执法活动的顺利进行起到至关重要的作用。当前执法队员一定程度上存在口头语言不规范、肢体语言不严肃、宣传亲和不明显、教育心态不平等等问题。为此，首先，城管队员要牢固树立“依法行政、执法为民”的思想观念，提高政策理論水平，特别是加强行政执法所需的法律法规相关业务知识学习和理解。其次，执法与语言文明规范，举止稳健谦和。面对不同的执法对象，队员坚持在耐心说服教育的基础上，善于依法教育，做到道理上要服人，才能确保执法活动顺利进行。这样既能真正地推行“严格执法、文明执法”，又能让管理对象心悦诚服地接受，还可以塑造城管队伍的良好形象。加强硬技术建设是针对执法工具而言。“简单、粗暴、不需要什么技术含量”——许多人对城管执法有着这样的刻板印象。事实上，城管执法恰恰是一项亟须智慧和技术支撑的执法行为。一是要严格落实执法人员持证上岗制度，执法标志标识统一化，推行执法全过程记录制度，推进执法公开。坚持处罚与教育相结合的原则，多做说服沟通工作，加强教育、告诫、引导。二是要加快数字化城市综合管理信息系统建设，充分运用数字化城市管理平台，利用好现有的城管通等技术化手段。

优化城管街头执法环境，除了价值、制度、技术三个维度，还要营造舆论环境，做好街头执法秩序的群众支持工作。城市政府要加强对各地城市管理执法先进典型的正面宣传与经验交流，使全社会建立一种更为全面的法治观;提高市民对城市经济秩序和交通秩序、食品安全、环境卫生等方面的认识与自我要求;培养城市居民的公民精神，树立城市秩序与城市环境是一种公共物品，城市治理是一种公共需求的意识。如此形成有助于城管执法工作的舆论导向，共同助力美好城市建设。

（责任编辑：张进雅）