我国中医药法普法现状分析

彭莹莹 黎相麟贾二萍蒋明珠沈 晓 任 艳 余海洋 张 亮熊巨洋

1 华中科技大学同济医学院医药卫生管理学院，武汉，430030；2 国家中医药管理局法监司，北京，100026

2017年7月1日，《中华人民共和国中医药法》(以下简称《中医药法》)正式实施，中医药的重要地位、发展方向和扶持措施在法律层面上首次得到承认。《中医药法》的出台是一个重要里程碑，对于扶持、保障和促进中医药事业发展具有重要意义[1]。作为我国第一部全面、系统体现中医药特点的综合性法律，普法工作是推进《中医药法》落地的重要一环。因此，本研究从传播要素出发整理分析《中医药法》实施1周年后的普法现状，探究我国《中医药法》普法推进中存在的障碍，进而提出优化普法工作的对策，为更好地推动《中医药法》落地提供参考。

1 资料来源与方法

1.1 资料来源

定量资料来源于除台湾省、香港特别行政区、澳门特别行政区外31个省级行政区域中医药管理部门上报国家中医药管理局的《关于学习宣传贯彻中医药法工作情况汇报》文件，共计31份，涵盖各省各级组织《中医药法》普法主体(部门)、形式、内容以及普法学习的场次、人数、行业分布等数据信息。

定性资料来源于典型地区座谈、实地考察的记录材料。根据调研目的和要求，通过立意抽样方法选取东北及西北地区、西南地区、华北地区、华东地区作为4大实地调研片区，每个片区通过立意抽样分别选取陕西省、贵州省、内蒙古自治区、上海市4个省级行政区域进行片区集中座谈。座谈提纲由调研组专家拟定，相关调研人员将座谈记录成文，共4份文件。调研片区、座谈内容、参与人员信息(共计71人)见表1。同时，对举行片区座谈的4个省级行政区域进行实地考察，每个省级行政区域通过立意抽样法选取2个设区市县，共8个调研市县，采用目的抽样法抽取各市县的中医医院、社区卫生服务机构、备案中医诊所和中药企业等，累计考察14家基层单位，见表2。实地考察中，调研人员将机构发展现状、基层人员反映的问题及专家建议等记录成文，共14份文件。

1.2 研究方法

以中国知网为数据源，检索时间跨度为2012-2018年，检索关键词为“普法”、“法律宣传”、“法律信息传播理论”等，检索策略为单一、组合关键词并用，手动筛选检索结果，最终获得78篇文献。通过浏览中国政府网、国家中医药管理局官网，查阅有关《中医药法》普法宣传的法律政策。通过文献梳理，基于拉斯韦尔传播理论的传播要素[2-4]，以普法主体-普法内容-普法媒介-普法受众的传播路径为分析逻辑，结合实际普法法律政策与调研结果，分析《中医药法》普法存在的问题，提出对策。

注：带*省份为各片区实地调研的省级行政区域，其省会城市为座谈会地点。

表2 14家基层单位分布情况/家

注：各市县抽取的基层单位数不一。

1.3 统计学方法

采用Excel 2016录入31个省级行政区域《中医药法》普法数据资料，利用SPSS 22.0进行数据清洗、整理，对《中医药法》实施1周年后的普法现状进行描述性分析。

2 结果

2.1 《中医药法》普法主体组成

截至2018年6月，各省级行政区域的普法主体均含卫生计生行政部门。其中卫生行政系统内，20个省级行政区域的普法主体包括中医药管理部门，仅4个省级行政区域普法主体有卫生监督部门。19%的省级行政区域普法主体含省级人民政府，16%的省级行政区域普法主体含省级人民代表大会。福建省、山西省等6个省份联合社会团体、相关企业的力量进行普法宣传，海南省、湖南省等5个省份的普法宣传主体含中医药院校、科研机构，仅上海市、湖北省、贵州省卫生计生行政部门联合食品药品监督部门、教育部门、财政部门等多部门进行《中医药法》普法活动。见图1。

图1 各宣传主体覆盖的省份数及比例

2.2 《中医药法》普法内容

31个省级行政区域均进行了《中医药法》基本内容的学习宣传。而56.7%的省份在对中医药法进行宣传的同时，也对中医药相关的知识与文化进行普及。在有详细数据信息的17个省份中，有13省份进行了《中医药法》主要内容与基本释义的学习，有6省强调了《中医药法》立法背景、意义、形式的学习，有5省普法内容涵盖了《中医药法》的重要内容与亮点。宁夏回族自治区、浙江省、四川省《中医药法》普法内容还包含政策措施、配套文件的解读，仅河南省强调了对执法注意事项的学习，西藏自治区针对不同人群、不同职业采取相适应的宣传内容。大部分省份仅强调《中医药法》的基本内容，对《中医药法》的立法背景、意义、配套政策与执法注意事项等重点、亮点内容鲜有把握。

2.3 《中医药法》普法方式及媒介运用

截至2018年6月，全国31个省级行政区域均采用了培训、学习班的形式来进行宣传普法，其次有24个省级行政区域采用了微博、微信公众平台、电视等新旧媒体结合的宣传方式，其中有7个省未采用新媒体的宣传方式，如甘肃省、辽宁省、宁夏回族自治区等仍仅选择广播电台、电视等旧媒体方式进行宣传。17个省采用了义诊与健康、法律咨询的宣传方式，15个省采用了讲座、座谈会的方式，14个省举办知识竞赛来进行普法，12个省开展了文艺演出、大型活动，7个省通过订阅学习、下发中医药法释义来进行宣传，仅云南省与上海市借助外宣平台推动《中医药法》走出国门。见图2。

图2 《中医药法》普法方式运用情况

根据实地考察与上报材料，在《中医药法》实施1周年里，少数典型地区结合中医药文化创新普法方式。如贵阳市某中医馆通过与社区居委会、物业管理公司、社区业委会等机构联动，构建覆盖社区家庭的中医药法、中医药文化宣传平台；云南省通过第8届大湄公河次区域传统医药交流会、南亚东南亚国家商品暨投资贸易洽谈会，拓展《中医药法》外宣渠道。

2.4 《中医药法》普法受众范围及行业层次

至调研时间为止，全国直接参与学习、了解《中医药法》相关知识的人次数累计达480.6万。其中各省级行政区域共开展约6600次培训、学习讲座活动，辐射受众人次数累计达109.4万；举行中医药法知识竞赛、健康咨询与义诊等活动所辐射的受众人次数共计约52.2万；而借助新媒体参与学习《中医药法》的受众范围更广范，人次数累计达319万。

从普法受众的行业层次来看，30个省份的普法受众覆盖了医疗机构，仅安徽省未强调对医疗机构的普法。84%省份的普法受众覆盖了各层级卫生行政部门，19个省级行政区域覆盖了卫生监督部门，超过一半的省级行政区域覆盖了各层级中医药管理部门，39%的省级行政区域覆盖了其他社会群众，8个省级行政区域覆盖了教育、科研单位，6个省级行政区域覆盖了各层级相关政府职能部门，6个省级行政区域覆盖了医药类企业，仅有5个省级行政区域的涵盖学术团体。见图3。

图3 《中医药法》普法受众行业层次情况

3 讨论

3.1 部分执法部门缺位较严重

调查显示，各省卫生行政部门均组织了《中医药法》普法，但各省普法主体不一，其中卫生监督部门、药品监督管理部门等相关执法部门缺位严重。《中医药法》第五十三条至第五十六条提出本级人民政府、中医药管理部门、药品监督管理部门、卫生监督部门等为相关条例的执法主体。而中共中央明确提出实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制，明确执法主体的普法责任。但实地考察与座谈交流发现，各责任单位主体意识薄弱，许多省级行政机关将《中医药法》普法责任主体仅理解为卫生行政部门。其原因一是“谁执法谁普法”责任制未有效落实，执法部门对普法责任制内涵认识不清，忽略了《中医药法》执法普法主体多元性，普法仍为某一部门的职能[5]；二是中医药管理体系有待完善。根据各省上报材料，省级及以下行政区域中医药管理组织不健全，大部分地区以卫计委内设中医处的形式存在，仅三分之一的省份建立了中医药事业发展联席会议制度，这导致中医药管理部门难以联合多部门促进法律政策落地[6]。建议尽快在中医药事业领域建立健全普法责任制，明确普法责任制运作机制和工作要求，厘清“普法责任主体”范围；另一方面，各级地方政府应尽快完善基层中医药管理组织设置，推进中医药事业发展联席会议制度建设，同时强化普法经费保障，积极建设专业人才队伍，为推进普法提供客观物质条件[7]。

3.2 大部分省级行政区域对普法内容重点把握不足

`各省均对《中医药法》的法律内容进行了宣传，但已有数据中只有23.5%的省级行政区域把握了配套政策措施、执法注意事项等实用性内容，极少地区普法内容具有受众针对性，这与盛秋生的研究结论相似[8]。造成该现象的原因在于普法部门内未建立完善的普法绩效制度，导致普法工作流于形式[9]。公众并非普法活动的被动接受者，但由于相关部门普法不规范，缺乏制度引导其关注受众需求，普法策略多从政府部门角度制定，使得系统内存在消极普法态度，常采取一刀切、通篇宣传的方式来普法[10]，导致现实普法中受众需求和普法内容存在差距，重点内容把握不足，与执法、用法相脱节。应在中医药事业系统内建立普法工作绩效制度，激励责任主体重视《中医药法》普法成效，关注受众信息需求，促进法律实际应用。各省级行政区域可根据不同的宣传对象，摘选出相应的权利、职责和法律责任等法律内容进行分类普法[11]，在有限时间和精力内使受众掌握重点与最需要的法律知识。

3.3 普法形式仍以传统形式为主

研究结果显示，大部分省级行政区域采用了新旧媒体结合的普法方式，但主要普法形式仍相对传统，多为单向传播，集中在发放材料、法治讲座等基本形式，缺乏创新性与互动性，这与杨雄华等的基层普法研究结论类似[12]；同时仅云南省和上海市通过外宣平台宣传《中医药法》。传统普法形式常为单一性、灌输式单向传播，缺乏互动性，且存在时间成本高、效果甚微的缺点[13]。而造成《中医药法》普法形式仍以传统形式为主的原因在于责任主体对普法系统和环境认识不足，常以行政权威手段开展普法，表现为单向信息传播手段，缺乏普法者与受众间的互动[14]。同时在对上海市进行实地调研中了解到，《中医药法》相关的外宣平台较少，这可能是导致仅上海市与云南省运用外宣平台普法的客观原因之一。因此建议整合政法、媒体资源，创新新旧媒体协同发展模式，策划参与性、互动性强的普法活动[15]，将普法与法律应用的实际案例有机结合，推进交互或实践式普法；同时各级政府应把握“一带一路”政策机会，积极建设外宣平台，进一步增强《中医药法》的辐射力和影响力。

3.4 普法工作未重视卫生行政系统外的社会受众

根据中共中央《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》，国家机关承担系统内普法和社会普法的双重责任。研究发现，《中医药法》实施1周年普法直接受众达480.6万人，受众数量大但范围窄，集中于行政机关内部，忽略了医药企业、教育科研机构等社会公众，系统内普法与社会普法不平衡，这与丁萍等的研究结果相符[16]。主要原因一是自我国普法活动开始以来，行政机关人员是公权力的行使者与法律的执行者，一直都是最早进行普法的受众群体[17]；二是由于普法形式仍以传统方式为主，缺乏吸引力，法律信息晦涩难懂，导致行政系统外的社会群体受众较少[18]。建议在创新普法方式的基础上，扩大普法受众广度，坚持系统内普法与社会普法并重。在行政系统内，通过健全完善日常学法制度，推进国家工作人员学法经常化，领导干部带头遵法学法守法用法[19]；系统外，通过丰富普法方式、精准普法，增强社会公众对法律的理解和认知。