1.2亿：“虚胖”的注册志愿者？

在注册志愿者服务和管理体系中，不同党政部门和社会团体间扮演着不同角色：“文明办统筹规划，民政部门行政管理，政府部门各司其职，而像共青团、妇联、工会等一类的群团组织，则在各自范围内做好相应的志愿服务工作。”

南方周末记者 汪徐秋林

志愿者人数越来越多。

2019年7月30日，民政部公布数据表明，目前中国注册志愿者超过1.2亿人。根据“十三五”规划纲要，到2020年，中国注册制志愿者的数量还将达到总人口数的13%，即接近1.8亿。

根据2019年7月中国社会科学院社会政策研究中心发布的《慈善蓝皮书：中国慈善发展报告》（以下简称慈善蓝皮书）统计，截止到2018年年底，中国志愿者总数已达1.98亿，其中非注册志愿者约有5000万。根据慈善蓝皮书“中国志愿服务发展指数”课题组自2013年开始的指数测量，志愿者总数从2013年的8500万增长到1.98亿，总增长率132%。

多位受访对象向南方周末记者表示，政策对志愿服务重视是这些年里志愿服务受重视程度和注册志愿者数量迅速提升的重要原因。

2017年12月颁布的《志愿服务条例》明确将志愿服务纳入中央文明委统筹协调管理，慈善蓝皮书中的《中国志愿服务发展指数报告》（2018年）（下文简称“发展指数报告”）总结当年志愿者发展时称，一系列的政策规划“构建出党和政府对志愿服务从中央到地方到基层的宏观管理布局”。

但“发展指数报告”也在统计数据时发现，“注册志愿者数量增长要高于活跃志愿者数量增长率”，也就是说，注册志愿者数量增加了，但不意味着活跃志愿者数量明显增加。

“有的人在行政安排下注册成为了志愿者，完成数字上的增幅，但注册后既不参加志愿服务，对志愿者这一身份也不认同，这样对志愿服务和有志于成为志愿者的人是一种伤害。”北京市慈善义工联合会秘书长陈志斌对南方周末记者直言。

“中国基因”的 志愿者体系

根据《志愿服务条例》第十九条，志愿者参加服务，要“按照统一的信息数据标准录入国务院民政部门指定的志愿服务信息系统，实现数据互联互通”。

而民政部门目前指定的志愿服务信息系统就是全国志愿服务信息网，其前身是中国志愿者服务联合会主管的志愿者信息管理系统“志愿云”。

2010年起，民政部门开始鼓励以城乡社区和社会服务机构为依托，推进志愿者注册制度。“志愿云”运行多年，至2016年年底，已积累了三千多万的注册志愿者。

当时除“志愿云”之外，不同的系统有不同的注册志愿者，如中国红十字会注册志愿者、全国妇联巾帼志愿者、中国文化志愿者、团中央的志愿中国网注册志愿者以及大量分布在民间公益机构但未注册的非注册志愿者。

《中国志愿服务发展报告》副主编、上海海洋大学教授张祖平根据《志愿服务条例》向南方周末记者介绍，在中国的注册志愿者服务和管理体系中，不同党政部门和社会团体间扮演着不同角色：“文明办统筹规划，民政部门行政管理，政府部门各司其职，而像共青团、妇联、工会等一类的群团组织，则在各自的工作范围内做好相应的志愿服务工作。”

这套各有分工的行政体系，在过去多年间，推动着中国志愿者体系快速发展。

2016年11月，志愿云升级成为全国志愿服务信息系统，开始在全国范围内实名登记注册志愿者的信息。

公众想要成为注册志愿者，只需要登录网站，填写包括姓名、身份证号、居住区域、服务类别在内的个人信息，就可以在这个网站中拥有一个一对一的账号。在参加志愿服务的时候，登记服务时长、获得志愿服务保险，也有可能得到“五星级志愿者”的荣誉。

《志愿服务条例》颁布后，中央文明办和民政部加强了针对各系统的志愿者登记注册工作的管理，这种管理被中国志愿服务联合会研究中心副主任，广东省志愿者联合会副会长谭建光称为：“建立共享兼容机制，实现大数据共通”。

全国志愿服务信息网的志愿者数量近三年内增长很快，截至2019年3月9日，中国志愿服务网注册志愿者数量为11405.88万人，同时，团中央的志愿中国网注册志愿者总数达到7000万人，“中国志愿服务发展指数”课题组考虑到这两个系统存在一定重合，“扣除重叠率之后”，统计出注册志愿者合计数量为14877.88万人。

至于其他系统的数据，课题组也不好判断，“可能已经被纳入中国志愿服务网平台中”。

但志愿服务平台的总技术负责人王虎告诉南方周末记者，目前全国志愿服务信息系统“北京市整合比较好，包含了北京市的青年志愿者和红十字志愿者。”但在其他地方，他表示不好描述，“是否有共青团参加，有多少青年志愿者，各地情况不一样。”

“虚胖”没有意义

2018年全国志愿服务信息系统正式上线运行后，这一系统的推广、注册和使用，由主管机构向下级机构下发通知。

“志愿者在系统里注册后，能够为志愿者表彰提供信息依据，为出具志愿服务证明提供信息。志愿者在分配岗位时，同样可以实现快速对接。”张祖平这样评价注册志愿者的作用。

而中国志愿服务联合会2017年发布的《中国志愿服务发展报告》指出了我国的志愿服务鲜明的中国特色，“具有中国基因的志愿服务，其中行政力量的推动是我国志愿服务事业发展的重要特点之一。”

政策的推动加快了志愿服务的发展，张祖平认为，“公众志愿服务意识增强、把志愿服务发展情况纳入全国文明城市的创建指标”，都是推动志愿服务发展的重要因素。

据“发展指数报告”统计发现，注册志愿者数量6年来注册率从5.6%上升到10.66%，提高了近1倍。而非注册志愿者数量6年的增长率为64%，显示出越来越多的志愿者逐渐被纳入注册系统中。

这样的增速，当然离不开“行政力量”。南方周末记者根据官方信息平台获得的信息进行不完全统计发现：

2018年河南省卫生健康委员会在统一使用全国志愿注册信息系统的同时，要求“机关和同创单位干部职工要全部注册为志愿者；鼓励其他直属单位干部职工全部注册，要求省级以上文明单位党员全部注册，注册志愿者人数占员工总人数的比例不低于50%。”

2018年，四川遂宁新闻网发布消息称，遂宁全市上下掀起了积极加入志愿者行列和踊跃参与志愿服务的热潮。截至2018年10月14日上午10时，全国志愿服务信息系统实名注册志愿者总人数达350741人，居全省前列。

张祖平发现，“个别省的不同市之间会对志愿者的数量、志愿项目的数量做比较，做排名。”陈志斌却认为，注册志愿者数量与参与活动的志愿者数量之间，并不一定存在正比例的关系。

“志愿者注册数量很多，为什么真正参与活动的少之又少？”2018年11月，在北京市慈善义工联合会组织的一次研讨会上，陈志斌问道。

在陈志斌看来，注册志愿者首先要做到“自愿”，被要求注册的志愿者脱离了志愿者本来的意义。一群人实名注册之后，很可能从没参加过一次志愿活动，甚至忘记了自己是一名志愿者。“这样的‘虚胖没有意义。”陈志斌说。

数字达标，质量不足

陈志斌所在的北京慈善义工联合会，作为北京市唯一一家民办公益性质的“枢纽型机构”，管理着北京地区将近180万的志愿者。

这些志愿者，有7-8成为年龄区间为20-50岁的社会志愿者。每当北京有大型赛事、大型会议和重大活动时，联合会就会把志愿活动通知通过各个区，传到街道义工社，再通知到各个义工队，传达到每个志愿者手中。

联合会要求志愿者们每年需要服务20个小时以上，临近年底，对于没有做够时间的志愿者，机构就会有短信提醒，动员他们参加志愿活动。如果志愿者们没有达到这一标准，志愿服务系统就会将他们降级。

“真正从事志愿服务年超过20小时的志愿者仅占总注册人员的20%左右。”陈志斌认为。

而“发展指数报告”的数据佐证了他的判断。报告显示，注册志愿者的活跃率维持在20%~30%，而非注册类的志愿者活跃率反而更高，达到70%~80%，尽管前者是后者总人数的三倍。

早在2013年，民政部在《中国社会服务志愿者队伍建设指导纲要（2013-2020年）》中就提出志愿服务中存在诸多问题，如队伍建设基础比较薄弱、公众参与志愿服务氛围不够浓厚、志愿服务组织和志愿者队伍数量不足、志愿者素质有待提高和志愿服务缺乏稳定经费保障等。

陈志斌分析，遇到这样的问题，是因为公益机构和项目面临着“一时兴起、领导意愿、组织要求”的外部压力和“慈善公益和志愿服务运管机构专业人才极度缺乏”等自身短板的双重挑战。

陈志斌在一篇文章中细数了种种现象。例如有的志愿者不清楚他所要参与的志愿服务活动需要具备什么工作技能，仅凭一腔热血、一时兴起就报了名。

有的志愿服务机构在制定、策划、实施活动时，不考虑实际效果。

有的志愿者团队缺乏对本国经验的深入调查研究和实际参与互动，“办公室式理论”层出不穷……

陈志斌逐一列出问题后感慨，尽管志愿服务在中国已经有了一段时间的发展，但是想要真正成为体系，可能还需要一段时间。

他所在的机构2017年注册人数达到187万，2018年是203万，2019年的预计降到180万——“清理人数之外，我没有做推动机构志愿者强制参与志愿项目，只是靠活动和项目，引起大家的关注了解，再通过他们的参与，提升注册人数。”

关键是打造项目

“注册志愿者数量的增加，是一件好事，但不一定会让志愿服务的质量有所提升。”

张祖平认为，服务对象明确、服务内容精准、实施方法科学、服务效果显著四个方面才是评价志愿服务项目质量的几条标准，“志愿者的增加，可能会给志愿项目的人员招募带来一定的便利，但是不吸引人的项目就算放在那里，也没有人报名”。

目前来说，各地民政部门对于志愿项目有一定的监管和督促。张祖平认为眼下要把志愿服务做好，关键是做好项目，“还是依靠志愿服务团队去设计、执行志愿项目。”

目前，社区服务、帮老助幼、帮残助弱和环境保护是志愿者参与志愿活动的主要类型，据“指数发展报告”统计，60.01%的志愿者参加过社区服务，49.76%的志愿者参加过环境保护志愿服务。

报告认为，现阶段志愿者参加的活动以日常活动为主，强调志愿服务专业性的同时，要考虑到志愿者大众的现实需求和志愿者的服务能力及服务意愿，为普通志愿者参加志愿服务创造更多的便利条件。

“注册志愿者数量达到总人口的13%是社会发展较高阶段的表现。如何达到13%的比例，有时候需要行政推动和社会推广，但一定要促进更多更好的服务项目，让志愿者可以选择参与。”谭建光告诉南方周末记者。

在谭建光看来，志愿者培育，就是要引导注册志愿者将响应服从与自主发挥相结合，逐渐培育有兴趣特色的服务内容，一边让志愿者发挥个性、兴趣、特长，一边寻找适合志愿者自己兴趣又对他人和社会有益的项目。

陈志斌不认为社会对于志愿服务，像对学校数量或医院数量那么硬性、急迫，但他却相信，在社会之中的每一个人，不管身处哪个领域，都会有需要被帮助的时候，“衡量一个社会的文明程度，与国民参与志愿服务的程度密切相关，而与志愿者的注册制度，其实关系不大。”

（实习生刘炜琳对本文亦有贡献）