铁路商业地产典型合作开发风险管控探析

摘 要 铁路市场化需要加强铁路土地综合开发，随着铁路运输、生产经营结构调整，出现的铁路站场、仓库厂房等闲置土地，在城市化中的商业价值日益显现。本文通过对广东羊城铁路实业有限公司实践摸索中形成的“铁路出地、路外出资、返租经营”为主要内容的商业地产典型合作开发模式进行分析反思，找出这种模式中存在的主要风险因素，并有针对性地提出风险管控思路，以供铁路企业作类似合作开发参考。

关键词 铁路 商业地产 合作开发 典型模式 风险管控

作者简介：张强，广东羊城铁路实业有限公司监事、法律事务部长。

中图分类号：D922.3                                                        文献标识码：A                        DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.320

铁路市场化需要加强铁路土地综合开发，随着铁路运输、生产经营结构调整，出现的铁路站场、仓库厂房等闲置土地，在城市化中的商业价值日益显现。地处改革开放南粤的广东羊城铁路实业有限公司（下称羊城公司）自2007年以来，抓住国家支持铁路土地综合开发的政策法规契机，在广州、深圳地区与路外投资企业合作开发了多个投资以亿元计、建筑面积5万平方米以上级别的商业地产项目，目前分别处于建设、建设转经营和经营阶段，形成了以“铁路出地、路外出资、返租经营”为主要内容的商业地产典型合作开发模式。本文采取实证分析方法，借鉴现代风险管理理念，结合相关政策法规，从强化风险管控角度，对典型合作开发模式进行分析反思，重点查找已经出现和可能出现的风险，提出相应的风险管控思路，以供铁路企业参考。

一、铁路商业地产典型合作开发模式的主要特征

合作开发房地产形态很多，根据投资、分配和组织方式，建设开发合作主要有5种模式。①如果加上经营阶段，合作方式会更丰富。《铁路土地综合开发实施办法》第六条列举有7种铁路土地综合开发方式，其中“土地作价对外投资、合资合作”位列第二。在实际中，普遍采取铁路方提供土地，合作方负责投资，通过合同协议明确权利义务，铁路方分得的物业返租给投资方经营管理，铁路方获取稳定收入。由于这种方式得到铁路各级认同，且有扩大推广趋势，故笔者赋予其典型合作开发模式名称。主要特征如下：

1. 铁路方与投资方定位相对固定化。铁路方提供土地，而且主要是未经转性的划拨用地。投资方通常是了解铁路情况，与铁路存在某些经济联系，具有房地产开发资质、能够协调影响政府部门解决铁路划拨土地变性、规划、报建的地方投资经营性企业，既要负责资金筹措，而且提供技术、管理与营销。往往是合作意向确定后，投资方就定位于主导建设、经营管理项目，铁路方只是配合提供相关文件资料，参与投资监督，发挥辅助作用。

2. 开发建设与经营管理的紧密衔接。合作双方追求的不仅是开发建设、取得规定比例物业，更在于对物业经营的良好预期。建设既是目的也是手段，经营获利才是根本目的。为方便物业统一经营管理，增强物业整体获利能力，投资方往往要求铁路方将分得的物业返租经营，铁路方也从合作共赢角度积极配合。因而在项目设计上，体现为消防、水电、通道等设施设备的共用为主，在项目实施中环环相扣，充分体现建设与经营的无缝衔接。

3. 权利义务界定以合作协议为基础。無论是开发建设还是经营管理，均不成立合资或合作项目公司或独立法人企业运作，而是保持双方名称、地位的独立，采取松散型合作方式，主要通过合作开发合同或补充协议明确双方权力义务，互派工作人员组成管理机构或工作小组，涉及项目重大决策由双方研究决定。一般而言，铁路方只派驻财务人员，监督投资资金的使用，确保开发项目融资安全。

4. 项目名义主导与实质主导相背离。由于铁路提供土地且在开发期间不办理土地使用权转让，从立项、规划、报建、登记到销售都要以铁路方名义进行，是名义上的权利人。但前述工作实际均由投资方操作，涉及项目重大利益的图纸设计、施工建设、经营管理均由投资方主导，实际掌握控制项目的最终利益确立。

5. 项目权益分配比例趋同化。羊城公司多个项目的启动时间、所处地域、选择业态、物业条件等均不同，但在确定分配物业比例上却非常趋同，几乎全按3：7比例，即铁路方分配建成物业30%、投资方占70%，虽然其中某个项目约定按投资比例分配，但实际中仍暂时按3：7比例操作，待项目结算后再按实际投资比调整。在投资方实际主导项目开发的情况下，可以预计分配比例不会脱离前述比例。据了解，其他铁路企业也基本采用3：7的分配比例。

二、铁路商业地产典型合作开发模式存在的主要风险

商业地产是一个具有地产、商业与投资三重特性的综合性行业。②商业地产开发具有投资大、时间长、风险高的特点。铁路企业选择合作开发，主要希望利用合作方资金、技术、管理和市场等优势，盘活铁路土地资产，并减少单独开发的风险。但是典型合作开发模式，对于铁路方而言，风险主要体现在：

1. 合作方资信缺失风险。商业地产开发的“建设+经营”方式，相比较单纯合作建房而言，合作范围更广、内容更多、协作更深、跨度更长，对合作方的资金实力、专业技术、管理能力、市场资源等综合能力提出更高要求。至少应当满足四个条件：一是资金实力与融资能力强，能为项目开发提供足够资金支持;二是与政府相关部门沟通能力强，在立项、规划、报建等关键环节帮得上忙;三是熟悉铁路企业运行规则和内部审批程序;四是具有市场营销经营能力与相应资源。否则，容易出现资金断裂、项目烂尾、经营不善，殃及铁路企业利益。

2. 开发产品不适应市场风险。铁路方注重盘活土地，获取稳定收益，在市场分析、业态选择、投资规模、商业模式、技术经济与风险分析上关注度不高。如果投资方在产品定位上考虑不周，市场把控力不强，就可能开发出与市场需求不吻合的产品，给后期经营带来困难。如广州地区某项目，在投资规范、业态选择、市场定位等方面论证不充分，导致投资远超预算，经营状况远逊预期，导致合作方出现融资和经营困难，项目经营举步维艰。

3. 合同履行不确定性风险。不确定性是增加成本、降低效用的渊源之一。③合作开发合同的履行跨越可研立项、规划建设、验收分配、销售经营等环节，专业技术复杂、投资周期长、行政管制多，期间往往发生政策法规改变，城市规划调整，原材料价格涨跌，市场需求变化，合作对象变更等情况。这些变化往往影响项目开发成本、合作目标及利益分配，使得合同履行呈现出较多的可变性。当事人一方面可能采取签订补充协议或会议纪要方式来促使合同有效履行，另一方面可能选择解除或者违约来应对。

4. 行政审批、登记不能风险。地产开发受到土地、规划、房地产开发等行政法规和国家政策的强力规制。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定：“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。”“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准。”《最高人民法院关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解答》规定：“土地使用权转让合同擅自改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，一般应当认定合同无效，但在一审诉讼期间已补办批准手续的，可认定合同有效。”有专家说：“行政审批或者许可红头文件对合同效力有着颠覆性的影响”④如果在开发经营中不规范，很可能轻则导致行政处罚、审批受限，严重的直接导致合同无效、项目被取缔，投资血本无归。受利益驱使，投资方往往在土地用途、规划面积、项目宣传等方面打擦边球，给项目验收、物业登记和经营办证等带来风险。羊城公司深圳地区某项目就已经收到当地规划部门整改通知书。

5. 审计检查及税费承担风险。国有资产处置不同于私有民营企业资产，有着严格的审查程序。羊城公司开发的重大项目均是按当时程序审查并报铁路总公司审批的，但谨慎地反思，在合作对象选择、土地估值及分配比例等关键环节，是否采取了最合理的方式？这有待今后改善改进。合同约定铁路方出地，合作方负责所有投资包括其中税费，但在以铁路方名义开发的情况下，这些约定能否依法实现？铁路方作为项目税费缴交直接义务人，将有可能承担投资方在收入、成本核算不规范中的税费缴纳和行政处罚风险。

6. 安全质量及社会稳定风险。地产项目开发不仅涉及当事人利益，而且会涉及社会公共利益和第三人利益。在投资方主导建设开发经营的情况下，施工安全、工程质量铁路方难以监管，但安全质量责任却难以推卸;虚假宣传、违法销售或租赁，可能会影响当地民生和数量庞大的小经营者生活，引发社会稳定事件。

三、铁路商业地产典型合作开发的风险管控对策

风险管理控制是在降低风险收益与成本之间进行权衡并决定采取何种措施的过程。在充分权衡铁路商业地产典型合作开发模式利弊的前提下，坚持趋利避害的原则，立足当前、着眼长远，突出关键、全面管控，不断提升铁路企业参与商业地产合作开发的风险控制能力。

1. 加强可行性研究论证，择优选定合作投资者。资深商业地产从业人、《商业地产操盘实战》作者胡宁体会是“做商业地产一定要谋定而后动”⑤。在确定投资方前，就拟开发商业地产进行项目可行性研究，重点围绕市场前景、政策法规、城市规划、商业环境、内部决策等进行广泛调研，在此基础上组织编制项目方案，主要包括：市场分析、业态选择、投资规模、开发方式、资产处置、融资方案、商业模式、技术经济与风险分析，以及对合作方的尽职调查等。按照“实力强、诚实守信、业绩优秀、国企与上市公司优先”的原则设定条件，通过公开招标方式确定合作投资方，再就项目进行深入研究、优化合作开发经营方案，开发出适销对路、符合市场需求的产品。

2. 公平公正签订协议，优化合作开发模式。按照“铁路出地、路外出资、返租经营”的基本思路，确保项目开发成功的前提下，兼顾双方利益，合理设计合同条款，分阶段签订补充协议，明确双方权利义务。为确保铁路方权益，必须明确的条款：一是土地变性责任及土地估价方式;二是权益分配方式及投资方投资时间、最低投资额;三是项目规划、报建义务及建设期限变化权利义务约定;四是行政处罚及安全质量责任引发的经济责任承担;五是项目投资结算时间及认定方式;六是项目管理机构人员派驻及职位安排，应确保铁路方对资金的监管不落空;七是合同违约处理。同时，尽可能要求合作方提供相应担保。

3. 坚持依法合规开发，加强过程监督管控。全面依法治国形势下，必须强化依法经营、照章纳税的经营理念，严守法规政策红线。针对合作方容易滋生利益驱动违规操作的风险，加强过程监督管控，确保安全质量，规范项目收支核算，严防社会稳定风险。一是利用合作双方协商决策平台，依法合规决策;二是铁路方派员参与项目设计、报建、施工、招商、运营过程，加强对项目的全过程监督，同时培养铁路自己的人才;三是建立各级项目监督机构，定期、不定期地对各个项目进行检查、抽检，同时纳入内部审计，及时发现问题与考核问责;四是对大型复杂的合作开发项目，聘请委托第三方专业机构进行监理审计;五是加强同税务部门沟通协调，及时研究分析处理税务风险。

4. 加强协商沟通工作，及时解决开发难题。保证项目顺利实施，既要双方协同合作，也要各方股东及政府、社会的支持。要聚合各方力量，协同解决难题。一是合作双方要建立常态化的沟通机制与平台，及时协商各自利益诉求，决策解决开发重大问题;二是加强同双方股东的沟通汇报，特别是铁路方要逐级定期汇报项目开发进程、存在问题及需要上级决策审批的事项，及时取得上级决策、业务指导支持;三是加强同地方国土规划、建设、工商、消防等主管部门的沟通咨询，及时了解房地产行业政策法规和当地政府部门具体要求，尤其对于行政处罚决定或者整改通知，要积极响应，降低行政审批、登记风险和处罚风险;四是加强与项目开发所在街道、社区和社会媒体的沟通，主动应对社会稳定问题。

5. 加强企业素质建设，提高管控风险能力。人是生产力最重要因素，企业经营活动包括项目合作开发的风险管理控制都要依赖于人来完成。一是借鉴安全风险管理的经验，把安全风险管理理念导入经营管理，强化宣传教育，提升全员风险意识;二是根据全资产经营战略，培养引进法律、经营、金融、风险管理、房地产开发等专业人才，不断改善铁路企业面临人才断层的队伍结构;三是加大经营管理人才队伍培训，更新知识技能结构，提升市场化经营管理水平;四是借助铁路企业公司制改革契机，建立健全公司法人治理结构，加强企业内控机制建设;五是推进铁路企业专业化规模化市场化。

注释：

① 張强.论合作开发房地产合同的法律适用[D].中山大学硕士学位论文，2012：37-38.

② 余源鹏主编.问鼎商业地产：商业地产从业人士实战专业知识一本通[M].北京：化学工业出版社，2015：1.

③[美]波斯纳著.法理学问题[M].苏力，译.北京：中国政法大学出版社，2001：57.

④ 刘俊.房地产合作开发几个基本法律问题探讨[J].学术论坛，2007：140.

⑤ 胡宁，范方华.商业地产操盘实战[M].广东：广东人民出版社，2015：60.