论民族区域自治地方立法的前提和程序

2019-08-22王颖慧

法制与社会 2019年21期

摘要民族区域自治地方具有立法变通权，这是民族区域自治立法与其它地方性立法最根本的不同。目前民族区域自治地方立法程序中还存在着立法规划权没有统一规定;立法规划和立法草案的调研、论证不充分;审次制度不明确;审议时间不足;报批程序不合理等问题。需要通过科学编制民族区域自治地方立法规划;增强调研、论证能力;完善审议次数;保障审议时间;以备案审查程序代替报批程序来解决，以维护国家统一，保证自治法规的实质正义性。

关键词自治地方立法前提程序

作者简介：王颖慧，广西民族大学民族法学博士研究生，经济师，研究方向：民族法学。

中图分类号：D633 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.298

2014年，十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中明确指出制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障。立法程序对于保证立法民主、公平、科学至关重要。立法是由特定的立法行为主体依据一定的职权，运用一定的技术，制定、认可和变动法这种特定的社会规范的活动。民族区域自治地方立法是国家立法体系中密不可分的一部分，對民族区域自治地方发展稳定至关重要。民族区域自治地方立法要遵循一定的立法前提和程序，以保证我国法制统一，全面推进依法治国。

一、民族区域自治地方立法的前提

（一）民族区域自治地方立法必须遵循宪法精神

2018年12月4日，在第五个国家宪法日到来之际，习近平总书记强调：“弘扬宪法精神，树立宪法权威，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。”《宪法》是国家的根本大法，是治国安邦的总章程，有最高的法律地位，现行《宪法》自1984年颁布实施以来，经过五次修改，不断体现党和人民事业发展要求，更好地展示了中国特色社会主义制度的优势。《宪法》是民族区域自治法和其它一切法律制定的依据，推崇宪法精神，形成崇尚宪法的社会风气是建设法治国家的关键。民族区域自治法的制定和其它法律法规的制定都要符合宪法精神和原则，不得与宪法精神和原则相违背，在此基础上才能制定民族区域自治地方的法规。

（二）民族区域自治地方立法必须维护国家法制统一

我国是统一的多民族国家，社会主义法制体系统一。为了避免法律体系内部冲突，民族区域自治地方立法也要在维护国家法制统一的基础上进行。正如《立法法》第七十五条规定：自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族区域自治地方所作的规定作出变通规定。民族区域自治地方立法要以维护国家法制统一为前提。

二、民族区域自治地方立法程序存在的问题

程序科学才能体现实体正义。实践中，民族区域自治地方立法程序方面还存在一些问题，概括起来主要有：

（一）民族区域自治地方立法准备阶段存在的问题

1.立法规划权没有统一规定

目前，科学编制立法规划和制定短期立法计划得到了各自治地方的重视，但缺乏总体部署安排。有些地方规定由人民代表大会常务委员会主任会议编制立法规划，比如内蒙古自治区;有些地方则规定由人民代表大会常务委员会编制立法规划，如湖北恩施土家族苗族自治州。民族区域自治地方的立法规划权不统一，一定程度上影响民族区域自治地方的立方质量，不利于制定长远立法规划。

2.立法规划和立法草案的调研、论证不充分

立法调研是最能体现立法程序的民主性的步骤，立法论证是制定民族区域自治地方法规的必要条件。要制定既符合法理又符合实践需求的良法，就必须充分调研和论证。在立法实践中，由于立法规划和草案调研、论证不足，不能结合时代特征和地方特点开展实事求是、脚踏实地的调研和论证，导致重复立法、临时立法等情况时有发生。有些地方甚至是先起草法案再出去调研，而且调研过程中不重视专家学者的意见，导致立法规划和立法草案严重缺乏可操作性。

（二）民族区域自治地方自治法规审议程序存在的问题

在立法过程中，立法审议程是至关重要的环节。审议的过程直接影响地方立法的质量，对地方法律、法规的可操作性也会产生重要影响。但是目前民族区域自治地方的自治法规审议程序还有许多不尽人意的地方。

1.民族区域自治地方人民代表大会常务委员会审议法案的审次制度不明确

大多数民族区域自治地方的法规仅就审议主体、审议要求做了规定，并没有对审议的次数做出规定，《恩施土家族苗族自治州人民代表大会关于制定自治法规程序的规定》即使如此。有些法规虽然对审次做出了规定，但是没有明确限制最高审次，也没有规定两次审议之间间隔的时间。这些都对民族自治地区立法的顺利科学进行产生了阻碍作用。

2.民族区域自治地方审议自治法规时间不足

民族区域自治立法主要集中在每年一次的人民代表大会中进行。实践中，各级人民代表大会一般每年召开一次，而且开会的时间长短不一。审议一部法案代表们要认真弄懂法案全部内容需要时间保障，不是短短几天、十几天时间就能完成的。可是，人民代表大会会期有限，且要审议和表决的事项很多，没有充足的时间投入法案的审议当中，非常影响法案的审议质量，对法案通过以后的事实也产生影响。

（三）民族区域自治地方法规的报批程序不合理

自治法规与其它地方性法规的不同之处之一，就在于其需要履行报批程序。学者们对此也有众多讨论。有学者认为报批制度有利于维护国家法制统一，防止民族地区利用立法变通权搞民族分裂活动。也有学者认为，报批制度严重阻碍了自治区自治立法进程。有学者认为报批制度破坏了民族区域自治地方立法自治权。笔者赞同第三种观点。首先，报批制度使立法自治权这一自治地方特有权利不能充分行使，不能体现民族区域自治地方的立法自治性。其次，报批制度降低了立法效率。最后，报批制度要自治区级自治法规经过国家部位机关提意见，由于利益纠葛，导致自治区自治条例很难出台，影响了民族法制体系的健全。

三、民族区域自治地方立法程序的建议

（一）完善民族区域自治地方立法准备阶段的事项

1.科学编制符合民族区域自治地方立法需求的立法规划

民族区域自治地方的立法机关在考虑编制立法规划时应注意两点：一是立法规划的时代性。应根据时代发展的趋势，人民现阶段和一段时间后的立法需求来编制立法规划。二是立法规划的地方性。应注重民族自治地区的地方建设发展特点，各民族历史文化特色，准确把握该民族自治地方的客观立法需求。科学规划立法，做好选题调研，认真研究必要性和可行性，克服临时应急立法、因事立法的倾向。

2.增强调研、论证能力

充分的调研和论证是制定自治法规的基础性环节。增强调研、论能能力：一是提高立法人员专业素养，加强技能培训，增强调研和论证工作能力。二是吸收专业技术人才参与调研和论证。充分利用法学专门技术人才，如高校法学教师、科研院所从事法律的人员和地方研究人才，来协助立法机关及其人民代表履行立法调研、论证任务。同时，立法论证还应注重解决法规的可操作性问题。

（二）完善民族区域自治地方自治法规审议过程的事项

1.完善民族区域自治地方人民代表大会常务委员会的审议次数

从法律实效的角度看，立法效率和立法质量同样重要，对法律实施的效果起到不可忽视的作用。对民族区域自治地方人民代表大会常务委员会的最高审议次数必须要明确规定。从实际情况来看，对一般法案的审议次数两次为宜。遇到社会影响比较大的问题可以适当增加审议次数。但是，从提高立法效率的角度看，增加的次数不宜过多，最多可以增加两次，也即总共审议次数不超过四次。每次审议的侧重点应由所区别，第一次审议应侧重于对法案的合法性审议;第二次审议应侧重于对法案内容的审议。

2.审议的时间需要进一步明确

首先，各地要结合实际情况对审议期限进行明确规定，使提交审议到完成表决的时间期限固定化。其次，要保证充足的审议时间。对于重大议题，由常务委员会主席团决定适当延长代表在会议上的发言时间。

（三）以备案审查程序代替报批程序

新修订的《立法法》将第五章备案改为备案审查，表明备案制度包括对自治法规的登记存档和审查。事后备案监督既能全面提高民族自治立法的效率与民族地方人大立法的积极性，也能够继续使上级人大监督审查的传统地位保持不变。要明确备案审查的主体和时间期限，建议由全国人民代表大会常务委员会和国务院作为备案审查主体，结合现有立法关于备案审查工作的時间要求，建议备案审查期限为三个月。

注释：

宋才发.民族区域自治制度的发展与完善——自治区自治条例研究[M].北京：人民出版社，2008：192.

中华人民共和国立法法解读[M].北京：中国法制出版社，2015.

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