加拿大公务员内部举报制度立法研究——以内部举报制度“立法要素”为分析框架

邱奕夫

引 言

本文使用的“内部举报”一词对应英文单词“whistle-blowing”。当前我国大陆学界对“whistle-blowing”的讨论和研究仍较为零散，对其所具有的独特价值也尚未进行深入地挖掘；对其有包括“揭发”“内部举报”“告发”等诸多译法，未形成统一的意见。[注]参见李宗彦：“职业会计师舞弊揭发行为规范:美国立法实践及启示”，载《中央财经大学学报》2017年第8期，第48页；王贵松：“论公益性内部举报的制度设计”，载《法商研究》2014年第4期，第72～80页；周晓明：“公益告发制度研究”，载《中南大学学报(社会科学版)》2015年第2期，第73页。而在我国台湾地区，针对“whistle-blowing”已有较为系统的研究，在会议讨论和研究文献中使用译名“揭弊”较为固定。[注]参见杨戊龙等：《公益揭发：揭弊保护政策与管理》，翰芦图书出版有限公司2017年版，第3页；程挽华、杨戊龙：“英国、纽西兰、澳洲(维多利亚省)揭弊保护立法比较”，载《公益揭发——职场伦理新趋势，公益揭发(揭弊)保护学术与实务研讨会论文集》，巨流图书公司2010年版，第137-164页；林良荣：“忠诚义务、言论自由与公益揭弊，熟轻熟重？/台高院100重劳上14民事判决评释(中环公司解僱案)”，载《台湾法学杂志》第271期，第131～136页；许恒达：“揭弊者保护制度的刑事政策省思”，载《刑事政策与犯罪研究论文集》第18期，第67-84页。

“whistle-blowing”词义学上源自警察和裁判“吹响哨子”的行为，为“做出警告”和“确保公平遵守规则”之意。[注]See Daniele Santoro, Manohar Kumar, Speaking Truth to Power - A Theory of Whistleblowing, Springer International Publishing, 2018, p.23.作为一个外来的比喻性术语(metaphorical term)，对“whistle-blowing”的中文译法并无绝对的准确与否的标准(即使直译为“吹哨行为”)，在研究中更为重要的应是把握其所具有的特定制度内涵。本文采“内部举报”的译法，并先对其制度进行探究。

在域外，内部举报制度受到学者的普遍关注。通过审视域外学者对“内部举报”已有的定义，我们能够更为准确和迅速地把握“内部举报”的内涵。著名的环境活动家拉尔夫·纳德(Ralph Nader)第一个对“内部举报”做出了定义，即“行为人相信公共利益超过其服务组织的利益，‘吹响哨子’以警示组织涉及腐败、违法、欺诈或其它有害行为的行为。”[注]See Vandekerckhove Wim, Whistleblowing and Organizational Social Responsibility: A Global Assessment, Ashgate Publishing Limited, 2006, p.8.尼尔(Near J P)和米塞利(Miceli M P)所做出的则为引用率较高的定义，他们认为“内部举报”是指“组织现在的或曾经的成员将组织控制下的非法、不道德或违反规则的行为向能对其采取措施的个人或者其他组织披露的行为。”[注]Near J P, Miceli M P, Organizational Dissidence: The Case of Whistle-blowing, 4 Journal of Business Ethics(1985), pp. 1-16.“内部举报”的最新定义由达尼埃尔·桑托尔(Daniele Santoro)和马诺哈尔·库马尔(Manohar Kumar)作出，该定义反映了当前学界一定程度上的共识，并较为详细地阐明了“内部举报”的构成要件(constitutive element)：“内部举报”是“一种公共揭发行为，行使主体为有途径获得机密信息的组织成员，所揭发的机密信息涉及现在(或者过去)错误的组织行为，或者滥用国家权力造成公共利益受到立刻(或者潜在)侵害的行为。”[注]See Daniele Santoro, Manohar Kumar, Speaking Truth to Power-A Theory of Whistleblowing, Springer International Publishing, 2018, p.42.

上述定义具体表述各不相同，但均揭示了“内部举报”的特定内涵，即组织成员为了揭发组织侵犯公共利益的错误行为而揭露相关信息的行为。其既可以适用于私人领域组织，如公司、企业，也可以适用于公共领域组织，如行政机关。本文的关注对象限于后者，即适用于公共部门、由公务员基于公共利益实施的内部举报行为，因而又被称为“公务员内部举报”或“公益内部举报”。

在我国，公务员实施内部举报行为在我国至少有以下价值。首先，提供了规范、监督和控制公权力行为的新途径，是传统控权行为的补充。我国传统控权行为主要表现为外部权力(权利)的监督与制衡，内部举报行为则是一种权力机关的内部行为，从权力内部制约权力。其次，从整体上看，内部举报行为是一种权力机关的自我纠错行为，提高了权力机关的主动性。由于行为人为组织成员，这种纠错行为具备更高的准确性和效率性。例如在我国行政权力分支“膨胀”的国情下，自我纠错行为可以降低其他纠错力量介入的频率，节约公共成本。此外，当前我国“零容忍”态度进行高压反腐的形势之下，内部举报行为亦是一种反腐行动，其有效地解决了权力行使主体与反腐主体之间信息的不对等现状。

遗憾的是，在我国无论是以“举报”还是“告发”等名称存在，内部举报制度都是极不完善的，从激励环节到外部衔接环节再到保护环节都存在缺陷，[注]激励环节、外部衔接环节和保护环节是内部举报制度的三大核心环节。可以说整体制度并未完成系统构建。究其根本，专门立法的缺失是一个很大的因素：当前我国缺乏一部统一的“内部举报制度立法”，以对内部举报制度进行整体铺开，指引实践中内部举报行为的实施。一部统一的“内部举报制度立法”可以实现整体的制度设计，是建立内部举报制度的标志；随着实践的开展，还将固定制度修正的成果。在当下的我国，如何进行内部举报制度立法将成为如何构建(整合)该制度的另一种“表述”，我国建立和完善内部举报制度，需要立法先行。丰富的域外立法实例和经验将给予我们启示。

一、 研究对象的确定

1978年美国颁布《公务员改革法》开启了内部举报制度的法定化。2010年G20峰会在韩国首尔召开，G20国家的领导人就保护内部举报者达成共识，并将其列为国际反腐日程优先事项。作为《首尔宣言》附录之一的《反腐行动计划》(G20 Anti-Corruption Action Plan)，在第七点写明了“……G20国家将在2012年底颁布和实施内部举报者保护规则。”[注]G20: Anti-Corruption Action Plan, http://www.g20chn.org/English/Documents/PastPresidency/201512/P020151225617734765790.pdf, 最后访问时间：2018年10月5日。

到目前为止已经有一定数量的国家拥有针对内部举报制度的专门立法。这些国家可以分为两类，一类是存在内部举报制度专门立法的同时，拥有大量相关案例和研究文献的国家，如加拿大、荷兰、英国、美国等；另一类国家虽有专门立法，但并无充足的案例，相关研究也未充分开展，如日本、韩国等。[注]See Gregor Thüsing, Gerrit Forst, Whistleblowing-A Comparative Study, Springer International Publishing, 2016, p.6.对于立法研究而言，前者国家的内部举报制度立法更具有研究价值。在这些国家中，内部举报制度法律规范能与法律实践、理论研究相结合，立法得到实际的运用，并在运用中进行反思，在反思中进一步修正和完善立法。

2015年“言论自由蓝图”组织(Blueprint for Free Speech)与墨尔本大学、格里菲斯大学、澳大利亚“国际透明”组织(Transparency International Australia)联合开展针对G20各国内部举报制度立法进程的研究，并发布了研究成果《打破沉默：G20内部举报者保护立法的优势与劣势》，该研究也是全球范围内唯一一项针对G20各国立法进度的跨国评比。与各国的自评相比，非政府组织的观察更具独立性和客观性，各国的立法自评易流于形式，主要原因是“当国家自我体检其国内法是否符合国际规范时，国家往往扮演保护者与加害者之双重角色。”[注]葛傅宇：“全球揭弊者法制比较研究”，载《军法专刊》第63卷第4期，第98～99页。

在该项研究中，研究者确定了十四项标准对各国内部举报制度立法进行评估打分，单项得分中“1分表示非常完善，2分表示部分完善，3分表示不完善或缺失”。[注]Blueprint for Free Speech：Breaking the Silence: Strengths and Weaknesses in G20 Whistleblower Protection Laws， https://blueprintforfreespeech.net/wp-content/uploads/2015/10/Breaking-the-Silence-Strengths-and-Weaknesses-in-G20-Whistleblower-Protection-Laws1.pdf，最后访问时间：2018年10月5日。笔者对研究成果中的“公共部门法律”(public sector law)部分[注]Table 2, See Blueprint for Free Speech：Breaking the Silence: Strengths and Weaknesses in G20 Whistleblower Protection Laws，https://blueprintforfreespeech.net/wp-content/uploads/2015/10/Breaking-the-Silence-Strengths-and-Weaknesses-in-G20-Whistleblower-Protection-Laws1.pdf，最后访问时间：2018年10月5日。进行统计，得出了各国总得分(表一)。得分最低的三个国家分别是加拿大、美国和澳大利亚。根据评分规则可得知总得分越低表示立法越完善，这些低分国家应成为我们关注的重点。

表一 G20各国内部举报制度立法评估总得分

综上，我们可以重点关注美国和加拿大的内部举报制度立法并进行相应的分析研究。笔者已撰文就美国的内部举报制度立法进行过梳理和研究，故本文重点关注加拿大内部举报制度立法。

二、 分析框架的选取

(一) “立法要素”概念的引入

“立法要素”是指制度立法在内容上必需要具备什么内容。以“立法要素”为分析框架研究一国内部举报制度立法，由于“立法要素”强调了内部举报制度立法中核心的内容，使分析更具集中性和条理性；同时“立法要素”也强调通用性，符合本文比较法研究的兼容性前提。除此之外，以“立法要素”为框架分析立法现状，实现了规范研究与实证研究的结合，以“立法要素”解释分析立法现状，以立法现状例证“立法要素”。

如前所述，2010年G20韩国峰会上G20国家的领导人就保护内部举报者达成共识，并将其列为国际反腐日程优先事项。在这之后国际范围内开始了有关于内部举报制度立法要素的研究，虽通常冠以“框架”、“原则”等名，但却不具有传统“立法框架”的逻辑完整性以及“立法原则”的抽象指导性，实质上均为“立法要素”的有关研究。[注]在此需要说明的是，这些研究虽然很大一部分采用了“内部举报者保护立法”的表述，但实际上已经远远超出单纯的保护内部举报者立法的范围，实际上应为“关于整体内部举报制度的立法”之意，下文不再赘述。

这些研究开端于“经济合作与发展”组织(OECD)提出的“六项原则”。2010年，负责制定《首尔宣言》附录之一的《反腐行动计划》的G20反腐工作组，指派OECD准备包含有《反腐行动计划》第七点[注]《反腐行动计划》第七条规定，“为了保护善意的揭露腐败行为之人免受歧视和报复，G20国家将在2012年底颁布和实施内部举报者保护规则。为了达成这个目的，在现有组织(如OECD，世界银行)研究的基础上，G20有关专家将研究和总结现存内部举报者保护立法和实施机制，提出内部举报者保护立法的最佳实践。”实施计划的概念说明书(concept note)。2010年2月反腐工作组巴黎会议讨论概念说明书之后，G20成员国要求OECD“领导筹备保护内部举报者的立法最佳实践和指导原则纲要，并在2012坎城峰会之前完成”。 2012年OECD公布了其研究成果《内部举报者保护框架研究：立法最佳实践和指导原则纲要》，[注]OECD：Study on Whistleblower Protection Frameworks, Compendium of Best Practice and Guiding Principles for Legislation，http://www.oecd.org/g20/topics/anti-corruption/48972967.pdf，最后访问时间：2018年10月16日。其中包含了全球范围内首个关于内部举报制度的“立法要素”，即著名的“六项原则”：

(1)职员基于合理理由善意地向有关机关揭露错误行为或腐败行为，应通过明确的立法和有效的制度框架保护其免受歧视或惩戒性措施；(2)立法应明确定义受保护的揭露范围以及受保护的内部举报者；(3)立法应确定对内部举报者提供的保护是强大的和充分的；(4)立法应明确规定促进揭露腐败行为的程序和途径，明确鼓励受保护的和易于取得的内部举报途径的使用；(5)立法应确保有效的保护机制，包括委托特定的主体负责接收和调查报复行为或者不当调查的申诉，并提供充分的救济；(6)立法应规定唤醒意识的沟通、训练以及阶段性评估保护框架效率。

虽然在数量和表述的简洁程度上不如之后的研究，但作为内部举报制度“立法要素”研究的首创，“六项原则”为后来的研究指明了方向。“后续的两年期行动计划，只要是涉及揭弊者保护法制，均以该研究为圭臬。这显示OECD提出的立法六原则已成为G20的共识。”[注]葛傅宇：“全球揭弊者法制之比较研究”，载《军法专刊》第63卷第4期，第92页。

随着研究的逐步深入以及大量非官方组织加入研究队伍，逐渐形成了一片繁荣的研究景象。例如，“言论自由蓝图”组织是一个国际非营利性组织，关注表达自由、政府透明度、反腐和科技方面的调查，加入了内部举报制度“立法要素”的研究。2015年“言论自由蓝图”组织确立了保护内部举报者立法的“23项原则”：

(1)适用于广义的组织；(2)广义定义被举报的错误行为；(3)广义定义内部举报者；(4)内部举报途径；(5)监管机关内部举报途径；(6)第三方内部举报途径；(7)保护门槛；(8)规定和保护匿名内部举报；(9)强制设置内部内部举报程序；(10)保护内部举报者免受广义的报复行为；(11)对被报复的内部举报者全面救济；(12)制裁报复内部举报者的行为；(13)公正审理报复内部举报者的案件；(14)权威的监督机关；(15)透明执行法律；(16)免除内部举报者责任；(17)禁止内部举报义务之禁止；(18)禁止特定部门禁止内部举报之禁止；(19)引渡条款；(20)金钱奖励；(21)联系内部举报者；(22)匿名技术；(23)定期法律审查。[注]笔者根据原则内容对原则名称进行了适度的调整。Blueprint for Free Speech：Blueprint Principles for Whistleblower Protection， https://blueprintforfreespeech.net/wp-content/uploads/2015/10/Blueprint-Principles-for-Whistleblower-Protection4.pdf，最后访问时间：2018年10月16日。

又如，“国际透明”组织(Transparency International)作为一个非政府、非盈利、国际性的民间组织，以推动全球反腐败运动为己任，也加入了相关研究行列。“国际透明”组织于2009年参酌英美等国立法例及专家、实务人士意见，针对性地提出了27项“内部举报制度立法原则”建议草案，[注]Transparency International：Recommended draft principles for whistleblowing legislation， https://www.transparency.org/fi-les/content/activity/2009_PrinciplesForWhistleblowingLegislation_EN.pdf，最后访问时间：2018年10月16日。2013年正式公布30项“内部举报者保护立法原则”。[注]Transparency International：International Principles for Whistleblower Protection，https://www.transparency.org/whatwedo/publication/international_principles_for_whistleblower_legislation，最后访问时间：2018年10月16日。

(二) 本文分析框架的选取

当前关于内部举报制度“立法要素”已有的研究成果，均基于各组织机构系统的研究，形成了由相同或不同的具体立法要素构成的不同版本的内部举报制度“立法要素”。一个版本的内部举报制度“立法要素”相对于另一版本不存在压倒性的优势，因而不宜直接使用某一版本作为本文分析框架。较为合理的步骤是先对各版本的内部举报制度“立法要素”进行总结，再将总结版“立法要素”作为研究的分析框架。在此可以借助集合的模型对各种总结方法做一个一般化的表示。若将已有各版本内部举报制度“立法要素”视为具体立法要素的集合A、B、C……，则对于已有版本的“立法要素”的总结可以表示为集合Q：

Q={x in A∪B∪C...丨1{x in A}+1{x in B}+...>n}[注]其中1为示性函数。

集合Q表示，在集合A、B、C……中共出现n次及n次以上的项的集合，因而n数值的选取关系到总结版本“立法要素”的共识性与包容性：n数值越小，包容性越强，当n=1时，总结版本“立法要素”包含了所有已有版本“立法要素”提出的具体立法要素；n数值越大，则更具共识性，当n取值为已有版本数时，总结版的“立法要素”仅包含同时出现在各版本“立法要素”的具体要素。

2015年，“言论自由蓝图”组织提出了作为阶段性总结的蓝图版“内部举报制度立法最佳实践原则”。“言论自由蓝图”组织参考了现有的关于内部举报制度“立法要素”的六份文件——《“蓝图”内部举报者保护原则》《“美洲国家组织”促进内部举报和保护内部举报者法律模型》《欧洲委员会保护内部举报者的建议》《“政府职责促进会”内部举报政策国际最佳实践》《“经济合作与发展组织”最佳实践和指导原则纲要》《“国际透明组织”内部举报立法原则》，将同时出现在其中三份文件以上的原则确定为“内部举报制度立法最佳实践原则”，共14项。

将该总结方法放入上述模型考察，n选取的数值为3，兼具了共识性与包容性。故本文将使用其作为分析框架。蓝图版“内部举报制度立法最佳实践原则”由14项具体立法要素构成，为了方便后文分析讨论，笔者进一步将其分为了四大类(表二)。

表二 蓝图版“内部举报制度立法最佳实践原则”构成及分类

三、 加拿大公务员内部举报制度立法背景

在专门的内部举报制度立法诞生之前，加拿大的公务员内部举报行为主要靠普通法和魁北克省的民法来进行规制和给予相关的保护。但整体上仍存在指引模糊、保护力度不足的缺陷。

加拿大公务员内部举报制度立法的探索开启于1993年，安大略省最先制定了有关保护内部举报者的法律草案《公务员和劳动关系法》(Public Service and Labour Relations Statute Law)。[注]S.O.1993,c.38.该法第四部分“内部举报者保护”对公务员内部举报行为进行了规定，包括公务员所揭露的信息类型、内部举报信息接收单位的建立、接收单位的处理流程等。遗憾的是该立法尝试在错误的政治时机产生，执政党随后输掉了新一届的省级选举，新执政党政府决定不再实施前届政府的立法计划。[注]See Gregor Thüsing, Gerrit Forst, Whistleblowing - A Comparative Study, Springer International Publishing, 2016, p.38.

因此，加拿大真正的第一部专门立法是2005年联邦政府颁布的《公务员内部举报保护法》(Public Servant Disclosure Protection Act, or PSDPA)[注]S.C.2005,C.46.。此后，各省也相继进行内部举报制度的专门立法，截止到目前共有8个省份拥有专门的内部举报制度立法(表三)。各省立法大致上沿袭了联邦立法的轨迹，只在一些细节部分有各自的特色，因此本文的梳理和研究以联邦层面立法为主，对各省立法不同之处将附带指出。

表三 加拿大各省内部举报制度立法情况

四、 PSDPA规定下的内部举报制度展开

(一) 基础概念要素

笔者将“适用于广义的组织”“广义定义错误行为”以及“广义定义内部举报者”三项归为“基础概念要素”。基础概念要素在内部举报制度立法起到基础前提作用，说明了内部举报行为的适用领域、行为对象以及行为实施者，而三者的要求均为“广义”(broad)。由于“适用于广义的组织”主要指全面适用于公共部门和私人组织，而本文只对公共部门进行研究，因此此项立法要素不再说明，着重对后两者进行分析。

1. 广义定义错误行为

PSDPA将“错误行为”(wrong doing)定义为[注]违反联邦或州法律的行为，滥用公共资金或财产行为，公共部门中的重大管理不当行为，对公民的生命、健康、安全或者对环境造成实质性危害的作为或不作为，严重违反行为法典的行为，指使他人做出上述行为的行为。魁北克省立法强调错误行为还包括公法合同授予、获得、履行过程中的腐败行为。

加拿大内部举报制度立法在定义“错误行为”时采取 “概括+列举”的模式。概括上讲，错误行为不仅包括“违反联邦或各省法律的行为”，还包括 “违反行为法典的行为”。“行为法典”制度是PSDPA的创举，是一种对公共部门行为道德上的(ethical)要求：PSDPA规定财政部(Treasury Board)为公共部门制定行为法典，各具体公共部门的行政首长(Chief executive)为其负责的部门制定行为法典，但其不能与财政部制定的行为法典相冲突。行为法典依据“好政府原则”制定，并适用于公共部门的日常行为。通过“行为法典”制度，内部举报的行为对象得到了进一步扩展。

通过PSDPA的列举可以明确“错误行为”既包括对外行为，也包括内部行为；表现形式既包括作为，也包括不作为。加拿大内部举报制度立法在定义“错误行为”时以公共利益为导向，整体上实现了广义定义的要求。广义定义“错误行为”目的在于拓宽内部举报对象范围，将更多的公共部门行为纳入监督之中，并以此为基础发挥内部举报制度的功能作用。

2. 广义定义内部举报者

PSPDA规定和保护的内部举报行为实施者为广义上的公共行政部门的工作人员，这些部门包括了内阁各部门(如就业和社会发展部)，联邦公共管理局、委员会、属(如加拿大环境评估局)以及公营公司(如加拿大发展投资公司)。

加拿大内部举报制度立法规定和保护的内部举报者完全覆盖了行政分支的公务员。但其不适用于立法分支和司法分支的工作人员，主要原因在于加拿大政府“三权分立”的法治传统，强调三个权力分支保持相对的独立，立法协商会议拥有一定的特权。[注]参见[加]沃尔特·怀特、罗纳德·瓦根伯格等：《加拿大政府与政治》，刘经美、张正国译，北京大学出版社2004年版，第4页。此外也不适用于其他的一些特殊公共部门的工作人员，如加拿大军队、安全情报机构、通讯安全机构的工作人员。因此，在适用组织范围上的限制，导致加拿大内部举报者的范围有一定的局限性。

内部举报者需为“组织成员”，除了从“组织”方面扩展内部举报者的范围，还可以从“成员”扩展内部举报者的范围。广义的“成员”方面可以理解为具有“内部性”特征的人员，除了具有强“内部性”特征的正式雇员、临时工，还包括具有弱“内部性”特征的公法契约当事人、义工等。例如曼尼托巴省立法规定内部举报者即包括了与政府签订合同的私人组织或个人。[注]The Public Interest Disclosure(Whistleblower Protection)Act, C.C.S.M.c P217, ss30, 31 and 32.

加拿大内部举报制度立法在定义“内部举报者”时一定程度上实现广义定义的要求。广义定义“内部举报者”的目的在于拓宽内部举报行为实施者的范围，使更多具有“内部性”特征的人员具有实施内部举报行为的资格并将其纳入整体的制度范畴。

(二) 内部举报途径要素

内部举报途径是指 “向谁揭露信息”。“立法要素”要求规定多元化的内部举报途径，具体要求部门内部设置专门的内部举报信息接收机构，公共部门中设置专门的接收部门，以及规定公共部门领域以外的信息接收者。

1. 内设与监管机关内部举报途径

PSDPA规定任何公务员认为存在能证明错误行为已经发生或将要发生，或者证明公务员被要求实施错误行为的信息，公务员可以向其主管人员(Supervison)或指定的高级公务员(senior officer)进行揭露。主管人员和指定的高级公务员即为部门内部负责接收内部举报信息的机构并负责后续的调查和处理。(根据PSDPA的规定，公共部门的行政首长必须指定部门内部一名高级公务员，或者另一部门内部的高级公务员，在其负责的部门内专门负责接收和处理公务员揭露错误行为的信息。)

公务员也可以将上述信息向专门的廉政专员(Public Sector Integrity Commissioner)揭露。廉政专员即为公共部门中专门接收内部举报信息的部门，廉政专员的职责是接收、调查和处理揭露的错误行为。廉政专员是联邦公共官员，由总督(Governor in Council)在咨询各国会各政党领导人之后任命，并由国会以决议的方式通过，因而高度独立于行政机关。当所揭露的信息涉及廉政专员，公务员则向总审计长(Auditor General)揭露信息，此时总审计长拥有廉政专员的职权、职责以及相应的保障。

PSDPA对廉政专员的调查程序进行了细化。开始调查时，廉政专员必须通知所涉公共部门的行政首长以及廉政专员认为相关的人，并告知相关揭露的事项。调查过程中，廉政专员不一定需要听取当事人的陈述，当事人也没有要求进行陈述的权利。但是，如果有充足的理由认为廉政专员作出的报告和建议书(recommendation)，对个人或某公共部门产生不利影响，廉政专员必须在完成调查之前给予该个人或公共部门的行政首长充足的机会进行回应，并允许法律顾问进行帮助和代表。行政首长和公务员需要向廉政专员提供必要的协助。如果廉政专员有理由相信，调查过程中获得的信息有可能成为，调查违反联邦法律、省法律行为或提起公诉有用的信息，则将相关信息转交有管辖权的治安官员或加拿大司法部长。

廉政专员最后将调查的报告和建议书送达相关部门的行政首长报告并发出建议书，并要求其在明确的时间内，向廉政专员告知其实施或即将实施建议书的情况书(notice)，或者告知不实施建议书建议的行动的原因。

必要时，廉政专员可以向负责该公共部门的内阁部长(Minister)报告相关情况，当涉及国营企业时，则向其管理委员会(Governing Council)。这些必要情况包括但不限于：在合理的时间内没有采取建议书建议的行动，或对生命、健康、环境造成实质性损害等。

2. 第三方内部举报途径

PSDPA允许公务员在特定情景下，向公众揭露信息，即公务员有充足的理由认为，信息涉及严重违反联邦或省法律，或者涉及迫在眉睫实质侵害生命、健康、安全或者环境，又或者没有充足的时间按照PSDPA的规定向主管人员、指定的高级公务员或廉政专员揭露。这里的公众即为公共部门领域以外的第三方信息接收者，包括新闻媒体、非政府组织等。

新斯科舍省，新不伦瑞克省，曼尼托巴省立法规定在特定情况下，必须首先向合适的法律实施官员或者合适的卫生行政机关提供相关信息，在该官员或者行政机关的引导下，根据公共利益向公众揭露该信息，事后需立刻向其主管人员等进行内部举报。[注]Public Interest Disclosure of Wrongdoing Act, S.N.S.2010, C42, s8. The Public Interest Disclosure(Whistleblower Protection)Act, C.C.S.M.c P217, s14. Public Interest Disclosure Act, S.N.B.2007, C p-23.005, s14.

上述各内部举报途径在独立性、处置能力、社会影响力方面各不相同(表四)，其中独立性又影响了处理结果的公正性，处置能力影响了处置的周期，社会影响力将联动社会的各个方面。多途径设置的必要性在于，内部举报者可以根据揭露信息的重要程度、可修复程度、紧急程度选择最佳的内部举报途径，更加有效地实施内部举报行为以达到最佳的内部举报效果。

表四 各内部举报途径在独立性、处置能力、社会影响力方面的对比

(三) 内部举报程序要素

内部举报程序要素对具体内部举报流程未要求统一一致，而是对涉及内部举报程序有关的一系列事项作出要求，这些要求对于内部举报程序来说是极为重要的，关系到内部举报程序是否能够顺利付诸实践。在满足这些要求的前提下，各国内部举报制度立法可以规定各自具体的内部举报流程。

1. 保护门槛

“设置保护门槛”强调受保护的内部举报信息、内部举报者需要满足一定的条件，一方面可以保护需要特别保护的特定信息，另一方面也避免内部举报者滥用内部举报行为，造成危害后果。PSDPA规定内部举报信息不包括枢密院(Queen's Privy Council for Canada)机密，以及受“律师-顾客特权”支配的信息，将这二者进行揭露的内部举报者不受保护。

此外，所揭露的信息限于必须，不得超过所需要的合理范围。当涉及公共部门正在保护的信息和文件时，还必须首先满足遵循相关的程序，来安全地持有、储存、运送和传输内部举报信息。

2. 规定和保护匿名内部举报

匿名内部举报方式是指在不需要提供内部举报者信息的前提下接收内部举报信息，并直接开展后续调查处理工作。匿名内部举报的主要目的在于切断内部举报者与内部举报信息以及后续调查处理结果的连接，从根源上保护内部举报者免受报复。

尽管PSDPA和各省立法均规定了内部举报信息接收者保护内部举报者的身份信息的义务。但内部举报者想要保护他们的身份，通常无法匿名适用内部举报程序以保护他们的身份信息。在既有的规范框架中，内部举报者能做的只有增加第三方代理人来间接内部举报，以达到匿名效果，即通过法律顾问与内部举报信息接收者进行斡旋。但这种间接内部举报行为十分不便，效果也往往得不到保证。2015年各国内部举报制度立法评估研究《打破沉默：G20内部举报者保护立法的优势与劣势》中，“规定和保护匿名内部举报”是加拿大唯一一个得到三分(表示不完善或缺失)的具体立法要素。

3. 保密规定

内部举报制度立法必须具有保密规定，一方面是对内部举报者的身份信息进行保密，另一方面是对内部举报信息进行保密。前者目的与匿名内部举报相同，保护内部举报者免受报复，后者主要是为了保证内部举报调查的效果，同时在未查清结果之前避免对公共部门造成影响。

PSDPA要求对相关人员的身份信息进行保密，包括内部举报者、证人和错误行为负责人，公共部门的行政首长对此负责。PSDPA还规定行政首长建立相应程序确保内部举报信息的保密性。

内部举报信息的保密并不是绝对的，需要权衡保密性与公众知情、透明执法之间的关系。例如阿尔伯塔省和萨斯卡切温省立法规定了保密的例外情况，当内部举报信息属于“即刻对生命、健康造成实质性或特殊性危险”的信息时，不需要保密。[注]The Public Interest Disclosure(Whistleblower Protection)Act , S.A.2012, cP-39.5, s5(1)(c). Public Interest Disclosure Act, S.S.2011, C p-38.1, s6(1).

4. 强制设置内设内部举报程序

强制设置内设内部举报程序，是在设置内设内部举报途径后进一步的要求。由前述可知，内设内部举报途径具有较强的处置能力，处置期间相对较短，但也有独立性、公正性不足的缺陷。强制设置程序可以在一定程度上避免调查处理者的恣意，维护调查的公正性；同时通过合理的流程设置可以保障处理内部举报案件的迅速性。

为了使内部内部举报程序更加适合各部门的实际情况，PSDPA将内设内部举报程序的设置权交给各个部门行使，但明文规定公共部门的行政首长有义务建立本部门的内设内部举报程序。内设内部举报程序包括了内部举报提出程序，内部举报信息具体接收者及接收程序，调查程序，处理程序，以及自内部举报提出到处理完毕整个过程中支持与保护内部举报者的程序。

(四) 救济监督要素

“救济监督要素”是内部举报制度立法的最后保障部分。该类“立法要素”要求内部举报制度立法在“广义定义报复行为”的前提下，对遭到报复行为的内部举报者提供“全面的救济”，同时对报复行为的责任者进行“制裁”。为了保证上述法定救济顺利地、“透明地执行”，还应明文设立“权威的监督机关”作为保障。

1. 广义定义报复行为

PSDPA第19条明文规定“禁止任何人报复或指使他人报复内部举报者。”

根据PSDPA的规定，“报复行为”是指因为公务员进行了内部举报行为或者配合了有关的内部举报调查，而受到的纪律性处罚(disciplinary measure)，降级，解雇，对雇佣关系或工作条件产生不利影响的行为，以及做出上述行为的威胁。

只有广义地定义报复行为，才能杜绝“合法”的报复行为，使报复行为不脱离立法的规制范围，在此基础上对内部举报者的救济才是全面的。PSDPA在列举的基础上，使用了“对雇佣关系或工作条件产生不利影响的行为，以及做出上述行为的威胁”的概括性表述，来对报复行为进行全面覆盖，将任何报复行为纳入法律规制的范围。

2. 对被报复内部举报者的全面救济

廉政专员除了前述接收和调查内部举报信息外，另外的一项重要职责是调查、处理针对报复行为的申诉(complaint)，并在合适的时候进行调解，对内部举报公务员进行救济。

公务员(包括离职的公务员)若有合理的理由相信其因内部举报行为而受到了报复，在其知晓或应当知晓报复行为发生之日起六十天内，可以向廉政专员提起申诉。廉政专员需在十五日内决定是否受理该申诉。如果廉政专员决定受理申诉，则书面通知申诉人(即“有合理的理由相信其因内部举报行为而受到了报复的公务员”，下同)和有权力向相关责任者施加纪律性处罚的人员或机关。若不予受理，则应向申诉人送达包含相应理由的书面决定通知。

在廉政专员决定受理申诉时，如果涉嫌报复的纪律性处罚未作出，则在该申诉处理完成之前，不能作出该纪律性处罚。若已经作出，则暂停该纪律性处罚的执行。

受理申诉后，廉政专员指派一名调查员(Investigator)对申诉进行调查，该调查过程是非羁束性的但要求是迅速的。正式开始调查前，调查员必须通知所涉部门行政首长或者其认为合适的人员，并告知他们申诉所涉的内容。出于调查的需要，调查员还可以要求有关部门的行政首长和公务员提供相关设施、帮助、信息以及进入办公室的途径。如果因无法取得相关配合导致无法进行调查，则向廉政专员报告。

在调查的全过程中，调查员可以建议廉政专员指派一名调解员(Conciliator)对该申诉进行调解，但该调查员不能同时成为调解员。调解员在调解过程中收到的任何信息均应保密，不得对外公布，除非获得信息提供人同意。调解结果涉及补救措施的，需同时取得内部举报者以及有权实施补救措施的主体的同意；涉及纪律性处罚的，则需要同时取得相关责任者和有权施加纪律性处罚的主体同意。调解结果需要经过廉政专员的最后的审查，廉政专员应及时作出决定并通知各方当事人审查的结果。如果廉政专员批准该调解结果，那么该申诉处理完结。调解结果也可以在廉政专员或调解一方申请下，转换为联邦法院的命令加以确认。

在调查结束后，调查员应向廉政专员提交调查结果报告。必要时廉政专员可以申请公务员内部举报保护法庭(Public Servants Disclosure Protection Tribunal)作出判决，确认报复行为是否存在，以及在报复行为存在时施以相应的救济措施或纪律性处罚。若无必要，则由廉政专员终结该申诉，并通知申诉人等相关主体。

另一个对内部举报公务员进行救济的主体是公务员内部举报保护法庭，该法庭包括了一名首席法官和二至六名普通法官。所有法官由总督任命，必须是联邦法院或者省高等法院的在职法官，每届任期不超过七年，可以连任。联邦法院或省法院的法官(包括已经离职的法官)，在公务员内部举报保护法庭首席法官的要求下，经过总督同意，可以成为法庭的临时法官。

法庭可以在其认为合适的时间，在整个加拿大范围内开庭审理案件。 首席法官需要制定程序规则以规范法庭审判实践，具体包括通知、第三方和利害关系人加入、传唤证人、文书制作、证据开示、预审会议等程序。对程序的总体要求也是非羁束性的和迅速的。这些程序规则需要在加拿大政府公报(Canada Gazette)公布，并给予相关利害关系人提意见的机会。

收到廉政专员的申请后，首席法官需指派一名法官处理该申请，如果案件比较复杂，可以指派三人合议处理该申请。法官均以法庭的名义作出决定。前一阶段的调解员不能作为法庭的证人，证人出庭将收到相应的补贴。在当事一方的合理请求下，法庭可以不公开审理。

经过审理，公务员内部举报保护法庭将最后决定内部举报公务员是否受到了报复行为，如果报复行为存在还应有相应的补偿措施。

PSDPA具体规定了补偿措施：允许内部举报公务员回到原工作岗位；当双方关系无法修复，则给予相应的补偿取代复职，补偿金不得超过报复期间的薪酬总额；撤回被申诉人的其他行为(如纪律性处罚)并给予补偿，补偿金不超过处罚的总额；支付申诉人因报复行为造成的直接的经济损失或支出；支付不超过1万加元的精神损失费。

在新斯科舍省、曼尼托巴省、新不伦瑞克省、纽芬兰与拉布拉多省中，立法规定联邦层面的廉政专员职责由省监察专员(Ombudsman)承担，公务员内部举报保护法庭的职能由省劳动关系委员会(Labor Relation Board)承担。安大略省、萨斯喀彻温省、阿尔伯塔省立法规定由省公共利益专员(Public Interest Commissioner)统一行使联邦层面的廉政专员和公务员内部举报保护法庭的职责，在魁北克省则由反腐败专员(Anti-Corruption Commissioner)统一行使。

对于被报复内部举报者的全面救济首先要强调公正性，救济机关需要外部化于涉案机关，设置专门独立的机关。例如加拿大内部举报制度立法设置了廉政专员和保护内部举报者法庭作为救济被报复内部举报者的专门机关。其次是强调程序性，救济机关外部化于涉案机关，很大程度上会牺牲案件调查处理过程中的效率，需要更为合理的办案程序设置来弥补不足。第三是强调补救性，救济的结果需要明确判定报复行为是否存在，并以“恢复原状”为主导进行补救，配合其它替代性补偿措施。

3. 制裁报复内部举报者的行为

制裁报复内部举报者的行为，一方面是为了配合针对报复行为的调查处理，是补救性措施外的惩罚性措施，使报复行为责任者对自身行为负责；另一方面也是起到了震慑作用，预防有关人员实施报复行为。PSDPA在救济的两个阶段(廉政专员处理阶段和公务员内部举报保护法庭处理阶段)均规定了纪律性处罚，包括了解雇(termination of employment)和撤销职务(revocation)。

省级层面，除了新不伦瑞克省和纽芬兰及拉布拉多省其余均规定了实施报复性行为将受到罚款处罚，但金额不同。例如在新斯科舍省、曼尼托巴省、萨斯喀彻温省处罚金额为不超过1万加币；[注]Public Interest Disclosure of Wrongdoing Act, S.N.S.2010, C42, s35. The Public Interest Disclosure(Whistleblower Protection)Act, C.C.S.M.c P217, s33(4). Public Interest Disclosure Act, S.S.2011, C p-38.1, s40.安大略省为不超过0.5万加币；[注]Public Service of Ontario Act, S.O.2006, s145(2). Provincial Offences Act, R.S.O.1990, c P.33.在阿尔伯塔省，第一次处罚金额为不超过2.5万加币，第二次为不超过10万加币；[注]The Public Interest Disclosure(Whistleblower Protection)Act, S.A.2012, c P-39.5, s49.魁北克省针对个人罚金为不超过2万不超过加元，针对组织为不超过25万加元。[注]Anti-Corruption Act, S.Q.2011, C.17, Art 33.

4. 权威的监督机关

设置权威的监督机关目的在于保证整个内部举报制度的顺利实施。根据PSDPA的设置规定，廉政专员在整个内部举报制度中起到了至关重要的作用，其既负责内部举报信息的接收、调查和处理，又负责处理报复内部举报者行为的申诉工作。PSDPA将廉政专员纳入了参议院和众议院的监督范围，两院作为权威的监督机关通过监督廉政专员的工作就能全面监督内部举报制度的实施。

PSDPA 规定在财政年度结束的三个月内，廉政专员必须准备关于廉政专员该财政年度活动的年度报告(annual report)。年度报告的内容包括该年度咨询的数量，收到内部举报信息的数量，报复行为申诉的数量及相关处理情况，进行内部举报调查的数量，发出建议书的数量及其实施情况，报复行为申诉调查中调解、申请法庭处理和自行终结的数量，此外包括是否有系统性的问题存在的分析，提高内部举报制度的建议等。

如果在内部举报调查中发现错误行为存在，除了前述处理程序外需要在60天内准备案例报告(case report)，包括错误行为的内容，给行政首长建议书的内容，规定的行政首长答复的时间，廉政专员对行政首长答复的满意情况，行政首长的反馈等。

廉政专员需要将年度报告、案例报告递交参议院议长和众议院议长，议长接到后需要立即向两院提交该报告，两院分配到相关委员会审查廉政专员的报告，监督内部举报制度的实施情况。

5. 透明执行法律

透明地执行法律要求公开内部举报制度执行情况，主要涉及公众的知情权，旨在通过公众力量的介入监督制度的执行。公开的内容主要是内部举报信息及相关处理情况信息，因为涉及到前述保密的问题，公开只有在一定的阶段才会进行，但最终都会进行。

PSDPA规定公开的时间点为揭露的错误行为被证实之时。一但揭露的错误行为被证实则立刻向公众开放获取相关信息的途径。这些相关信息包括了：错误行为的描述，如果需要的话包括错误行为的负责人信息，廉政专员向行政首先提出的建议书，以及行政首长后续的纠错行为或不作出纠错行为的理由。

结 语

尽管存在不足之处，加拿大内部举报制度立法基本满足了“立法要素”的要求，成为“立法要素”研究付诸实践可行性的例证。PSDPA于2007年4月15日正式生效，从2007-2008年度报告显示的内部举报咨询206件，内部举报案件59件，报复内部举报行为申诉22件，[注]Office of the Public Sector Integrity Commissioner：2007-08 Annual Report， https://www.psic-ispc.gc.ca/eng/about-us/corporate-publications/2007-2008-annual-report，最后访问时间：2018年11月11日。到最近发布的2017-2018年度报告中内部举报咨询265件，内部举报案件147件，报复内部举报行为申诉38件，[注]Office of the Public Sector Integrity Commissioner：2017-18 Annual Report， https://www.psic-ispc.gc.ca/eng/about-us/corporate-publications/2017-18-annual-report，最后访问时间：2018年11月11日。期间向两院报告的案件16件，涉及到惩戒局、食品检验局、人权法庭、边境服务局等一系列重要的公共行政部门。可以说加拿大内部举报制度立法是富有成效的，且在日益发挥其功能作用。

将视野回归到我国，《中华人民共和国宪法》第41条规定了 “中华人民共和国公民……对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出……检举的权利”，该检举权的规定为我国建立和实施公务员内部举报制度的宪法基础。然而正是在该宪法规定的具体化立法中，仅针对检举国家工作人员的违法失职行为有专门立法，例如《人民检察院举报工作规定》《最高人民检察院、公安部、财政部关于保护、奖励职务犯罪举报人的若干规定》。而对检举国家机关的违法行为并无专门的立法规定，更不用说专门针对国家机关内部工作人员的内部举报制度立法。专门立法的缺失影响了内部举报制度在我国的系统构建和实施。

随着内部举报制度价值受到关注，未来我国内部举报制度立法的开展将从低效力位阶规范起步，向高效力位阶规范发展的趋势，具体内容将从“框架式”向精细化发展；表现形式将从外部举报与内部举报合一的举报立法发展到专门的内部举报制度立法。这整个过程的研究重点将落到，在中国特色社会主义制度、人民代表大会制度等基本国情之下，如何设置内部举报信息接收、调查、处理机关与内部举报救济机关，以及内部举报案件如何在各有关机关之间流转衔接等一系列具体问题。需要强调的是，本文所涉及的内部举报制度立法要素仅涉及制度立法在内容上必须具备什么内容，并非完整的立法框架，我国内部举报制度立法的具体编排体例需进一步的研究。