济南市轨道交通沿线土地储备与开发实践研究——以济南市轨道交通2号线为例

文/王一鸣、于晓烨 济南轨道交通集团有限公司 山东济南 250000

轨道交通工程是非赢利性大型城市基础设施项目, 因投资规模大, 建设周期长，而被称为“城市奢侈品工程”。通过对轨道沿线土地资源预先储备、综合开发获取政策性收益来反哺轨道交通投资，是世界各地普遍采用的融资手段。但大部分城市在轨道交通建设初期均存在重建设、轻开发的情况，既导致轨道交通站点同城市功能不融合，也影响沿线土地综合开发效益来反哺轨道交通建设和运营的可行性。统筹安排轨道沿线土地资源，推进轨道交通场站周边区域多功能立体化开发，是进一步提高城市土地资源集约利用水平、缓解公共交通基础设施建设投融资压力的有效途径，对实现和保障济南市轨道交通事业健康良性发展具有十分重要的现实意义。

1、研究背景和意义

1.1 研究背景

自2009年以来，济南市陆续启动轨道交通规划建设有关工作，根据济南轨道线网规划及全域线网研究方案，轨道交通远期规划建设线路总长度约780公里，预计总投资约5500亿元。此中，第一、二期建设规划投入分别是500亿元、1484亿元，合计总投资约1984亿元。开通运营后，预计轨道交通运营补亏每年每公里需投入1000万元。建设期间的巨大资金需求和建成运营后的亏损，是济南市轨道交通发展必须面对的现实问题。

济南市委、市政府对此高度关注。2014年5月，市政府第50次常务会议明确设立轨道交通收益平衡区，主要包括近期建设的轨道交通场站及周边可开发建设用地和成片集中开发区域,要求其土地出让收益通过市财政返还轨道公司，支持轨道交通建设和运营。此外，市委、市政府在调研和会议上，也多次强调轨道交通规划建设要与土地储备相结合，收益平衡区划定要着眼长远，避开热点，土地收益用于轨道交通建设运营，土地储备范围及实施意见要落实到图、到文件，各区县及平台应优先保障轨道交通储备土地。在此背景下，济南市开展了轨道沿线土地储备和综合开发的探索实践。

1.2 现实意义

通过政府统筹，科学规划一定数量的储备土地，将土地增值的政策性效益用以轨道交通建设和运营，是进一步提高城市土地资源集约利用水平、缓解公共交通基础设施建设投融资压力的有效途径，对于实现和保障我市轨道交通可持续发展具有十分重要的意义。一方面，这是解决建设资金的有效模式和防止债务风险的有效手段。将轨道建设运营、土地储备、一体化开发与轨道交通引领城市空间功能和发展相统筹，建立基于土地储备开发的轨道交通投融资模式，找到济南市轨道交通健康永续发展之路，有序实现政府、社会资本和城市更新之间的收益共享、风险共担。另一方面，此为实现城市更新的有效方法。“建地铁就是建城市”。围绕轨道交通场站进行高强度开发，推进城市轨道沿线城市功能与交通功能一体化发展，能够充分发挥城市集聚功能，带来可观的人流、物流、资金流、信息流，重塑市场活力，提升环境品质，进一步辐射带动区域发展，形成轨道交通建设、运营、综合开发和城市功能彼此促进、良性发展，实现经济效益、社会效益、环境效益的高度统一。

2、济南市轨道交通沿线土地储备与开发问题分析

为深入贯彻落实市委、市政府利用沿线土地增值收益反哺轨道交通建设、运营的思路，济南市决定向港铁、深铁学习，采用“轨道+物业”的开发模式，探索适合自身的轨道沿线土地储备和开发之路。2015年，济南轨道交通集团邀请新城市主义代表人物——彼得·卡尔索普先生以TOD为导向完成了收益平衡区《济南新东站片区概念性规划》，并陆续开展了《济南市轨道交通近期建设收益平衡区土地储备规划》、《济南市轨道交通沿线现状调查及分析》等规划研究工作。城市轨道交通沿线土地储备和综合开发作为交通功能与城市功能相结合的开发过程，是一种复杂的、系统的城市开发活动。济南市在实践探索过程中积累经验的同时也发现一系列问题。

2.1 土地储备与开发范围难以划定

一方面，城市轨道交通线网规划线路主要集中在中心城区，沿线具备开发条件的拟储备地块多已由市、区两级土地熟化平台实施运作，涉及多方利益分配，各区（县）从自身财政收入角度出发，抵触情绪较大，难以划定充足的储备地块；另一方面，中心城区外围具备改造潜力的拟储备地块多位于土地利用规划与城市总体规划建设用地范围外，且开发收益较低，实施开发存在巨大的不确定性。

2.2 土地储备与开发规划实施困难

土地储备和开发规划的关联性、融合性、适应性不足。城市轨道交通规划建设前，沿线片区控制性详细规划基本编制完成，可储备地块皆已经确定了用地性质及相应的用地指标，但尚未建立与城市轨道交通建设审批同步的规划调整机制，导致沿线土地储备规划难以落实到详细规划设计当中。以公共交通为导向的发展模式（即TOD模式）、轨道站点地区高强度开发的理念在城市规划中未能体现，场站上盖物业开发严重滞后于轨道交通规划建设，制约轨道交通对城市辐射带动作用的发挥。

2.3 土地储备与开发资金来源单一

轨道交通沿线土地储备和综合开发前期需要大量的资金投入，而开发收益具有不确定性和滞后性，且回收周期较长，依靠轨道交通集团自身融资难以保证。目前，资金来源较为单一，主要以财政资金、政府专项债和银行贷款为主，社会资金参与程度不高，急需拓展融资模式。

2.4 土地储备与开发缺乏政策支持

轨道交通土地储备与开发属于新生事物，还存在很多机制体制方面的障碍。一是顶层设计不健全。城市轨道交通沿线土地储备与开发与传统的开发模式不同，对沿线规划调整、土地出让、分层确权等有许多特殊的要求，但济南市“轨道+物业”模式仍处在探索阶段，尚未建立与之配套的创新、规范的全过程政策体系。二是建设标准不规范。对轨道交通沿线场站进行综合开发，需整合地上地下空间对其进行多功能、多用途一体化规划设计，并兼顾地铁建设和运营的要求，在规划、建设、环保、消防、人防及公共配套方面存在未涵盖或需突破行业规范等内容。三是审批体系不系统。轨道交通物业综合开发各类手续的审批办理和建设标准规范不同于常规的建设工程，需自然资源、城乡建设和消防人防等部门联合制定系统、规范的审批政策，现在大多处于“一事一议”阶段，尚未形成关于轨道沿线物业一体化开发利用的统一审批流程。

3、国内轨道交通沿线土地储备与开发实践经验

通过调研国内20多个城市的轨道交通土地储备与开发情况，无论是市财政直接注资还是采用“市区共担”资本金，亦或是以沿线土地开发收益作为建设运营资金，都有一个共同点就是举全市之力共同推进轨道交通建设。以北京、深圳、上海、广州一线城市为代表，通过多年发展已形成较为成功的发展模式，拥有了大量的技术积累和案例，但也存在体制机制不完善、技术标准不健全的问题；以杭州、贵阳、青岛为代表的二、三线城市，通过充分借鉴一线城市的经验，走出了具有适合自身特征的土地储备与开发的道路。

3.1 轨道交通沿线土地储备规划

一方面加强规划统筹。国内各城市都积极在规划层面加强对轨道交通沿线用地的管控，以TOD理念为导向，开展有关规划编制工作。宁波、佛山等城市在市规划主管部门设立专门的轨道交通办公室，从源头对沿线可储备用地进行预先控制、统一规划、有序开发，确保土地开发收益最大化，并适时对沿线详细规划进行调整，降低规划调整报批难度。另一方面，土地专项储备。深圳、广州、上海、杭州、南昌等城市设立轨道交通土地储备中心分中心，对沿线土地梳理和专项储备，并由市政府统筹协调，采用市区共建、市区联合的方式，充分发挥调动所有参与者的积极性及主动性。此外，深圳、南宁、贵阳等城市还积极探索国有土地使用权作价出资等土地资产资本的运作机制，为城市轨道交通建设与物业开发提供土地资源保障。

3.2 轨道交通沿线物业开发模式

一是探索物业开发模式。上海采取“带条件招拍挂+股权转让”模式。轨道集团定向摘地，通过产权交易中心转让部分股权引入实力企业合作开发。广州和武汉采取“带条件招拍挂给地铁公司和国企联合体”模式。轨道集团和国资委下属地产开发企业联合定向摘地，由国资委下属开发企业主导开发。深圳、贵阳、南宁采取“土地作价出资给轨道集团，轨道集团通过多渠道方式进行开发”模式。厦门采取“带方案公示招拍挂，土地出让条件包含同轨道公司合作条件，可设置部分倾向性条件，方案深度需合理控制”模式。二是完善建设流程规范。广州、上海、郑州、宁波等城市根据国家和省的有关文件精神，出台专门的物业综合开发文件及有关规划建设导则，用于指导和保障轨道沿线物业综合开发顺利开展。

4、济南市轨道交通2号线沿线土地储备规划

为科学配置轨道交通沿线土地资源，保障轨道交通健康可持续发展，借鉴国内先进城市实践经验，结合济南市实际，针对工作中遇到的现实问题，济南市创新性的提出将“市区共建”（即市政府、各区县政府、土地熟化平台共同承担建设及运营费用，出资比例按辖区站点数量或投资额所占比例分担）与沿线土地储备开发相结合，探索自身的轨道交通沿线土地储备与开发之路。

2号线是我市第一轮建设规划的三条市域快线之一，是缓解城市东西向交通压力，支撑带状城市的骨干轨道交通线路，也是实施“东拓”“西进”城市空间发展战略的助推器。2号线规划一期工程西起王府庄站、东至彭家庄站，延刘长山路、腊山北路、张庄路、堤口路、北园大街、下穿铁路货场、祝舜路、飞跃大道走行，线路总长约36.3KM，预计总投资约200亿元。

图4.1 济南市轨道交通2号线一期工程线路总体走向图

4.1 济南市轨道交通2号线沿线土地情况

2016年济南市启动了2号线沿线土地现状调查分析工作，根据轨道交通及其站点对沿线用地的影响辐射范围，对2号线沿线两侧各300米及站点周边500-800米范围内的土地进行用地调查、建筑调查、重要单位及设施调查、人口信息收集、交通分析、土地经济调查以及相关规划数据进行收集整理，来保证规划策划项目的科学合理性，为未来土地储备开发工作给予数据支撑。

根据济南市轨道交通2号线沿线土地现状调查，沿线共涉及城乡建设用地51.47km2,其中建设用地41.52 km2，非建设用地9.95 km2。非建设用地主要位于城市中心城区外围，轨道交通2号线线路两端，而建设用地中城市建设用地为33.91 km2,仅占总用地的65.88%，由此可见，2号线沿线土地储备开发潜力巨大。

图4.2 济南市轨道交通2号线沿线用地功能图

从用地功能上看，2号线沿线区域以居住用地为主，商业服务业设施用地和工业用地为辅，公共管理与公共服务设施用地等较少；分布上，2号线沿线居住用地主要分布于任家庄站、宝华街站和济钢新村站等有大规模居住社区的站点周边区域，商业用地主要分布于腊山站、闫千户站、长途汽车站和生产路站等拥有既有商圈的站点周边区域，工业用地则分布于西周家庄站至济钢新村站沿线老工业区一带。从开发强度上看，2号线沿线现状建筑高度整体以底层多层为主，高层建筑大多为新建居住和商业建筑用地；沿线开发强度呈典型的三段式分布，西二环站至西周家庄站沿线区域开发强度明显高于沿线其他区域，这段区域正好处在济南老城区的中心区域，其建筑质量也较之两端良好。

2号线沿线现状调查分析工作还根据手机信令数据，结合现状居住建筑用地面积，对多元数据进行整合分析，推算沿线范围内的居住人口规模约47.1万人。同时，通过对收集信令数据的处理分析，对沿线现状居住人口密度和工作人口密度进行推算，现状居住人口主要分布于二环路以内的中心区域，现状工作人口集中分布于腊山站至辛祝路站沿线地区，这正好与其前面调查的用地功能相匹配。此外，土地经济调查还对2号线沿线国有土地基准地价、近三年土地出让情况等进行分析梳理，为土地储备与开发收益经济测算等提供基础。

4.2 济南市轨道交通2号线土地储备规划

为更好发挥轨道交通对城市空间的支撑和引导作用，实现2号线沿线城市功能和交通功能的一体化发展，提高土地利用效率，提升土地价值，建立“轨道+物业”的发展模式，开辟轨道交通建设运营资金来源，保障轨道交通建设、运营的健康永续发展。在现状调查分析结果的基础上，济南轨道交通集团会同济南市自然资源和规划局按照“市区共担，谁受益谁投资”的原则，积极探索政府投资与沿线物业开发收益相结合的建设运营模式，开展了R2线沿线规划策划和土地储备规划工作，明确轨道沿线及站点周边地区的规划范围、功能定位、用地指标、城市基础设施的设置要求、规划调整建议、土地开发收益及实施计划等内容。

济南市轨道交通2号线沿线用地规划策划，按照产业升级、中心联通、用地优化、环境提升的策略，从宏观的线路层面和微观的站点层面两个维度对2号线沿线地区进行规划研究。在线路层面，考虑济南城市空间发展结构、沿线土地利用规划、片区综合发展特征等因素，将沿线地区划分为八个区段，并对沿线各个区段的功能提出发展构想、方向以及规划调整策略，为下步各区段内的站点综合定位、物业发展等提供指导。在沿线区段发展策略的基础上，对2号线各个站点进行分类分级，明确各个站点地区的在城市功能和交通功能上的功能定位、开发规模、市政交通基础设施及其他公共服务设施的配置、开敞空间的引导要求等。

图4.4 济南市轨道交通2号线站点分类示意图

在站点层面，针对不同等级功能的站点地区，行现状土地及潜力分析、土地利用规划调整、公共服务设施、景观绿地、市政设施、开发强度、地下空间、交通组织及衔接等的划研究，并将关成果纳入沿线各片区控制性详细规划，为日后2号线沿线土地储备及物业综合开发提供规划引导。

根据2号线沿线现状调查分析及规划策划情况，按照沿线各个行政区辖区内站点数量进行分担，将各站点周边半径500米范围内,涉及棚户区、城中村等整体改造类项目一并纳入拟储备用地，对储备用地进行土地熟化后，进入国有土地招拍挂市场，取得出地一级开发收益，用以反哺轨道交通投资。经梳理，轨道2号线沿线拟储备用地需熟化土地总面积约为19353亩，其中集体土地约12527亩，国有土地约6826亩，总拆迁规模约260万平方米，需安置村庄11个，2.2万人，需熟化总费用约330亿元。依据沿线控规和2016年土地市场成交价格，平衡区可出让土地约6826亩（含35米以下道路，不包括35米），出让金约480亿元，土地收益合计约150亿元，通过土地一级开发，基本能满足2号线整条线路的规划建设投资。

图4.5 济南市轨道交通2号线沿线土地储备测算示意图

5、济南市轨道交通2号线沿线物业开发实践

根据济南市轨道交通2号线沿线土地储备规划，2号线沿线各储备用地内涉及多种物业综合开发类型。从物业形态上看，含盖了大型商业综合体、居住区、社区商业、商务办公等多种物业形态；从开发类别上看，包含了站点上盖一体化开发、车辆段/停车场综合开发、站内配线上部开发、出入口附属开发、片区综合开发等各类开发；从开发体量上看，包含了大体量的片区土地熟化开发，中等体量上盖开发、附属项目开发和零星物业开发。按照“一级开发反哺建设，二级开发保障运营”的基本思路，对轨道交通2号线沿线各储备用地内的物业综合开发项目进行梳理，车站上盖一体化开发2处，场段上盖物业开发2处，站内配线上部开发3处，车站附属拆迁小体量开发3处，车站附属与开发结合3处，出入口开发接口预留14处。

表5.1 济南市轨道交通2号线沿线物业综合开发类型明细表

5.1 车站上盖一体化开发

济南市腊山站上盖综合开发项目是2号线车站上盖综合开发的典型案例,站点位于经十路和张庄路交叉口，车站与M3线车站“L”型换乘。在规划设计上，项目以TOD理念为导向，在延续济南城市文脉和既有城市空间的基础上，为市民提供更为舒适、便捷、丰富的出行交流生活体验。项目总用地1.51公顷，建筑面积10.27万㎡，地上规划一南一北两个塔楼及四层商业裙房，其中南侧塔楼16层，高61.6m，北侧塔楼24层，高88.8m，主要功能为商务、办公、公寓，地上建筑与地下车站一体化设计，统一规划，同步建设，三个出入口及两组风亭与建筑结合设置，冷却塔全部置于裙房屋顶，地铁站与开发物业成为有机整体，既节约用地又提升城市形象，减轻了地铁附属设施产生的不利影响。结合片区规划及周边现状情况，腊山站上盖开发项目定位为“区域地标+城市客厅”，在保证公共交通功能的前提下，借助站点打造区域级商业中心，在提升商业价值的同时为轨道交通带来大量人流客流，是“产城融合”的最佳形式。

在合作模式上，项目拟采用合作开发的方式，引入实力企业成立股份公司，共同参与土地“招拍挂”，按股权比例共享二级开发收益，减少前期投入、财务成本和投资风险，同时充分利用专业开发公司品牌和运营管理经验，提高上盖物业开发效益，最后通过自持物业实现轨道交通自身的造血功能。

图5.1 济南市轨道交通2号线腊山站上盖物业开发示意图

5.2 场段上盖物业开发

根据运营要求轨道交通2号线设有一场一段：王府庄车辆段、姜家庄停车场。轨道交通场段是地铁车辆停放、检查、整备、维修、清洗、运用的场所，其功能复杂，占地面积巨大，将城市功能、景观完全割裂。

为节约城区土地资源，促进轨道交通对沿线地区的辐射带动作用，将轨道交通设施有机融入城区，根据轨道交通沿线土地储备规划和片区控制性详细规划，济南市以TOD理念引领设计，按照车辆基地上盖物业开发同步设计、同步施工的要求，对王府庄车辆段、姜家庄停车场上盖开发与盖下工艺进行一体化设计，计划将其打造为车辆段上盖住宅开发试点。项目以打造TOD模式宜居社区为愿景，通过上盖公园提升城市形象，借助盖上盖下一体化建设打造城市绿色客厅，实现场段上盖物业和城市空间的无缝对接。场段上盖开发通过技术手段再造新地，实现了市政基础设施的复合利用，将交通、商业、居住、教育等若干城市功能复合到一起，体现了城市空间利用的立体化、集约化。在开发模式上，拟采用设计开发方案公开招标和商务谈判相结合的方式确定合作单位，合作共同参与二级开发，按入股比例进行收益分成或资产分配，共享土地增值收益。

图5.2 济南市轨道交通2号线王府车辆基地上盖物业开发示意图

5.3 车站附属设施小体量开发

济南市轨道交通2号线万盛北街站位于堤口路与万盛北街交叉口，车站建设时有少量建筑拆迁，因周边现状建筑限制无法大体量开发，是车站附属拆迁小体量开发的典型代表。车站附属的大量风井、风亭、冷却塔均需在地上设置，对周围建筑产生干扰的同时影响了城市形象。对此，济南轨道交通集团决定自行开发，利用现有条件对万盛北街站进行了拆迁复建设计，设计方案将风亭与建筑结合，采用现代化的公共建筑立面提升城市形象；冷却塔置于建筑屋顶，减轻对周围环境干扰；车站出入口融入建筑，室内流线与室外流线有机统一。该项目复建面积5100平方米，业态定位为特色餐饮、公寓，随着2号线的建设，万盛北街站将成为城市形象的一个新亮点，2号线沿线重要的商业节点。

图5.2 济南市轨道交通2号线万盛北街站附属设施小体量开发形象图

结语：

轨道交通沿线土地储备和综合开发，对轨道交通及城市发展具有十分重大和深远的意义。济南市面对轨道交通沿线土地储备与开发过程中遇到的问题，通过借鉴国内城市先进经验做法，以问题为导向，结合济南市实际，根据对2号线沿线土地的调查分析，针对性的提出了“市区共担”的轨道沿线土地储备与综合开发思路，并根据不同类型的轨道上盖一体化开发项目，提出不同的设计方法和开发方式，保证“一级开发反哺建设，二级开发保障运营”，为日后济南市轨道交通其他线路土地储备与开发给予参考借鉴。