旧改，焕发“老城市新活力”

文丨■ 李 琴

今年6月，国务院常务会议要求，加快改造城镇老旧小区，抓紧明确改造标准和对象范围，今年开展试点探索。加强政府引导，压实地方责任。

所谓老旧小区，是指建成于2000年以前、公共设施落后、影响居民基本生活、居民改造意愿强烈的住宅小区。

据初步摸查，各地上报需要改造的城镇老旧小区达17万个，涉及居民上亿人，机构预计这将拉动万亿级投资需求。一时间，老旧小区改造成了社会关注的热点。

重大民生工程

目前，老旧小区几类问题比较突出。管网破旧，上下水、电网、煤气、光纤，这些设施要么缺失，要么老化严重，老百姓反映非常强烈；公共服务缺失，这些小区建造时间较早，文化娱乐、健身、机动车和非机动车存放不便等问题凸显。尤其是现在很多老旧小区居民老龄化程度较高，对电梯等设施的呼吁由来已久；没有物业管理，公共环境普遍较差。包括道路破损、秩序混乱、私搭乱建等，这些问题直接影响到小区居民的生活感受，老百姓反映非常强烈。

事实上，2015年12月召开的中央城市工作会议就提出，“加快城镇棚户区和危房改造，加快老旧小区改造”。

2016年2月，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》印发，“有序推进老旧住宅小区综合整治、危房和非成套住房改造，加快配套基础设施建设”被纳入“完善城市公共服务”之中。

2017年12月，住房和城乡建设部在福建省厦门市召开老旧小区改造试点工作座谈会，部署厦门、广州等15个城市开展老旧小区改造试点。

试点的目的在于探索城市老旧小区改造新模式，为推进全国老旧小区改造提供可复制、可推广的经验。住房和城乡建设部披露的数据显示，截至2018年12月，试点城市共改造老旧小区106个，惠及5.9万户居民。

老旧小区改造还被写入政府工作报告中。2018年政府工作报告提出，要有序推进“城中村”、老旧小区改造，完善配套设施，鼓励有条件的加装电梯。

而在今年的政府工作报告中，老旧小区改造要求更加具体，“城镇老旧小区量大面广，要大力进行改造提升，更新水、电、路、气等配套设施，支持加装电梯和无障碍环境建设，健全便民市场、便利店、步行街、停车场等生活服务设施”。

今年，国家发展改革委印发了《关于做好2019年老旧小区改造配套基础设施建设中央预算内投资计划申报工作的通知》，住房和城乡建设部、国家发展改革委、财政部三部委办公厅印发了《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》，全面推进城镇老旧小区改造。其中提出，要摸排全国城镇老旧小区基本情况，指导地方因地制宜提出当地城镇老旧小区改造的内容和标准。

6月19日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署推进城镇老旧小区改造，顺应群众期盼改善居住条件。会议认为，加快改造城镇老旧小区，群众愿望强烈，是重大民生工程和发展工程。

老旧小区改造并非棚改

需要明确的是，老旧小区改造并非棚改。

棚改，顾名思义就是将老小区拆掉，之后，会按照政策给居民进行补贴，有的地方是政府盖安置房分配给居民，有的地方是直接给货币补偿，让居民自己买房，因此，楼市的需求就增加了，买房的人多了，房价自然而然也就上涨了，最明显的就是三四线城市，因此，棚改会影响房价上涨。

而老旧小区改造是对现有的小区进行优化升级，比如一些小区的取暖问题、电梯问题、消防安全问题等等未达标，通过改造以后，更好满足市民的需求，也能给扩大投资、拉动消费，可以说是一箭数雕。

老旧小区改造不只是修墙、防漏、种花草树木等那么简单。今年《政府工作报告》提出，城镇老旧小区量大面广，要大力进行改造提升，更新水电路气等配套设施，支持加装电梯，健全便民市场、便利店、步行街、停车场、无障碍通道等生活服务设施。这充分回应了人们关于加快推进城镇老旧小区改造的呼声。

房屋破旧、设施老化、公共管理服务落后……老旧小区普遍存在脏、乱、差问题，是城市管理的难点。不少城市小区是二十世纪八九十年代建设的，建筑和基础设施老化，需要修缮和更新。加之建设时缺乏对老人居家养老问题的考虑，不少老年人或因没有电梯和无障碍通道，或因缺乏适合老年人活动的公共场所，生活十分不便。通过安装电梯等改造，在小区建设养老、养生服务等设施，能够改善小区的宜居性，方便群众生活，是改善民生的重要举措。

表面看来，老旧小区改造的力度不及棚户区改造。但是，随着当前城镇化的发展进入一个新的阶段，老旧小区改造可以进一步挖掘城市基础设施投资的潜力。

前几年的棚改，最后演变成了一场拆迁的狂欢，许多地方的楼市，纯粹就靠拆迁拉起来的。房子拆了发房票、搞货币安置，创造了大量的拆迁暴富神话，也造就了巨量的购买力，推动楼市起飞。

但拆迁的难度也与日俱增。房价上涨带动拆迁补偿走高，补偿走高带动地价上涨，地价上涨又带动房价上涨。

现在各个地方都在压负债率，中央也在压缩棚改资金，所以就算很想拆，很多地方也有心无力了。

2019年全国各省报上去的拆迁计划，仅相当于2018年实际完成量的42%。

有人会担忧，老旧小区改造会是棚改2.0吗？

棚改是推倒重来，而老旧小区改造，恰恰可能是不拆迁。

一个拆，一个不拆，这就是区别。

通过升级改造，赋予老小区以新功能，以适应居民们不断提高的生活要求，这才是老旧小区改造的要义。

已有成功经验

老旧小区改造的根本目的是为小区居民创造美好幸福的生活。这是一个简单而又复杂的问题。

在全面实现小康的时代，何为美好？不同的人有着不同的理解。就老旧小区改造而言，一个好的目标就是始终站在人与环境合一的角度来做老旧小区的改造，它就会是友好的。人能影响环境，环境更能塑造人。

从2017年试点和各地的反馈情况看，全国待改造的老旧小区量大面广，解决好改造资金的问题至关重要，需要地方统筹协调推动，建立小区后续管理机制。

2016年，广州市在全国率先开展老旧小区微改造工作，在全市范围内开展数据调查、制定改造标准、创新政策优惠。经摸查，广州市2000年之前建成的存在功能配套不全、建设标准不高、基础设施老化、人居环境较差等问题的老旧小区共有779个，建筑面积5180.03万平方米，涉及260万居民，约占全市户籍人口（842.42万人）的31%。

2017年底，广州市入选住房城乡建设部老旧小区改造试点城市，是15个入选城市中唯一的一线城市。2018年，市政府将老旧小区微改造纳入十大民生实事任务，作为推动营造共建共治共享社会治理格局走在全国前列、提高保障和改善民生水平的重要抓手，提升市民获得感、幸福感、安全感。

广州市共推进老旧小区微改造项目687项，其中已完工128项，正在实施231项，已立项正开展前期工作328项。经过近年来的探索实践，广州市老旧小区微改造工作也得到社会各界的广泛认可。根据市统计局社情民意统计调查，81.5%参与调查的市民认为老旧小区微改造使其生活品质提升。接下来，广州市住建局将把老旧小区微改造和城市环境品质提升相融合，坚持“注重民生、提升优化”两手抓，补齐民生短板。

试点城市的实践证明，城镇老旧小区改造花钱不多，惠及面广，不仅帮助居民改善了基本居住条件，切实增强了人民群众的幸福感、获得感、安全感，也是扩大投资激发内需的重要举措。

既有多层住宅加装电梯，不仅认定条件专业，而且审批手续繁多、群众意见不一，是老小区改造工程中公认的难题。而宁波市镇海区通过部门协作、流程简化，在全市率先实现了电梯加装群众“零次跑”。

自2018年6月以来，镇海区建设交通局为了把复杂的事情简单化，分散的事情集约化，着手联合其他部门，采用进小区现场勘查，进社区上门办理申请手续的办法，探索电梯加装“零次跑”的新方法。

一接到业主有加装电梯的意愿，建设交通局就会提前介入，判定其是否具备电梯加装的条件。随后，该局将做好方案、造价及费用分摊解释等工作。公示期间，街道、社区等还会做好周邻房屋业主的相关解释工作，取得周围群众的理解和支持。

前期工作完成后，建设交通局将会指导业主代表填写申请表，并在5个工作日内，组织属地街道、规划、城管、市场监管、经信、消防、供电等部门，联合自来水公司、燃气公司、广电、通信等专业部门到现场踏勘，会议集中联审，一日办结。

此外，为调动居民的参与度与积极性，镇海区创设奖励机制、创新工作流程、聚焦要素保障、聚焦居民意愿、聚焦管理优先，全力推进老旧小区改造。“为让老旧小区改造过程规范化、程序化，镇海区制订了‘菜单式’改造方案。我们预设了60项菜单，4个套餐，居民可根据自身小区情况进行个性化选择。”镇海区建设交通局相关负责人说，他们还鼓励社会资本参与进来，共同实施老旧小区改造。对于社会资本投入部分，允许其抵扣居民出资额。同时，他们还鼓励社会资本积极参与建设卫生服务站、幼儿园、室外活动场地等公共服务设施，为老旧小区改造注入多方面的动能。

推动建立长效管理机制

中国地域广大，发达和欠发达地区，东部、中部、西部和东北地区城镇老旧小区改造的条件有差异，群众诉求也不一样，改造工作如何推开？

目前已有河北省、广州市等地区公布了老旧小区改造相关的计划。例如，《广州市老旧小区改造三年(2018-2020)行动计划》提出，广州市将于2020年前完成779个老旧小区改造，并明确小区公共部分和房屋建筑本体共用部位60项改造内容，具体“改不改”“改什么”“怎么改”充分尊重居民意愿。

会议认为，加快改造城镇老旧小区，群众愿望强烈，是重大民生工程和发展工程。据各地初步摸查，目前全国需改造的城镇老旧小区涉及居民上亿人，量大面广，情况各异，任务繁重。

会议对四方面工作作出了安排：一要抓紧明确改造标准和对象范围，今年开展试点探索，为进一步全面推进积累经验；二要加强政府引导，压实地方责任，加强统筹协调，发挥社区主体作用，尊重居民意愿，动员群众参与。重点改造建设小区水电气路及光纤等配套设施，有条件的可加装电梯，配建停车设施。促进住户户内改造并带动消费；三要创新投融资机制。今年将对城镇老旧小区改造安排中央补助资金。鼓励金融机构和地方积极探索，以可持续方式加大金融对老旧小区改造的支持。运用市场化方式吸引社会力量参与；四要在小区改造基础上，引导发展社区养老、托幼、医疗、助餐、保洁等服务。推动建立小区后续长效管理机制。

在国务院发展研究中心研究员任兴洲看来，实施城镇老旧小区改造是出于现实的需要，有着多重重要意义。“今年政府工作报告中，就部署了城镇老旧小区改造的工作。这首先有助于解决百姓的民生问题。近年来居民生活水平提高了，但是城市大量老旧住房存在着设施不足、功能不全等诸多短板。”

任兴洲在接受采访时说，在解决民生问题的同时，老旧小区改造还能扩大消费，带动居民户内改造，适应人们消费升级的需求。同时，从水电气路设施到停车场、电梯等的建设，将带动不小的投资，继而拉动钢材、水泥、玻璃、电缆、工程机械等工业品的市场需求。此外，从城市化发展的角度看，老旧小区改造也能促进城市的更新和功能提升，改善过去外观上楼宇林立，但内部功能不健全的状况。从国际经验看，城市更新也是城市发展到一定阶段面临的需要。

就投资而言，国务院参事仇保兴此前撰文指出，据初步估算中国城镇需综合改造的老旧小区投资总额可高达4万亿元，如改造期为5年，每年可新增投资约8000亿元以上。

北京市房地产法学会副会长兼秘书长、首都经济贸易大学城市经济与管理学院赵秀池教授认为，老旧小区改造与棚改一样，需要资金量巨大，既需要政府投资，也需要社会力量参与，所以也能起到稳投资的作用。

赵秀池认为，老旧小区改造要分类施策，根据老旧小区破旧程度和住房安全等级进行不同程度的改造，有的是小修小补，加装必要的基础设施和提供社会服务，比如加装电梯、停车位、水电气设施等，有的需要推倒重来。

结合北京的情况，赵秀池介绍，目前北京的老旧小区改造正在按国务院部署的四个方面措施进行试点，不断推进。结合北京的非首都功能疏解任务，通过申请式腾退，使老城得到应有保护，使居民居住意愿得到满足。未来，通过老旧小区改造工作，居民的居住水平和居住环境会有所提高，古都风貌也会得到很好保护。

“责任机制和长效管理机制很关键。”首都经贸大学城市经济管理系王晖副教授说，他在有的地方发现，有的棚改小区刚建起来时非常漂亮，但由于后续的管理没跟上，结果垃圾遍地，污水横流，所以要推动建立长效管理机制。

中国人民大学公共管理学院副教授陈幽泓建议专门就规范老旧小区改造进行立法：“从立法与政策制定层面，在理顺法律关系的前提下，明确市政服务所涉及的各个利益主体之间的权利义务关系。在城市老旧住宅小区中，依法界定清楚政府、市政公共服务部门、其他商业机构、居民之间的权利义务关系，可以进一步明确消费者、提供者、生产者以及监督者等角色在城市老旧小区的服务供给过程中所应承担的角色和职能。”

此外，陈幽泓还建议应尽快建立长效的后续管理机制。“为了巩固旧住宅区整治改造成果，维护良好的居住环境，要在尊重群众意愿、考量居民支付能力的基础上，逐步建立整治改造后住宅区的维护管理长效机制。”陈幽泓说，对于居民收入水平相对较高、具备一定条件的，可以推行不同等级的专业化物业管理服务；对于居民收入水平较低、尚未具备引入物业管理条件的，可由街道办事处、居民委员会、居民共同负责住宅区的维护管理。