垃圾分类：一场输不起的战争

文丨■ 佳 雨

2019年7月16日，在上海科技馆内，一面垃圾分类印章墙颇为引人注目，一旁的留言区也已经贴满了留言小纸条。原来，参观科技馆的市民游客可以使用馆方提供的印章在便签纸上印上各种需丢弃物品的图案，随后贴在墙上的“可回收物”、“干垃圾”、“湿垃圾”、“有害垃圾”图案下方，这种图文并茂普及常识的形式，受到不少参观者的欢迎，大家纷纷参与尝试。 （CNS/图）

垃圾分类进行时

近期，强制垃圾分类在上海等地掀起一股“旋风”，在此背景下，全国多地垃圾分类推进提速，试点范围逐步推广。

“你是什么垃圾？”这句话不再是一句骂人的话，而成了上海人见面时的寒暄之语。从被垃圾分类“逼疯”，到市民主动积极参与，上海垃圾分类在全国乃至全世界的关注下迈出第一步。

7月1日对上海来说，是一个不同寻常的日子，国内最大规模的垃圾分类之战，正式打响了……上海居民将迎来史上最严垃圾分类措施，曾经一股脑丢弃的垃圾需要被分类、定时、定点投放。上海成为国内第一个实施“垃圾强制分类”的城市。

上海的垃圾分类，引发社会热议。“许多人都称赞日本人干净卫生，碰到自己了就不想把垃圾分类了。”“支持垃圾分类，比较反感冷嘲热讽各种段子。”“难道不该垃圾分类吗？雾霾的时候嫌空气差，垃圾分类的时候又嫌麻烦，什么都让你占了。”

据报道，在西安市，7座垃圾填埋场正一个一个进入库存告急的阶段，垃圾分类箭在弦上。今年6月份发布的《西安市生活垃圾分类工作实施方案》明确要求：到2019年底，全市公共机构生活垃圾分类覆盖率达100%，居民小区生活垃圾分类覆盖率达50%，校园生活垃圾分类覆盖率达100%，城区生活垃圾分类覆盖率不低于40%；今年9月1日，《西安市生活垃圾分类管理办法》将正式实施，这也意味着西安即将正式进入垃圾强制分类时代。

不只是西安，杭州也面临同样的难题。杭州天子岭生态教育体验公园在2010年3月份建成，如今这里雨雾缭绕、风景如画，而在十几年前，这里却是杭州最大的垃圾填埋场，公园下面堆放的垃圾有900多万吨。

2017年杭州产生的垃圾量，454万吨，2018年杭州产生的垃圾量，466万吨，这两年时间产生的垃圾和比1991年到2006年天子岭一期垃圾填埋场16年填埋垃圾的总和还多。杭州三到四年产生的垃圾几乎可以填满一个西湖。

其他地区的朋友围观上海人时候也不要只知道笑，记得提前学习垃圾分类知识，否则这些“灵魂拷问”马上就轮到自己了。

2019年起，全国地级及以上城市将全面启动生活垃圾分类工作，到2020年底，46个重点城市要基本建成垃圾分类处理系统，2025年底前，全国地级及以上城市要基本建成垃圾分类处理系统。

中国近来掀起垃圾分类热潮离不开顶层设计。据新华社6月3日报道，习近平总书记近日对垃圾分类工作作出重要指示。习近平强调，实行垃圾分类，关系广大人民群众生活环境，关系节约使用资源，也是社会文明水平的一个重要体现。

早在2016年12月，习近平总书记主持召开中央财经领导小组会议研究普遍推行垃圾分类制度，强调要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，努力提高垃圾分类制度覆盖范围。习近平还多次实地了解基层开展垃圾分类工作情况，并对这项工作提出明确要求。

6月5日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，会议通过《中华人民共和国固体废物污染环境防治法（修订草案）》。草案强化工业固体废物产生者的责任，完善排污许可制度；要求加快建立生活垃圾分类投放、收集、运输、处理系统。据悉，草案将提请全国人大常委会审议。

随后，住建部等9部门联合发布《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》，决定自2019年起在全国地级及以上城市全面启动生活垃圾分类工作。前两年，中国住房和城乡建设部以浙江金华经验为基础，选择了一批县开展农村生活垃圾分类示范，取得了明显成效，接下来将进一步总结推广典型模式。

中国农业农村部也发声表示，也要积极做好农村生活垃圾的分类处理。

据《人民日报》报道，中国农业农村部农村社会事业促进司司长李伟国7月11日在新闻发布会上表示，“垃圾分类事关千家万户，不光城市要推动，农村同样也要有行动”，“我们在推进农村人居环境整治过程中要积极做好农村生活垃圾的分类处理。”

李伟国介绍，农村生活垃圾问题和城市有所不同，不论是组成成分还是处理方式都有不同特点。农民自古以来就有对生活垃圾分类处理的传统，比如大多数农村家庭把可腐烂垃圾通常就地转化为肥料来使用。随着生产生活方式的变化，目前不少农村采取了“户分类、村收集、镇转运、县处理”的方式。

一系列政策关怀表明，政府在全国推行垃圾分类的信心和决心。

其实，垃圾分类在发达国家已经推行多年，国内关于垃圾分类的呼吁也持续多年，并非没有基础。但在很长时间，垃圾分类陷入在“理念认同，行动滞后”的困境中。此番终于全面推行，从长远看，是一件好事。只不过目前仍处于适应阶段，培养习惯总会有一个阵痛期。

“有一天自己会被垃圾骑在头上”

而中国的垃圾现状是：垃圾围城，无处可倒。社会公众对这些，几乎无感。垃圾再多，也会堆到跟自己不相干的地方。老百姓感受不到垃圾围城的急迫，就谈不上做分类的动力。

但也许人类从没有想过，有一天自己会被垃圾骑在头上。上海人想不到，因为他们不知道他们每年生产的生活垃圾就有900万吨，4天就可以堆起一座高达420米的金茂大厦。杭州人想不到因为他们从没有想过他们每3年生产的垃圾就可以填满一整个西湖。北京人想不到因为他们也是后来才知道自己已经用垃圾为北京建起了七环和八环。

其实，早在2004年中国就已经成为世界第一垃圾制造大国，全国每年产生的生活垃圾多达4亿吨，并且正以每年8%的速度在递增。填埋是很多城市解决生活垃圾最主要的方法。但据住建部2018年统计数据显示,中国600多座大中城市中，三分之二陷入垃圾包围之中，四分之一城市已没有堆放垃圾的合适场所，终结垃圾填埋的粗放处理方式，已经成为了摆在城市管理者面前一个迫在眉睫的难题。

有报道称，凡见过日本垃圾焚烧厂的中国人，都赞叹其既“净”又“静”。比如大阪舞洲垃圾厂，外形像儿童游乐园，是焚烧厂中的“网红”。业内专家熊剑辉指出，严苛的环境法律、深度的民间参与、专业的分析监测、就近的焚烧厂分布、长期的分类教育……这些因素，逼着日本人越分越细，也值得中国人参考借鉴。2018年俄罗斯世界杯上，日本球迷边哭边捡垃圾的场景，为其赢得了“世界上最爱干净民族”的美誉。

据了解，2008年，导演王久良把北京周边四五百座垃圾填埋场跑了一遍。它们构成北京“七环”的震撼影像，被拍成了纪录片《垃圾围城》。

北京为此投资百亿，对周边垃圾场展开治理。早在2000年，北上广等8座城市就开始搞分类试点。2012年，北京正式实施的“生活垃圾管理条例”中，已明确要求实施垃圾分类、促进垃圾减量。北京的323个街道，有三分之一已经展开了垃圾分类。但垃圾堆积的速度比消解快得多。10多年过去，中国三分之二的城市，还是陷入了“垃圾围城”里。

2018年，王石成为深圳“垃圾分类大使”时，谈及一则见闻。一次，他去日本拜会一位地产公司老总时发现，日本人喝完矿泉水，还要把塑料标签从瓶子上撕下来。他觉得很好奇，这位老总答道：要是塑料标签不撕，回收的塑料品质不高。王石由此感慨日本人分类的精细。但日本回收的塑料瓶，却大都运到了中国。2015年，日本向中国输入88万吨废塑料，其中包括110亿个塑料瓶。

如果你拥有一双上帝之眼，在俯瞰全球商品大循环时，会发现一幕“中国奇景”。

垃圾分类难点到底在哪里？

从2000年开始，垃圾分类工作已经在一些地方推行。但19年过去，垃圾分类在一些试点城市推进缓慢，很多人对各种垃圾依然“傻傻分不清”。垃圾分类难点到底在哪里？

尽管部分试点地区垃圾分类取得初步成效，但分类投放准确率低、分类知晓率低和资源利用率低等“三低”问题交织，成为垃圾分类推进的“拦路虎”。

据报道，目前，不少地方垃圾分类多分为有害垃圾、厨余垃圾、可回收物和其他垃圾四类，但四类垃圾的相应处置体系却不健全。比如有害垃圾、厨余垃圾的处理很多地方都是空白，可回收物中高价值的物品有机构回收，而其他低价值的可回收物和大件家具、装修垃圾、电子产品等就少人问津，即便有些专门回收机构，但零星分散，难以衔接。

“按照国家要求，生活垃圾分类处置网与再生资源回收利用网应该是相融合的，但现实中，这两个网是有衔接的断点、堵点的。这导致前端分类，中间缺乏力量介入和分类处置，最终就混为一团处理。” 合肥市城管局环境卫生管理处处长李大勇受访时说。

据报道，2000年4月，原建设部城市建设司在北京召开了城市生活垃圾分类收集试点工作座谈会，特别强调“在当前经济快速发展、公众环境意识普遍提高的情况下，适时启动城市生活垃圾分类收集试点工作非常必要”，随后将北京、上海、广州、深圳、杭州、南京、厦门、桂林等八个城市确定为全国首批生活垃圾分类收集试点城市。各个城市也纷纷出台相应的政策文件予以配合。

例如，北京自2000年起每年分配2000万元的资金用于垃圾分类工作，并在市、区县分别安排一定比例的专项经费以保障工作的开展；同年，上海明确了生活垃圾的具体分类，包括可燃垃圾、废玻璃、有害垃圾等等；2002年，广州率先在国内组建了垃圾处理监管机构，完成多个专项法规标准的制定，并建立评价制度；杭州等其他城市也均有所动作。

虽然一些城市的工作取得了一定的进展，相应的运输设备与基础设施也在不断完善，但是从全国范围来看，我国垃圾分类的收效并不理想，很多城市甚至曾于中途数次放弃，有的城市还干脆把工作重点转向末端分类，对源头分类则不抱指望。

另外，从民众角度看，很多人对于垃圾分类的印象，都是声势浩大地在身边运动式发生，却一次又一次地无疾而终。2014年8月，人民日报主管的《民生周刊》杂志上刊登了一篇名为《14年，北京只是多了几个垃圾桶》的文章，用平实的文字反映出，城市垃圾分类正陷入“原地踏步”的困境中。

诚然，掣肘垃圾分类深入推进的因素很多，但导致垃圾分类原地踏步的根本原因，还是在于居民未能有效参与进来。

中国环境保护组织公众与环境研究中心主任马军对媒体表示，造成我国垃圾分类没有有效推行的一个重要原因在于垃圾分类涉及分类投放、分类收集、分类运输、分类处理（简称“四分”）等环节，这些环节必须形成一个闭环体系才能有效运行。“垃圾分类不能只强调其中某一个或几个环节，而是必须把整个体系建设起来。”

但在近20年垃圾分类推广工作中，我们更多的注意力恰恰是在其中某一个或几个环节上。比如国家对垃圾分类的投放工作进行了大力推广，强调不同颜色的垃圾桶投放不同垃圾。有些居民照此实行，却看到收集垃圾时，分类垃圾桶被一股脑倒在同一个垃圾车上，久而久之，这些居民就失去了在投放时进行垃圾分类的动力。

中国政法大学民商经济法学院教授王灿发受访时表示，造成垃圾分类无法推行的原因有很多，但首先是人们的意识问题。“公众对垃圾分类的重要性不是特别了解。”

不过王灿发也承认，从客观角度说，我国大多数居民居住在密度很高的公寓，家中面积普遍不大，无法像国外居民那样在自家院子中放置很多用于垃圾分类的垃圾桶。这在客观上造成了垃圾分类的不便。

目前，国际上垃圾分类四个环节都有相对成熟的技术。马军由此认为，阻碍垃圾分类实现的因素中管理挑战大于技术挑战。

垃圾分类（插画/潘雨阳）

2019年7月9日，连云港市海州区新浦街道市东社区，小朋友身穿垃圾桶卡通模型宣传垃圾分类。（CNS/图）

“关键还在于我们能不能建立起一套有效的管理体系。垃圾分类的系统运行需要投入的资源和动员的力量是非常大的。政府相关部门一定要动员社会各种力量和资源保障垃圾分类的实施，并且要持续地坚持下去，直到形成规范的制度约束和道德自觉。在自治道德的约束形成之后，垃圾分类就会内化为居民的生活习惯。”马军说。

此外，王灿发提出，在管理手段上，强制性措施和罚则是必需的。虽然试点城市制定了垃圾分类投放相关规定，但由于罚则执行不到位，这种分类往往沦为自愿分类，缺乏强制性措施。

“在分类与不分类都行的情况下，环保意识高的人可能就进行垃圾分类投放，而环保意识低的人可能就不分了。”王灿发说。

同济大学环境科学与工程学院教授赵由才在接受《中国科学报》采访时称，目前国家正在大力推进资源再生网、垃圾分类网两网融合。“必须意识到，垃圾的资源属性不强、收集成本高，再生利用成本更高。”

业内人士付一夫认为，居民的分类投放是整个过程的第一步，更是基础所在。然而，在实际操作过程中，居民不按照规定进行分类的情况却频频发生。

2000年启动试点，这个时间不算晚，但中国却在垃圾分类上结结实实吃了个败仗。其实，这一仗，输的并不亏，甚至可以说，发人深省。那么，作为衡量一个国家文明发展水平标准之一的垃圾分类，想要得到真正推广，需要哪些不可或缺的要素？

中国环保在线报道分析认为，第一，社会各阶层垃圾分类的意识与知识；第二，完善的法律法规体系作为保障；第三，强大的经济支撑；第四，必要的垃圾分类技术与管理水平；第五，整个分类处理系统的良好协作。

相应的，反观国内现实：

第一，垃圾分类知识的宣传匮乏，普及度不高，民众的认知程度不高，仅有少数人具备垃圾分类的意识与知识。第二，国家层面垃圾分类相关法律法规和标准体系缺失，地方层面的相关规定因配套不完善而流于形式。第三，“谁污染谁付费”没有得到真正贯彻，外加财政支持较弱，使得垃圾分类遭遇“钱荒”。第四，垃圾分类企业规模小，技术水平低，无法真正保证垃圾获得分类无害化处理或回收利用。第五，政府投入收效甚微，居民配合度低，垃圾收运处理部门简单粗放，使得垃圾分类多数停留在书面、口头中。

2017年3月，国家发改委、住建部发布《生活垃圾分类制度实施方案》，要求全国46个城市先行实施生活垃圾强制分类，奏响了垃圾分类的集结号。但一纸法律出台并非万事大吉，只有相关配到设施跟上，才能真正促进垃圾分类的落地。

“绳锯木断，水滴石穿。”通过上述的分析，可以看出，垃圾分类并不容易，它需要时间的累计。日本做了25年，德国做了20年，成绩喜人，照样没有尽善尽美。我国在推行垃圾分类的过程中，不能操之过急，需步步稳赢，稳扎稳打，补齐五大短板，让垃圾分类常态化。

付一夫表示，造成民众意识树立缓慢与习惯难以养成的原因也是错综复杂。有研究显示，影响居民垃圾分类行为意向的因素包括道德约束、政策法规、环保意识、环境知识、宣传导向等诸多方面；而从居民自身角度看，没有太多时间和精力、占用过多的家里空间、对垃圾分类认识不到位、重视程度不够等，都是阻碍他们积极参与并持之以恒的“拦路虎”。

如果一个群体有着共同的利益，那么他们一定会为实现这个利益而共同努力吗？付一夫认为，不难发现，居民在进行垃圾分类过程中，同样也面临着集体行动的困境。虽然有不少居民与二次分拣员都会认真积极地执行，并付出大量的时间和精力，但更多的人却为了自己省事而不愿主动进行垃圾的分类投放，只是简单地把希望寄托在别人身上，并期待分享社会福利改善的成果。久而久之，有效的集体行动就难以形成，致使每一次垃圾分类行动都是“雷声大雨点小”，无法真正落地。

这正是限制我国垃圾分类的最大阻力。

而如何提升城市垃圾分类水平？中国工程院院士、湖南工商大学校长陈晓红受访时认为，2000年左右，中国推行城市垃圾分类，目前城市垃圾回收处理体系初步形成。接下来，应该“分步骤、分层次、有目标”地完善城市生活垃圾分类处置收费制度：一是完善垃圾分类体系建设，培养公众环保意识；二是分类优化收费标准及方式，明确费用征收主体，扶持垃圾分类处理产业链；三是创新阶梯式收费机制，完善奖惩管理体系，促进垃圾分类处置收费制度可持续发展。

中国政法大学民商经济法学院教授王灿发也对媒体表示，对于强制的垃圾分类制度保障必须有完整的执法机构和执法体制，需要付出一定成本。比如在各个垃圾投放站设置监管员，监督倒垃圾的居民按照规定进行垃圾分类，如果没有按照规定进行垃圾分类，监管员要实行一定的惩罚措施。这需要非常高的人力成本。

中科院地理所环境修复中心主任陈同斌认为，在前端，垃圾分类的方式还是要花大力气好好研究。不能想当然地要求居民按照复杂的分类方式进行分类。要知道，习惯性的东西改起来是非常困难的，需要很长的时间适应和内化。另外，管理的方法和手段也要加强，居民分错类之后，除了惩罚机制还要有纠正机制，如果仅仅只是向居民灌输分类的方法，是很难实现有效的垃圾分类的。

至于如何在农村推行垃圾分类？清华大学环境学院教授刘建国对媒体表示，我国垃圾处理行业发展不平衡、不充分的问题尤为突出，中国农村与城市差别大。目前，城市具备一定的垃圾回收、运输、处理基础，正在由好向优发展，但广大农村却面临由无到有、由差向好的局面。

我国农村垃圾处理尚处于起步阶段，非法倾倒、随意堆放、无控处理、简易处理仍然比较常见，无害化处理能力和水平远远落后于城市，部分农村具备了一些垃圾收集处理基础设施，还有一部分农村垃圾收集处理的基础很薄弱，亟待各级政府提供常态化、规范化的收运和处理服务。

城市与农村要区别对待，农村也要考虑自身情况。总体来说，农村首要是建立收集、运输、处理的基础服务和设施，让垃圾有去处，接下来，再进一步完善垃圾分类回收体系，让垃圾回收处理体系逐步从城市扩展到农村。

如何破解“槽点”？

随着生活水平提升、消费升级，垃圾多、垃圾杂、处置难将是长期趋势，传统的治理理念和管理办法难以适应新形势要求。垃圾分类必须要瞄准痛点难点，啃硬骨头，有硬举措。

据了解，垃圾处理涉及生态环境、发改委、住建、城管、商务、供销社等多个部门，各管一段，重点不同，往往造成垃圾处理统筹不足、难以协同。比如城市生活垃圾目前多由城管部门负责，但生活垃圾中的有害垃圾处置、可回收垃圾处置又涉及生态环境、商务、供销社等多个部门，在一些地方由于衔接不力、各管各的，导致有害生活垃圾无处可去、可回收垃圾资源化利用率低。此外，对于一般工业固废物的处理，不少地方还存在生态环境部门不愿意接手，环卫处理难度大，进而造成这类垃圾处理不及时不规范等问题。

业内人士建议，增强和培养社会公众的垃圾分类意识，是破解垃圾分类试点难题的重中之重。垃圾分类改变的是公众多年形成的垃圾“一桶天下”的处理习惯，这种改变并非一朝一夕，是个长期潜移默化的过程。要多下软功夫，加大公众动员，提高公众垃圾分类意识、增加分类知识，让垃圾分类理念被大众接纳和践行。政府部门可自上而下建章立制，加大分类意识、分类知识宣传推广投入力度，使开展生活垃圾分类的宣传常态化、制度化。同时通过政府购买服务等方式，鼓励社会组织参与倡导垃圾分类，提高公众对垃圾分类的知晓率、参与率，在行动上逐渐做到分类，并从内心形成自觉分类意识。

另外，坚持宏观规划为先，不断完善中间运输链和末端处理链。推进部门协同机制，形成监管合力推进分类。

有报道指出，强制垃圾分类虽是由政府推动，但在实施中必须要有全社会的积极参与。只有政府与社会各方齐心协力才能更好地做好这项工作。事实证明，借助商业模式办公益或城市服务，有时比政府单方来做效果或会更好。

付一夫认为，主要有两种路径可供参考：

其一，第三方的强制执行。放眼那些垃圾治理成就显著的国家和地区，政策法律的强制力在居民意识的建立与习惯的养成上起到了极其重要的作用。例如，日本为了推行垃圾分类，制定了许多堪称“苛刻”的法律条文，而日本居民在长期的法律约束和宣传引导影响下才有所成效；再如台北，先后出台了“垃圾不落地”与“强制分类”政策，不仅垃圾费要随袋征收，还强制要求那些错过垃圾投放时间的居民，自己将易腐烂的垃圾存储在冰箱里，等待下一次投放。

其二，选择性激励。在“消极的激励”上，典型例证便是法律法规中提到的对于不遵守分类的行为进行处罚。例如，日本《废弃物处理法》规定，乱丢弃废弃物者将被处以5年以下有期徒刑，并处罚金1000万日元；如乱丢弃废弃物者为企业或社团法人，将重罚3亿日元；还要求公民对乱丢弃废弃物者进行举报，等等。

相比之下，我国“消极激励”的法律规定和惩罚力度都稍显不足，特别是垃圾分类试点城市的处罚措施大多都是不了了之，这就难以对居民形成有效的约束和激励。不过从现实角度出发，过分的负面激励容易引起居民的对立情绪，同时在相关的教育指导尚未普及之时，“消极激励”的推行也难以服众。所以，这种负面激励的收效不乐观也是意料之中。

至于“积极的激励”，典型做法是依靠资金的投入补贴，比如饮料瓶押金返还等措施，这类方式通常会在垃圾分类初期备受欢迎。此外，我国一些城市在推行垃圾分类过程中，还充分结合互联网新兴技术做出了不少的创新，如上海的“绿色账户”、北京的垃圾智慧分类模式等等，而居民可以用垃圾分类所获的积分去兑换购物卡、手机充值卡等奖励。

然而，这种正向的激励方式同样面临着不少问题，比如一旦补贴力度下降，居民行为的可持续性就会受到挑战，而那些对新技术新事物不太敏感的老年人，很可能对这种正向激励无动于衷。

除了第三方强制执行与选择性激励外，充分发挥各种自主组织的积极作用也是破解“集体行动困境”的一种方法。在垃圾分类先进国家和地区，除了政府的强制推行外，这类组织功不可没。例如，在德国，包装协会、汽车工业联合会、纺织服装工业联合会等多个行业协会或商会组织，都在城市生活垃圾分类的落实过程中贡献了自己的力量；而在台北，环保志愿者与环保团体在垃圾分类回收的舆论宣传、监督监管上，立下了汗马功劳。

眼下，我国正在经历新一轮垃圾分类运动，但这次，不同以往。

这是我国正式开展垃圾分类的第20个年头。的确，垃圾分类并不是很容易的事。垃圾分类见成效，日本用了27年，德国用了40年，而我国经济发展与社会进步的很多方面，进度都要快于发达国家。

习近平总书记指出，推行垃圾分类，关键是要加强科学管理、形成长效机制、推动习惯养成。要加强引导、因地制宜、持续推进，把工作做细做实，持之以恒抓下去。要开展广泛的教育引导工作，让广大人民群众认识到实行垃圾分类的重要性和必要性，通过有效的督促引导，让更多人行动起来，培养垃圾分类的好习惯，全社会人人动手，一起来为改善生活环境作努力，一起来为绿色发展、可持续发展作贡献。

目前，时间表、路线图已明确，中国生活垃圾分类治理按下了快进键，以垃圾分类引领的“绿色革命”转型已在路上。

这次垃圾分类是一场输不起的战争。希望若干年后再回首，我们不要仍然只是“多了几个垃圾桶”而已。