基于知识图谱视角的国内土地征收研究态势分析

肖 君,陈 尧,唐 鹏

(1.广西壮族自治区国土资源规划院,广西 南宁 530000;2.四川大学 公共管理学院,四川 成都 610065)

1 引言

我国实行城乡二元土地制度,土地征收是集体土地进入土地市场，实现土地资产价值的唯一途径,一直以来都受到学者、政策制定者、社会公众等的强烈关注。自20世纪90年代以来,学术界关于土地征收领域的研究成果数量逐年增加,且随着征地制度的实施和发展,研究的内容和主题也在不断变化和深入。对已有土地征收研究成果进行梳理总结,可回顾已有研究的不足,进一步推动土地征收理论研究的不断完善,丰富研究成果指导实践操作。

在以往的研究中,不同时期都有学者对土地征收的研究成果进行阶段性梳理,主要围绕征地范围[1]、征地补偿[2]、失地农民安置[3]、征地冲突[4]等内容，但这些梳理成果主要是基于相对较少的文献而展开的定性分析,主观性较强,且仅限于征地制度的某一方面,并未从征地制度整体视角进行系统性的梳理。本文运用文献计量及其可视化方法,从土地征收研究领域的整体视角出发,对土地征收研究的热点问题和演化历程进行了深入分析,绘制土地征收研究领域的知识图谱,全面展示土地征收研究的概况,以期为我国土地征收理论研究的纵深发展和实践推进提供相应的参考依据。

2 研究方法与数据来源

2.1 研究方法

科学知识图谱是显示科学知识结构关系和发展变化进程的一种图形,能够用来挖掘某研究领域的热点问题、演化历程以及前沿趋势[5]。目前最经常使用的可视化工具是陈超美研究开发的CiteSpace软件,能绘制基于关键词共现分析的时区图谱和聚类图谱,反映某个研究领域在一定时期内的发展动向、主题演化以及关注的焦点问题[6]。

2.2 数据来源

为了保证研究样本的科学性和权威性,本文选择中国社会科学引文索引(CSSCI)数据库为数据来源,搜索主题为“土地征收、农地征收、征地”,检索年限为1998—2018年,经筛选后共获得有效数据776条。

3 结果分析

3.1 国内土地征收研究热点分析

关键词是从论文内容中凝练与概括出来的能充分表征文章主题内容的词语,出现频次高和中心性强的关键词往往能反映学者研究的热点问题。本文设置节点类型为关键词,年度切片时间为1年,每个时间切片中选取前50个关键词进行分析,采用寻优路径法绘制关键词共现图谱,为保证研究的科学性,隐去检索主题词“土地征收、农地征收、征地”,见图1。

借鉴普莱斯定律和朱侃等的做法,将频次不小于5且中心性大于0.01的关键词作为高频关键词[7],筛选后得到21个高频关键词(表1)。在此基础上,结合关键词聚类图谱和文献资料,总结出较重要的研究热点问题。

图1 土地征收研究热点关键词共现图谱

序号频次中心性时间关键词1790.342004年征地补偿2540.242005年公共利益3480.212004年失地农民4460.182004年被征地农民5440.122004年征地制度6260.162002年土地征用7260.152006年土地管理8240.122011年征地拆迁9190.072013年土地制度10180.022007年社会保障11170.072004年补偿标准12160.082003年征地制度改革13160.032004年征收补偿14140.042004年城市化15130.052013年城镇化16100.022010年集体土地1780.032013年利益博弈1860.012010年补偿1960.012004年征地程序2050.042012年土地财政2150.022009年农村土地

征地范围界定:这一主题的高频关键词主要包括“征地制度、公共利益”。现行法律规定“国家为了公共利益的需要,可依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”,但对“公共利益”概念没有明确界定,造成征地范围不明确,使土地征收权被无限放大[8]。学者们从不同角度对“公共利益”的内涵进行了探讨。大多学者采用实体法来界定“公共利益”,可归纳为三种方式:一是概括式,即对“公共利益”的范围只作一般原则性规定[9];二是列举式,即在立法上明确列出哪些征地用途属于公共利益目的[10];三是兼采概括式和列举式[11]。也有学者提出列举式加排除法的方式来确定公共利益边界[12],且在立法上需对“公共利益”的判断建立起一般性的原则与标准[13]。除准确界定“公共利益”概念外,还有学者提出要对“公共利益”的认定程序进行规范[14],以防止行政机关滥用土地征收权,构成对他人利益的不适当干预和损害,因此应从立法和执法程序上对相关制度加以改进[15],如通过人民代表大会或听证会来确定土地征收是否符合“公共利益”前提,并将补偿作为“公共利益”的唇齿条款[16]。目前,大多数学者从立法层面对土地征收中“公共利益”的界定进行了探讨,但在实际操作过程中政府占主导地位,所谓的“公共利益”成了政府决定的利益,因此仅依靠一部法律来解决“公共利益”界定问题困难较大,而更应注重“公共利益”认定程序的严格规范和监督。

征地补偿安置:这一主题主要包含了“征地补偿、失地农民、被征地农民、社会保障、补偿标准、征地制度改革”等高频关键词。我国现行立法对征收农民集体的土地具有明显的国家强制特征,土地征收补偿主要存在补偿范围偏窄、补偿标准偏低、补偿方式单一等问题[17,18]。在市场经济发展背景下,多数学者提出应将市场化作为失地农民的补偿原则[19,20],提高农民所占分配比例,从而切实地保障被征地农民的合法权益[21]。转变补偿方式,从货币化一次性补偿支付逐渐向多样化补偿方式转变,如建立被征地农民社会保险基金,探索农地股权增值途径,优化被征地农民创业投资环境[22]。自1998年实行土地有偿使用制度以来,对被征地农民的安置以货币安置为主,存在失效性[23],且安置工作滞后,征地工作和拆迁安置农民的工作不配套;安置制度和政策不完善,被征地农民职业技能培训缺乏[24]。亟待建立与社会主义市场经济相适应的失地农民安置制度,维护失地农民在生存、就业、发展和社会保障等方面的权益[25]。促进安置方式多样化、完善社会保障体系、加强被征地农民就业培训已成为大多学者的共识[26-28]。这一主题包含的高频关键词时间跨度较大,说明一直以来征地补偿安置均是学者们关注的焦点问题,也是征地制度改革的重点和难点。学术界对完善征地补偿安置政策的探索不断深入,从最初的提高货币补偿标准逐渐转变为建立多元化补偿机制,实现失地农民的可持续生存和发展。

征地收益分配:这一主题包含“土地制度、利益博弈、集体土地、农村土地”等高频关键词。由于我国特殊的城乡二元土地制度,农地征收为国有建设用地的过程中由于自然、人工和制度等原因产生增值。但在目前的土地增值收益分配中,政府和企业获得绝大部分收益,农民被排除在增值收益分配队列之外,只能获得很少一部分收益[29,30]。为了促进土地增值收益合理分配,保障农民权益,学者们从不同的角度构建了土地增值收益分配与完善机制，主要表现在:①基于产权制度的土地增值收益分配。即完善农民的土地财产权利制度,扩大农民个体的土地处置权利,使农民在征地中获得合理的土地增值收益[31,32]。因此，应在集体土地所有权中加设农地发展权[33],农民参与农地发展权的权益分享[34],以此调节规划限制给不同用途土地权利人带来的不平等待遇[35]。②基于收益构成的土地增值收益分配。即根据土地增值收益的形成原因和组成结构将其拆分为若干部分,然后分配给相应的主体。如在土地增值收益初次分配中农民获得绝对地租和级差地租I,开发商获得级差地租II,政府以土地税收的形式在二次分配中实现土地增值的回收[36]。③基于利益博弈的土地增值收益分配。即分析土地征收过程中各利益主体的特征及其博弈关系,土地增值收益分配的结果即是各利益主体博弈的结果[37,38]。可见,大多学者对土地增值收益的分配持“公私兼顾”的观点,核心思想是要平衡各方主体的利益。

征地程序规范:这一主题的高频关键词主要是“征地程序”。虽然法律规范在征地程序上做了总体规定,但是在具体环节上并没有统一详细的规定,且在实践过程中存在着诸多问题[39],主要包括:土地征收合法性界定与审查机制缺乏[40]、被征地方知情权与参与权被非法剥夺[41]、司法救济机制缺乏[42]、征地手续繁琐导致行政效率低[43]。为了规范征地程序,学者们也提出了改进建议，如设立土地征收合法性认定程序和认定机构,保证“公共利益”目的的实现[10];加强土地征收信息公开[44],提高征地工作透明度;合理建构土地征收协议程序[45]、听证程序[46]等,充分尊重被征地人的知情权、参与权和主观意愿;合理确定征地补偿标准,完善征地补偿程序[39];加强司法审查,明确司法救济作为土地征收征用纠纷解决的最终手段[41];设置“简易程序”,针对特定的或者紧急的情形,可放弃一些“没必要”或“不经济”的程序环节[47]。综合来看,学者们关于完善征地程序的讨论重点主要围绕两个方面展开:一是从法律层面对征地程序进行详细规定;二是完善被征地农民行使知情权、参与权的途径,对征地过程实行有效监督。

征地冲突化解:这一主题包含“征地拆迁、城市化、城镇化”等高频关键词。土地征收制度为城镇化和社会经济的飞速发展提供了用地保障,同时也造成大量农民失去土地[48]。由于现行征地制度的滞后性,难以匹配当前复杂的征地需求,造成征地纠纷频发[49]。同时，我国目前的征地纠纷解决途径并不畅通[50],频繁爆发的征地冲突严重影响了社会稳定[51]。如何有效化解征地冲突,学术界展开了广泛的讨论,普遍认为应从征地制度、补偿标准、征地程序、农地产权等方面着手[4]。此外,还有学者提出在土地征收决策中引入社会稳定风险评估。即在报批前对征地实施可能引发的矛盾冲突与潜在风险进行综合分析评估,提出相应风险防范的对策和预案措施[52],提前预防和避免可能发生的矛盾纠纷。目前,学术界对征地冲突的成因及对策的研究居多,且重心由征地冲突化解逐渐向征地冲突预防转变,但缺乏更深层次的研究,如对征地冲突的形成机理、诱发根源和演化机制等方面的探讨。

图2 土地征收研究趋势

3.2 国内土地征收研究演化历程

根据趋势图谱和突现关键词，可挖掘研究主题的演化轨迹。土地征收研究高频关键词在时间坐标轴上的投影见图2,土地征收研究的突现词列表见表2,反映了土地征收研究热点随时间而转移的情况。从时间来看,土地征收研究主题在各阶段互有重叠交叉,但在不同阶段侧重点不同。20纪末至本世纪初,关于土地征收的研究逐渐萌芽,此阶段主要关注土地征收的概念内涵界定,特别是“土地征收”与“土地征用”的概念区分。

表2 土地征收研究突现词

主要是:①2003—2008年为土地征收研究爆发阶段。2003年十六届三中全会提出“改革征地制度”,十六届五中全会、六中全会,2005年、2006年和2008年1号文件均提出要加快推动征地制度改革。由于政策的支持,2003—2008年学术界对土地征收的研究呈爆发式增长,研究重点主要放在征地制度及其改革上,“征地补偿、公共利益、失地农民、社会保障”等高频关键词大多在此阶段出现。②2009—2010年土地征收研究无较大进展。这是由于上轮征地制度改革虽然取得一定成果,但征地补偿标准仍然采用原用途即农业用途产值倍数计算,未从根本上进行改变,征地范围也未取得成效[53]，因此此阶段的发文量和突现关键词数量均有所下降,理论研究无较大突破。③2011—2013年研究力度回升,研究重点向征地冲突转移。由于国土资源部在2010年启动了新一轮征地制度改革,并选取11个城市开展试点工作,主要包括缩小征地范围、完善征地补偿安置机制、改进农用地转用与征收审批方式等内容。2011—2013年的研究文献数量和突现关键词均有所增加,迎来了土地征收研究的小高峰。且由于社会经济发展和城镇化进程加快,大量农民失去土地,而征地制度尚不完善,导致征地冲突矛盾日益激烈,此阶段学术界研究重点向征地拆迁、征地纠纷解决方面转移。④2013年后,学者们的研究视角开始突破征地制度,而着眼于整个土地制度。特别是十八届三中全会提出推进农村土地管理制度改革,并在全国选取33个地区进行改革试点,主要包括农村土地征收、宅基地制度和农村集体经营性建设用地入市改革三个方面。大量学者将研究重点转向“三块地”改革背景下征地制度改革的进程、成效及问题,以期为征地制度的完善提供相关建议[54]。而由于征地制度改革难度大,地方政府对试点的积极性不高,试点并未取得突破性进展[55,56],故此阶段土地征收的研究态势呈现疲软现象。

4 结论与讨论

4.1 结论

本文基于CSSCI数据库中1998—2018年关于土地征收主题的776篇文献,借助CiteSpace软件进行可视化显现,系统分析了土地征收领域研究的总体概况、研究热点和演化趋势,得到以下几条主要结论:①土地征收领域的研究热点主要围绕征地范围界定、征地补偿安置、征地收益分配、征地程序规范和征地冲突化解五个方面;②土地征收研究大致经历了概念界定、征地制度改革、问题治理、土地制度改革背景下征地制度改革的演化路径。

4.2 讨论

近20年来关于土地征收的理论研究虽然取得一定的成果,但也存在一定不足：从研究方法来看,目前研究仍以定性分析为主,定量分析和实证分析较为薄弱;从研究内容来看,已有研究注重征地制度的完善,而忽略了征地前的风险评估和征地后的监督管理。虽然征地风险评估机制已逐渐建立,但现行征地风险评估制度多以土地管理部门为责任主体,以群众或专家意见作为风险评估结果,在实践中存在评价主体不明、功能定位不清、评价程序不科学等问题[57]。为及时掌握征地批准后实施情况,国土资源部研究开发了“征地批后实施信息系统”,包括实施征地范围和规模、履行征地批后程序、征地补偿费用到位、被征地农民安置及社会保障落实等情况。但在现实情况下,该系统的利用效率并不高,甚至很多地区还没有借助该系统进行建设用地监管工作,征地批后实施信息的反馈存在不及时、不准确、不全面的问题。此外，系统本身也存在着缺陷,致使一些统计数据不准确,影响了国土资源部门对征地批准后实施情况的分析、判断和监管[58]。

土地征收制度是我国土地制度的重要组成部分,因此进一步加强土地征收理论研究,对完善土地征收制度,指导土地征收实践操作具有重要作用。关于未来土地征收研究方向,一是注重理论和实际的结合,增加定量和实证分析,提高研究的多元化和科学性。二是加强对征地前风险评估和征地后监督管理的研究,探索征地风险评估机制和“征地实施系统”的完善措施,确保政策实施规范性。三是随着时代发展和城镇化进程不断推进,“公共利益”内涵和农民需求发生较大改变,对征地范围和失地农民补偿安置政策的研究仍然是学术界探讨的热点问题。随着大量土地被征收,征地冲突不可避免,未来研究应加强对征地冲突形成机理、诱发根源的探索,从根本上化解征地冲突问题。四是新一轮征地制度改革试点正在进行中,下一阶段的研究应及时梳理总结该轮征地制度改革的进程、成效和存在的问题,为征地制度的完善及未来发展方向提供理论依据。五是在当前土地制度改革背景下,多项土地制度改革不是单独进行,而是统筹协调推进,其他土地制度对征地制度改革产生重要影响,有待进一步深化理论研究,探索征地制度改革的新路径。