国企改革中的几个重点问题及其解决路径——以吉林省16家国有企业改革为视角

王丽颖

(吉林大学 法学院，吉林 长春130012)

2015年中共中央、国务院出台《关于深化国有企业改革的指导意见》，标志着新一轮国企改革拉开序幕。与全国各地一样，在这一轮国企改革过程中，吉林省也开启了国资国企改革攻坚战。本文以吉林省16家国有企业改革[注]16家省属国有企业包括省国华资产公司、省水投、森工集团、酒精集团、吉高集团、省交投、省投、吉煤集团、省国有资本运营公司、省信托、吉粮集团、昊融集团、吉农高新、吉盛资产、省农投、省旅游控股集团。为例，针对国有企业改革和发展中出现的劳动关系、债务化解、健全法人治理结构等方面的矛盾和问题，谋划和探索解决路径，破解改革和发展的阻碍，进一步深化国有企业改革，促进国有企业又好又快发展。

一、国有企业与职工之间的法律关系处置

企业与职工的劳动法律关系，本质上是劳资法律关系。以往的国企改革偏重于解决国家与企业的关系，即解决财产关系，新一轮国企改革在解决财产关系的同时，开始转向解决职工与企业的关系问题,即解决劳动关系。无论是第一轮国企改制还是新一轮国企改革，都涉及国有企业与职工之间法律关系的处理。一般国有企业与职工之间的法律关系主要存在以下几种问题。

1.企业职工劳动关系隶属不明确。即职工原有事业编制没有解除，同时在国企任职，劳动关系隶属不明确。根据现行法律、政策规定，全额事业编制人员工资由财政负担，比照公务员制度；企业职工的工资由企业承担，属于劳动关系。基于目前现状，解决问题的办法应是对劳动关系隶属不明确的国有企业职工进行梳理，如改制时未明确解除事业编制，且员工亦未与改制后的国有企业签署劳动合同的，可由员工本人自主选择，或选择回原事业单位，继续按事业编制管理，或留在改制后的国有企业，由国有企业与其补签劳动合同，按劳动法律关系处理。针对因员工选择回事业单位造成国有企业技术人员短缺的问题，可参照《关于支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业的指导意见》(人社部规[2017]4号)规定，采取事业单位专业技术人员到企业挂职或者参与项目合作的方式，强化对企业的技术支撑。

对于省直部门及事业单位所属企业脱钩划转的企业，有部分企业一套人马两块牌子(既是事业单位又是企业)，无法实现彻底脱钩，应以省属事业单位改革为契机，明确单位性质，确认为行政性和公益性事业单位的，由人社部门管理；确认为企业化管理的事业单位或国有企业的，由相关主管部门或省国资委监管，使企业真正成为市场主体，充分参与竞争，增强企业实力。

2.“买断工龄”员工的社保接续问题。“买断工龄”是国有企业在改革过程中安置富余人员的一种办法，即参照员工在企业的工作年限、工资水平、工作岗位等条件，结合企业的实际情况，经企业与员工双方协商，报有关部门批准，由企业一次性支付给员工一定数额的货币，从而解除企业和富余员工之间的劳动关系，把员工推向社会的一种形式。一旦员工接受了买断工龄，实际上就与改制后的企业彻底脱钩成为自由职业者。由于在企业改制时，当地社会保障制度还没有建立，或刚刚建立尚未实际运营。导致接受买断工龄的员工，不能像依旧在改制企业任职的员工一样，由企业将员工既往已经向单位缴纳的社保统一落在社会保险机构，由社会保险机构承接员工的社会保障。[1]买断员工成为自由职业者未再就业，其在原改制国企已经缴纳的社保因没有接续到社会保险机构的入口，而使买断员工权益受损。

鉴于上述情况，应对已经改制的国企，梳理改制时的历史档案，查询改制时是否对买断员工社保接续到社会保险机构事宜作出安排，如已经作出安排但改制国企未履行的，应督促其履行；如未作出安排，可由改制国企与社会保险机构、买断员工三方进行协商，将买断员工既往已经缴纳给改制国企的社保转移至社会保险机构，买断员工自行补足其未在改制国企任职期间的社保，在买断员工符合享受社保待遇的条件成就时，由社会保险机构向买断员工发放养老金。对于这类人员，可以参考上海市的做法，采取“企业管保障、职工挣口粮”模式，实现身份置换，即在解除劳动关系的同时保留社保关系，继续为这部分职工缴纳社保基金，直到达到退休年龄为止，逐步解决职工安置问题。

3.职工参与国企改革方面的法定权利。国企改革中涉及职工分流安置事项的改革方案，应提交职工代表大会审议通过，并对安置方案进行公开，听取职工意见，让职工充分行使参与权、知情权和监督权。[2]职工可以根据企业目前的经营状况，自行选择是否与企业解除或终止劳动合同关系。且要保障在解除或终止劳动合同关系时改制企业为员工补缴之前所欠缴的相关社会保障费用，并向员工支付法定的经济补偿金。因改制企业原因解除劳动关系的，员工可依法申请享受失业金。

二、化解企业债务风险

杠杆率高、债务负担沉重是国有企业的一个突出问题。如图1所示[注]数据来源于吉林省国资委。，吉林省省属国企负债率起点高，最低点时的负债率都在60%以上，2015年末的整体资产负债率接近80%，远高于企业正常运营的合理比率，也高于全国66.3%的平均水平。再如图2所示[注]数据来源于吉林省国资委。，负债总额总体增速快于资产总额增速，说明债务风险问题突出。综合分析，2010年资产负债率下降，资产总额增速快于负债总额增速，国企经济效益向好。这得益于第一轮国企改革中债务处置的成效。在当前我国经济下行压力较大的背景下，债务风险迅速上升，亟需化解。国企债务成因复杂，债务结构不合理问题突出。单纯依靠传统的债转股和核销债务等简单手段已不能完全化解，必须从深层次入手，通过系统工程来优化企业的债务结构、降低杠杆率，从实质性、根本性上化解企业债务风险。

图1 吉林省国有企业资产负债率分析图

图2 吉林省国有企业资产和负债增长分析图

从国企现状看，企业经营困难表面是债务负担过重，实质上是产能过剩、库存过多、市场化程度不高、治理机制不完善等多种原因引起的。在化解国企债务风险时，要把企业降杠杆、处理债务问题和处理不良资产、国企改革、市场化建设、法治手段结合起来，综合考虑，综合施策。主要途径如下：

1.对国企进行重组。本文所称的重组是一个广义概念，包括企业合并、分立、资产剥离、股权转让、企业兼并、破产重整等一系列对企业股权结构、资产结构等进行重组相关的法律行为。重组可以是在国企内部进行，也可以引入民企参加；既可以在吉林省内解决，也可考虑跨地区合作。重组的核心目的在于通过重组集中优势资产，合理运营非主业、闲置资产，处置虚增资产，化解历史包袱，消灭“僵尸企业”。一是优势资产。通过重组将优势资产整合到一起，能够引导企业精益化经营，突出主业，优化产业链布局，大幅提高企业的运营能力。企业的运营能力提升后，其自身的造血能力增强，对抗债务风险的能力自然也得到提升。且优势资源汇聚后，企业的信用评级、融资能力也将进一步增强，可以利用更多的融资渠道(产业基金、政策性贷款等)、金融工具(如发行境内外债券、票据、永续债等)筹集资金，债务期限、财务成本都将下降，债务结构将得到根本性的改善。二是非主业、闲置资产。对于非主业、闲置资产，通过充分的调查后，予以分类清理与处置。对于有经营价值但非主营业务的资产，可通过混改方式引入民营资本，利用民营资本的市场化优势来提升该部分资产的经营价值，国有资本退居财务投资者地位，获取合理的投资回报。对于无法运营的闲置资产，可考虑通过出售、租赁等方式予以盘活，实现国有资产的保值。三是虚增资产。部分国企中存在通过资产评估虚增利润的情况，该部分虚增并不会给企业带来真实经营效益，反而增加了企业的财务成本，成为企业的负担。在重组过程中，应考虑通过合法途径予以处置。四是历史包袱。对于因历史原因国企所背负的各种包袱，可在重组过程中通过进一步深化改革、混改等方式，通过市场化方式逐步化解。五是“僵尸企业”。对于债务负担沉重、无法继续经营的资产、“僵尸企业”[3]，重组集中后，可考虑通过企业清算、破产清算等方式予以“消灭”，实现市场出清。重组是一种复杂的企业运营行为，重组方案应当经过充分的评估与论证，以保证其合法性与合理性,推进过程中应当履行法律程序，保护相关利益者(如银行、债权人、职工等)的合法权益，保证重组达到预期效果。[4]

2.加大对国企的金融支持。加大金融支持，并不是指传统的单纯追加贷款，而是通过多种举措来为国企提供切实的金融帮助，改善企业的债务结构。主要方式有：一是企业重组过程中，提供并购贷款等融资来提供帮助，配合重组方案调整融资方案(重组通常需债权人同意)为重组成功提供便利；二是允许符合条件的企业发行优先股、可转换债等方式来筹集资金；三是对有经营能力、短期有困难的企业，给予债务置换、延期、减免利息等帮助，改善企业债务结构，降低短期偿债风险；四是鼓励企业通过发行债券等方式融资，降低杠杆率，优化债务结构；五是鼓励产业基金等加大对企业的支持，增加企业筹资渠道；六是鼓励、帮助企业(特别是集团化企业)加强资金的管理、运用、融通能力，提高资金使用效率。由于重组后企业的融资能力与渠道相对更好，能获得更多的金融支持。所以，应以企业重组为第一要务，鼓励金融业为重组提供支持。

3.引入股权投资形式。一是进一步推进混改。通过混改引入民间资本，除可改善企业的治理结构、活化经营机制外，最直接的效果就是引入新的资本，迅速缓解企业的债务风险。混改的核心目的是引入市场化经营机制。推进混改，应选择那些竞争性国有企业先行先试，坚持宜控则控、宜参则参的原则，尤其是股权分散的国有企业，不必一定坚守51%的股权底线，控股40%或30%也是可以的，推动国资管理从“管企业”向“管资本”转变。二是债转股。银行债权转股权，属于将贷款的间接融资变为股权的直接融资。推进债转股，能够切实降低企业杠杆率，助推完善现代企业制度、实现降本增效，也可以降低银行的金融风险。债转股的成功与否，关键在于是否坚持充分的市场化运作，因为股权投资的风险相较债权投资风险要高，流动性也低，如果不是市场化行为，相当于强迫银行等金融机构用高风险投资置换了低风险投资，容易产生新的金融风险与道德风险。《商业银行法》规定商业银行不能直接向工商企业直接投资，银行不能对企业直接持股，故银行须将债权转让给实施机构，再由实施机构对企业持股，形成三方主体：银行、实施机构、对象企业。上一轮债转股的实施机构主要是独立于银行的资产管理公司。在本轮债转股过程中，银行为加强对债权转股权的主导权，中农工建交专门成立自己的资产管理公司，通过资产管理公司把银行债权转化为对企业的股权。第一个债转股央企——武钢集团、第一个债转股地方国企——云锡集团都是通过建行信托完成债转股。吉林省债转股企业，要坚持市场化、法治化原则，依托资产管理公司[5]，作为债转股的实施机构，将债权转化成股权，确保国有股权不被稀释。此时，债转股的比例尤为重要，它决定了改革后的国有企业股权的构成。从外省已实施债转股的地方省属企业看，债转股的比例一般为降低企业杠杆率10%～20%之间。吉林省债转股项目要立足每个企业实际，科学设计，稳步推进债转股。三是上市等资本市场运作。将有条件的国有企业改组后，向国内或者国外公众公开发行股票上市，是快速、大量引入直接融资的一种市场化运作方式。通过上市，可以为企业打开通向广阔资本市场的大门，其融资渠道和融资方式广泛，筹资成本较低。但因上市对于企业规范性、可成长性等方面的要求较高，以现有企业的状况难度极大，必须结合企业重组进行。因此，可以考虑被上市公司并购等方式对接资本市场、引入资本，或者通过标准相对较低的“新三板”渠道对接资本市场。

4.对国企进行破产重整与清算。对于资不抵债、经营效率较低或者有明显丧失偿债能力的“僵尸企业”依法予以出清的一种重要方式就是破产重整和清算。其中，对于那些严重资不抵债、资产质量较差、主营业务落后或发展前景黯淡的企业，破产清算不仅可以解决企业债务问题，还可以依法、彻底地解决企业长期积存的职工、税务、金融、股权等各种历史遗留问题。对于那些资产状况良好、主营业务成熟、利润率较高，仅是因为盲目扩张、投资掣肘或者一时资金链断裂陷入困境的企业，破产法中的重整程序不仅可以实现依法消减债务、解决历史遗留问题、化解企业及社会矛盾的目的，还能够通过法律途径和手段实现企业生产经营方向的调整、资产结构的优化以及具有实力的战略投资者的引入，从根本上促成企业恢复持续经营能力和盈利能力，彻底卸掉历史包袱、摆脱危机。

由于国有企业均牵涉众多的分、子公司。因此，从集团层面可能不适合进行破产清算，但是，如果集团层面的历史债务等问题不能够有效解决，仍然会对集团及下属公司的诸如重组、上市、融资等经营活动造成重大影响，甚至可能对集团发展战略形成实质阻碍。对此，可以考虑对符合条件、有实力、有价值的企业从集团层面进行重整，一劳永逸地解决集团历史问题。对于集团下属一些资不抵债、产品无市场前景的子公司，可以通过破产清算清偿债务，减轻集团整体负担，优化集团资产和业务结构。

5.关注化解国企债务风险中的税收问题。在化解国企债务风险过程中，由于企业规模大小不一、盈利能力不同，股权结构复杂程度各异，方案设计路径多样，与之相关的税务处理复杂专业，会导致不同方案项下的税负成本各异，甚至相去甚远。由于税负成本直接影响改制重组的收益和效果，因此在化解国企债务风险过程中，应重点关注税收问题。财政部、国家税务总局陆续发布了《关于促进企业重组有关企业所得税处理问题的通知》、《关于非货币性资产投资企业所得税政策问题的通知》等政策，扩大重组特殊性税务处理适用范围，对非货币性资产投资允许递延纳税等，逐步释放政策红利，支持企业并购重组，优化企业发展环境。由于涉税业务专业性强，需要熟悉和综合掌握税收、财务、法律复合性知识的专业人士充分参与并购重组等方案的制定，一方面确保合理利用现有税收优惠政策，充分考虑税负成本，设计最优方案，最大限度实现并购重组各方利益；另一方面严格遵循税收法定原则，充分体现税法遵从，对于无明确税收优惠政策的环节严格依法纳税，规避涉税风险。

三、完善现代企业法人治理结构

建立合理、完善的现代企业法人治理结构，是深化国企改革的重要目标之一，也是充分履行出资人职责、保护国有资本权益、国有资产保值增值的重要措施。1992年，国家提出国有企业建立现代企业制度的改革要求，吉林省国企实施股份制改革，建立起股东会、董事会、监事会和经理层的现代企业制度形式，但是相关的架构设计并不合理，没有充分运用法律赋予的权利，没有充分理解与运用相关制度，形似而神不似。为贯彻落实《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》，结合吉林省实际，应在以下几方面加强法人治理结构建设。

1.促进党建优势与现代公司治理相融合。坚持党的领导，加强党的建设，是国企的“根”与“魂”，是国企的独特优势。必须把党的领导融入公司治理的各个环节，确保党和国家方针政策、重大决策部署的贯彻执行。在改革过程中，应将党的领导写入公司章程，并细化党建工作体制机制。在体制设计上，可借鉴央企党建工作经验，采取“双向进入、交叉任职”和“一肩双职、体内融合”的领导体制，即董事长兼任党委书记，监事会副主席兼任纪委书记。选派熟悉经济工作和党务工作的复合型干部担任党委书记、董事长，将党建优势纳入现代公司治理的工作格局。在机制设计上，党委决策事项，董事会未通过的，如果是经营事项，应提交党委会重新讨论，再次决策；若是非经营事项，以党委决策为准。

2.重视法人治理结构的制度设计与章程制定。法人治理结构的安排决定了未来各股东如何行使权利，如何保障其出资权益。在国企股权多元化、甚至混改后国有出资方处于小股东地位的情况下，法人治理结构是否合理，决定了国有出资方能否充分代表政府行使出资人职责、能否保障国有资本权益、能否保护国有资产不受损失。所有治理结构设计安排，都必须落实到公司章程中，否则将无从依凭。国企改革应当重视制度设计：一是明确“三会一层”的具体职责分配。股东会、董事会、监事会、经营管理层(总经理、财务负责人等高级管理人员)，是公司经营行为的决策者、执行者与监督者。“三会一层”的职责分配直接影响了企业运营状况和国有资本的保值增资。对不控股或作为小股东的国有股东，应当保证其在企业运营中对关联交易、融资、担保等重大事项决策具有否决权，对企业日常经营有充分的知情权与保障渠道，提出异议有充分的表达与救济途径。二是明确利润分配方式与清算后的剩余财产分配方案。三是在企业章程中明确党对企业的领导。四是明确国有资产管理机构对于资产处置的审批权限和程序。

3.慎重引入优先股等特殊类型股权。优先股是指依照公司法，在一般规定的普通种类股份之外，另行规定的其他种类股份，其股份持有人优先于普通股股东分配公司利润和剩余财产，但参与公司决策管理等权利受到限制。优先股等特殊类型股权的概念最近比较热，但是如需引进应当慎重。由于优先股的决策管理权受到限制，所以仅适合在已经建立相对完善法人治理结构、内控制度严格的企业，且国资投资的目的更多是财务投资或产业引导，不适合大面积设置。

4.在人员选任上引入市场机制，使治理结构真正“活化”。很多国有企业在“三会一层”的人员安排上，存在两个突出问题：一是行政化管理色彩浓厚。企业内部机构设置和人员级别都是参照行政机关设置，造成企业不像市场主体，更像行政机关，制约了企业的效能和活力。政府对国企的管理未完全实现政企分开[6]，国企高管行政任命成为惯例，范围扩大到副总层级，在政府工作过的行政人员进入企业参与经营管理成为主流，观念上具有行政管理色彩。董事会作用被弱化。以董事会为中心的法人治理结构受“出资人主义制约”，把本应由董事会决策的事项上到国资委甚至省政府决策，把“备案式”监管实质上变异为“备案式”批准。二是“三会”人员与经理层人员重合，职能不清。股东会、董事会、监事会的部分人员与经理层人员重合，无法实现所有权与经营权分离、决策权与执行权分离，形成自己决策自己执行，自己监督自己的现象，背离了公司法人治理结构设立的初衷和目的。

应完善“三会一层”的管理体制，强化管理职能。一是健全以董事会为核心的公司决策体系。严格按照《公司法》的规定，消除董事会产生的随意性，规范董事会与经理层的委托代理关系。在章程中加强董事会建设，在投资、自主决策、工资总额、员工激励方面授权或放权给董事会，明确董事会职责与奖惩机制，发挥外部董事作用，建立和完善董事的信息披露制度，强化董事对公司的义务和责任，充分发挥董事在公司经营决策中的作用。推行职业经理人制度，遵循内部培养和外部引进相结合的原则，将现有经营管理者与职业经理人身份进行转换，逐步实现市场化选聘职业经理人。二是强化监事会的监督职能。健全企业监事会制度，在公司章程中规定监事会职责，在制度上保证监事知晓公司的决策事项。同时，优化监事会成员结构，适当增加外部监事，确保监事的独立性。在监事的选任上要侧重精通公司业务、财务、法律方面的人才，真正能够起到监督的作用。