环境保护支出责任划分、转移支付与环境治理

孙 开，王 冰,2

(1.东北财经大学 财政税务学院，辽宁 大连116025；2.河南财经政法大学 财政税务学院，河南 郑州 450046)

一、问题的提出

良好的生态环境是人类美好生活的必要条件，是居民应享受的基础公共服务。环境作为一种公共产品，政府在其维护和治理的过程中扮演着不可或缺的角色，财政是政府配置资源的重要手段。近年来，环境问题引起国内外学者的广泛关注，许多学者对环境问题的研究已经不限于财政政策的实施，而是开始深究财政体制对环境治理的影响。国外学者主要研究在财政联邦主义制度下环境公共产品的供给问题，从公共产品外溢性和地区异质性角度探讨中央政府和地方政府在治理环境方面的优势与劣势，形成了环境联邦主义理论。国内学者在研究财政体制与环境治理的关系时，主要侧重讨论中国式财政分权即政治集权下的财政分权对地方政府产生的行为激励，以及这种激励会如何影响地方环境治理。也有学者单纯从财政分权视角研究环境治理问题，分析财政收入分权和财政支出分权对环境污染、环境治理投资的影响。

但是鲜有文章研究政府间环境保护支出责任的划分对地方环境治理的影响。财政体制本质是政府间财政关系，包括政府间收入的划分、支出责任的划分以及政府间转移支付制度。集权抑或是分权只是对财政体制的整体概括，而中国的财政体制是复杂的，制度框架和法律环境都与西方传统的财政分权体制存在巨大差异，难以简单概括。环境保护支出责任的划分是政府间支出责任划分的组成部分，它直接影响政府环境保护职能的发挥。实证研究中财政分权程度不能替代环境保护支出分权程度，既有文献对财政分权与环境关系的探讨也不能作为政府间环境保护支出责任划分的依据。自1994年分税制改革以来，中国的财政体制可以描述为财政收入的集权和财政支出的分权，它强调中央政府对财政资金的主导与掌控，地方政府的财权往往难以支撑其履行相应事权。转移支付可以弥补地方财政缺口，也是地方环境保护支出的重要财力保障；既有文献并没有深究中央转移支付力度对地方环境治理的影响。本文在构建环境保护支出分权指标分析政府间环境保护支出责任划分对地方环境治理的影响的同时，构建转移支付力度指标，分析中央财政转移支付对地方政府环境治理的影响。

二、文献综述

各级政府在环境治理中的权责划分，是环境治理分权理论的核心内容。中央政府是应在全国范围内制定统一的环境质量标准实行集权化治理，还是应将权力下放至地方政府由地方政府根据当地的实际情况实行分权化治理？环境联邦主义源于财政联邦主义，分权与集权的相对优势最终取决于地区偏好的异质性和公共品的外溢性(Besley和Coate,2003)。[1]支持环境分权治理的学者大部分从区域异质性角度，认为不同辖区的地理位置和技术状况不同，对环境质量的要求也不同，集权化的治理模式忽视了地区异质性，分权化的治理模式有利于增加社会福利(Breton,1972;Saveyn,2008)。[2,3]支持环境集权治理的学者认为，环境的外溢性会使地方政府放松对本地区环境管制，中央政府统一治理可以有效解决环境治理的外溢性问题，防止地方政府在环境治理中“搭便车”，并且可获取全国性的规模经济收益(Stewart,1977；Sigman,2002)。[4,5]

在中国，环境基本公共服务供给低效与中国式分权制度下的激励扭曲和约束不足密切相关(祁毓，2014)。[6]政治集权下的经济分权是理解转型期中国的基本制度背景(陈硕、高琳，2012)[7]，学术界将这种分权模式称为中国式分权或中国式财政分权。政治集权意味着上级政府可以通过考核、升迁等方式引导下级政府的价值取向，形成下级政府“对上负责”的政治激励(张华等，2017)。[8]在中国以GDP考核为主的官员晋升机制下，“晋升锦标赛”使得地方政府忽略了环境污染、教育等与短期经济增长没有直接关系的公共服务(周黎安，2007)。[9]基于政绩考核下的政府竞争使得地方政府公共支出结构“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”(傅勇等，2007)。[10]政府集权下的财政分权使得地方自主利益得到强化，地方政府在财政激励与压力下展开竞争(张为杰，2012)[11]，往往会选择放松环境管制，大力发展当地经济。闫文娟(2012)认为财政分权不是我国环境治理投资偏低的主要原因，是分权体制下的政府竞争加大了财政分权对环境治理投资的负面影响[12]，李根生、韩春民(2015)则认为财政分权度(财政自主度)的提高可以激励地方政府加大对雾霾污染的治理力度，而这种激励作用被地方政府竞争削弱了。[13]单纯从财政分权视角研究环境治理问题，国内学者持有不同的观点。李香菊等(2016)对我国1997～2013年29个省际面板数据进行门槛回归分析，发现财政分权对非外溢性污染物(固体废弃物)和双向外溢性污染物(二氧化硫)排放有显著负向效应，而对单向外溢性污染物(废水)的排放有显著正向效应。[14]贲友红、李向东(2017)通过构建空间计量模型发现财政收入分权对环境污染具有显著的正向影响，而财政支出分权对环境污染的影响效应则显著为负。[15]韩君、孟冬傲(2018)发现财政收入分权与财政支出分权对工业二氧化硫排放均有显著的负向直接效应和空间溢出效应，适当提高财政分权度对各省份自身和相邻省份工业二氧化硫的排放均有抑制作用。[16]

三、理论分析与研究假设

环境属于公共产品，政府在环境保护和治理过程中承担重要责任。在划分环境保护事权与支出责任时，需要综合考虑此类公共产品的受益范围、供给效率和外溢程度。

一般而言，如果某一公共产品的受益范围恰好与某一级政府辖区范围相吻合，那么由这一级政府提供此公共产品是最有效率的。然而现实生活中的大部分情况是，某一公共产品的受益范围往往介于两级政府辖区之间，若由较低层级的政府提供此公共产品，很可能会产生外溢性问题；而由较高层级的政府提供此公共产品，则会随着辖区的扩大产生效率损失(孙开、王冰，2018)。[17]

具体而言，中央政府与地方政府在环境保护与治理过程中具有不同的比较优势。地方政府，尤其是基层地方政府，信息搜集成本较低，容易掌握当地企业的生产经营与排污状况，更容易辨别信息的真伪，在环境监管上具有一定的信息优势。一般来说，环境管理事务的信息复杂程度越高，由地方政府管理就越有效率。但环境问题不仅包括某一地区的饮用水污染以及垃圾处理，还涉及许多跨区域的污染情况，包括酸雨、水流域污染等。跨区域环境污染的外部性使地方政府治理环境污染的成本与收益不对等，如果由地方政府全权负责环境治理，那么地方政府很可能在环境治理中“搭便车”，导致环境公共产品供给不足。中央政府可以通过转移支付等方式弥补跨区域环境污染治理的外部性，也可以通过分工协作，与地方政府共同治理跨区域环境污染。同时，有些污染物的排放不仅是跨区域环境污染，例如，二氧化碳和氯氟烃的过度排放所导致的气候变暖和臭氧层损耗是全国乃至全球的环境问题。全国性的环境治理，比如大江大河治理、全流域国土整治等，应当由中央政府负责，地方政府缺乏动力也没有能力承担。中央政府具有财力、技术优势，可以在环境科学和污染防治技术研究、环境监测标准制定以及监测设施配置等方面集中优势资源、实现规模收益。综上所述，鉴于环境管理事务复杂程度不同以及环境污染物的外溢性不同，环境保护属于中央政府与地方政府的共同事权，中央政府和地方政府应根据其事权划分情况承担相应的环境保护支出责任。根据以上分析，本文提出：

假设1：中央与地方政府环境保护支出责任划分与环境治理效果呈“倒U型”非线性关系，适度的环境保护支出分权有助于降低环境污染水平。当环境保护支出分权度过低时，地方政府环境治理的效率优势无法充分发挥；当环境保护支出分权度过高时，中央政府难以有效弥补环境治理的外部性。

原则上，属于地方政府的环境保护事权，应由地方政府通过自有财力安排经费，落实地方政府环境保护支出责任；属于中央政府的环境保护事权，应当由中央财政安排经费。然而自1994年分税制改革以来，我国财政体制具有较为明显的收入集权倾向，同时改革前原有地方事务仍由地方政府负责，这使得地方政府支出责任与财权不匹配(李永友、张子楠，2017)[18]，在地方政府自有财力不足的情况下，中央政府主要通过一般性转移支付弥补地方政府履行本级事权的财力缺口。中央一般性转移支付与地方本级收入都属于地方政府可支配财力，由地方政府根据本地区实际情况统筹安排使用，是地方事权的经费保障，是地方直接支出责任的财力构成(如图1所示)。如果中央政府委托地方政府事权，则应安排相应的专项转移支付。专项转移支付是中央为了特定的经济和社会发展目标对地方政府的资金补助，由地方政府按中央规定用途安排使用。地方政府接受中央专项转移支付所承担中央政府规定的支出责任，属于地方间接支出责任。2017年我国地方财政支出中32.92%的资金来源于中央的转移支付[注]数据来源：根据财政部2010～2017年全国财政决算表整理而得。，2010～2017年地方环境保护支出中平均50%以上的资金都来源于中央的转移支付 。中央转移支付对地方落实财政事权的重要性不言而喻。研究中央与地方政府环境保护支出责任划分与环境治理的关系，应当控制中央转移支付对环境治理的影响。中央转移支付对地方环境治理效果的影响，取决于不同方式的转移支付对政府行为所产生的影响效应。一般性转移支付对地方政府主要存在收入效应，使地方政府可支配财力增加，不影响地方政府支出偏好；专项转移支付对地方政府既存在收入效应也存在替代效应，在增加地方政府间接支出责任的同时，可能对地方直接支出责任存在挤出效应。中央一般性转移支付是地方直接支出责任的财力构成，中央专项转移支付是地方间接支出责任的财力保障，一般而言，地方直接支出责任占地方财政支出责任的比重越高，地方财政支出效率越高。根据以上分析，本文提出：

假设2：中央加大一般性转移支付力度，有助于保障地方环境公共品供给，提高地方环境治理水平；中央加大专项转移支付力度，在增加中央委托地方环境保护事权的同时可能削弱地方政府履行自有环境保护事权的积极性，而且地方间接支出责任占比过高，不利于提高财政资金使用效率，整体上可能不利于地方环境治理。

宏远王朝成于自身青训系统的完备，失也是失于前几年的青训系统。前几年，宏远队出于对年轻球员之发展考虑，在球队当中发展空间有限，大批宏远梯队人才转会各支CBA队伍，均能有不俗之表现不少还占据主力位置。而此时宏远队中仍旧依赖朱芳雨、王仕鹏等老将打拼，因而近年来宏远队成绩略有下降。当时球队苦于寻找王仕鹏、朱芳雨的接班人，但队中却缺少人才储备，曾引以为傲的国内球员储备不复存在。

图1 中央转移支付与地方财政支出责任

四、实证研究

(一)模型、变量及数据

1.模型设定

为了验证中央与地方政府环境保护支出责任划分和环境治理效果的“倒U型”曲线关系，本文选取环境保护支出分权指标及其二次项为解释变量。根据理论分析，不同的转移支付方式对地方政府行为和环境治理的影响机理不同，因此同时纳入中央一般性转移支付力度与中央专项转移支付力度作为制度控制变量，从而建立基准模型：

(1)

其中，i表示省份，t表示年份。Yit表示环境治理效果；Edit表示环境保护支出分权程度；Gtransit表示中央一般性转移支付力度；Stransit表示中央专项转移支付力度；μi代表不随时间变化的地区特征；εit为随机误差项。

除此之外，参考祁毓等(2014)、李香菊等(2016)、张华(2016)的研究成果，经济发展水平、产业结构、城镇化水平、环境规制力度也是影响地方环境质量的重要因素，应将其作为模型的其它控制变量Mijt。同时，考虑环境污染可能存在路径依赖，在模型中引入滞后一期因变量Yit-1控制不随时间变化的环境污染的影响，从而将模型修正为：

(2)

2.变量说明及数据来源

被解释变量环境治理效果(Y)选择人均二氧化硫排放量(PSO2)进行衡量，人均二氧化硫排放量越低，环境治理效果越好。解释变量环境保护支出分权(Ed)反映了中央与地方政府环境保护支出责任的划分情况，环境保护支出分权程度越高，地方政府相应承担了越多的环境保护支出责任。环境保护支出分权的度量参考财政支出分权的度量方式，用地方人均环境保护支出/(地方人均环境保护支出+中央本级人均环境保护支出)来衡量，指标进行了人均标准化处理，以控制人口规模对财政支出规模的影响。同时本文将未剔除人口规模影响的指标(Ed1)，即地方环境保护支出/(地方环境保护支出+中央本级环境保护支出)，作为环境保护支出分权的备用指标，进行稳健性检验。2011年我国将财政支出的类级科目“环境保护”更名为“节能环保”，事实上原“环境保护”类级科目下也包括“能源节约利用”、“可再生能源”等项级科目，这次改革更加明确了此类支出的功能。节能也是为了保护环境，节能支出可谓广义的环境保护支出(王猛，2015)。[19]

作为制度性控制变量，中央一般性转移支付力度(Gtrans)用中央对地方一般性转移支付占地方一般公共预算支出的比重衡量；中央专项转移支付力度(Strans)用中央对地方专项转移支付占地方一般公共预算支出比重测算。同时本文将中央对地方一般性转移支付剔除物价变动影响后取对数作为中央一般性转移支付力度的替代变量(LnGtrans)，将中央对地方专项转移支付剔除物价变动影响后取对数作为中央专项转移支付力度的替代变量(LnStrans)，以检验模型的稳健性。

其他控制变量中，经济发展水平(Pgdp)以人均国内生产总值度量；产业结构(Indus)以第二产业生产总值占国内生产总值比重度量；城镇化水平(Urban)以年末城镇人口比重占总人口比重度量；环境规制力度(Govern)以排污费收入与交纳排污费单位数比值度量(见表1)。

本文采用我国2007～2016年30个省、自治区和直辖市(西藏除外)的面板数据进行实证检验，文中所有货币单位表示的指标均以2007年价格指数为基期进行价格平减。文中所需数据分别来自《中国统计年鉴》、《中国环境年鉴》、《中国环境统计年鉴》、2007～2016全国财政决算报告以及各省份财政决算报告。

表1 变量的统计描述

注：PSO2单位为吨/人；Pgdp单位为万元/人；Govern单位为百万元/户；LnGtrans 和LnStrans单位为亿元；其余变量均为比例性数据。

(二)估计结果

1.基准模型回归结果

一般可采用混合回归、固定效应回归、随机效应回归对静态面板数据进行估计。如表2所示，F检验在1%的显著性水平上拒绝混合效应估计有效的原假设，Hausman检验分别在5%和10%的显著性水平上拒绝随机效应估计有效的原假设，因此应选择固定效应模型进行估计。由于Hausman检验无法在1%的显著性水平上强烈拒绝随机效应模型估计有效，因此表2的第(2)列和第(4)列同时给出了随机效应模型的回归结果。

如表2第(1)列、第(2)列所示，无论固定效应回归还是随机效应回归，环境保护支出分权的系数显著为负，其平方项的系数显著为正，初步表明环境保护支出分权与人均二氧化硫排放量之间存在着“U型”的非线性关系，即环境保护支出分权与环境治理效果之间存在着“倒U型”的非线性关系。加入制度控制变量后，如表2第(3)列和第(4)列，环境保护支出分权及其平方项的符号均未发生改变，中央专项转移支付力度的回归系数显著为负，中央一般转移支付力度与人均二氧化硫排放量的回归系数为正，但不显著。

表2 基准模型回归结果(静态面板模型)

注：常数项略；***、**和*分别表示1%、5%和10%的显著水平，系数下方括号内数值为其标准误；FE为固定效应模型、RE为随机效应模型。

2.修正模型回归结果

为了进一步解决遗漏变量导致的估计偏误，同时考虑二氧化硫排放的路径依赖与环境保护支出分权的内生性问题，本文采用系统GMM估计方法对修正模型(2)进行估计，将内生解释变量Ed的二阶滞后项和三阶滞后项作为工具变量以缓解模型潜在的内生性问题。表3报告了用系统GMM方法对修正模型的估计结果，第(1)～(7)列分别展示了模型逐步加入控制变量的估计结果，相应的回归均通过了Sargan检验，可以认为工具变量不存在过度识别。除第(1)列和第(2)列以外，其余各列的估计结果均通过Arellano-Bond自相关检验，即扰动项差分不存在二阶自相关。第(1)、(2)列估计结果未通过二阶残差自相关检验的原因可能是因为回归方程缺失了重要变量，进一步检验发现可以通过三阶残差自相关检验。

图2 环境保护支出分权与人均二氧化硫排放量的非线性关系图

表3的估计结果显示，环境保护支出分权的系数显著为负，其平方项的系数显著为正，加入控制变量后，环境保护支出分权及其平方项的系数符号未发生变化，说明环境保护支出分权与人均二氧化硫排放量之间确实存在 “U型”非线性关系。随着环境保护支出分权度的增加，人均二氧化硫排放量先减少后增加，意味着随着地方政府环境保护支出责任的增加，地方环境治理水平先提高后下降。根据第(1)～(7)列的估计系数可知，最优环境保护支出分权度应该在0.9244～0.9502之间，而环境保护支出分权的300个观测值中，有203个观测值大于0.9502。正如图2所示，我国大部分地区的环境保护支出分权处在U型曲线的右侧，超过了最优环境保护支出分权度，意味着地方政府承担的环境保护支出责任过多。

表3 修正模型回归结果(动态面板模型)

注：常数项略；***、**和*分别表示1%、5%和10的显著水平，系数下方括号内数值为其标准误；AR(2)为Arellano-Bond自相关检验，Sargan检验为过度识别检验，所列示数值为其统计量相应的p值。

制度控制变量的回归系数基本符合理论预期，中央一般性转移支付力度的系数显著为负、专项转移支付力度的系数显著为正。这说明加大中央一般性转移支付力度有助于降低人均二氧化硫排放量，提高环境治理水平；而加大中央专项转移支付力度则不利于降低人均二氧化硫排放量，弱化了环境治理效果。

对于其它控制变量而言，产业结构对人均二氧化硫排放量的影响显著为正，意味着第二产业占比增加会加剧环境污染水平；经济发展水平的提高显著增加了人均二氧化硫排放量，说明我国粗放式的经济发展模式不利于环境治理；城镇化水平的提高对人均二氧化硫排放量有显著负向影响，说明环境污染的治理具有一定的规模效应，由于经费短缺和机构设置不完善，农村的环境监测和环境监察工作难以展开，农村地区的环境问题日益严峻(祁毓等，2017)[20]，城镇化水平的提高反而会降低环境污染水平；环境规制力度的系数显著为负，说明政府加大环境规制力度有助于降低环境污染水平。

3.稳健性检验

表2和表3的估计结果显示，无论用静态面板数据下的固定效应模型和随机效应模型还是用动态面板数据下的系统GMM方法进行估计，估计结果都与理论预期相符，这说明模型设定对估计结果没有根本性影响。由于指标的衡量标准也可能对估计结果造成影响，本文选用其他度量标准重新衡量模型中的核心解释变量和制度控制变量，进行稳健性检验。首先使用未剔除人口规模影响的指标Ed1替换核心解释变量Ed，估计结果见表4第(1)列；再使用剔除物价变动影响后的中央对地方一般性转移支付的对数值LnGtrans 和中央对地方专项转移支付的对数值LnStrans分别替换制度控制变量Gtrans和Strans，估计结果见表4第(2)列；最后用Ed1、LnGtrans和LnStrans同时替换Ed、Gtrans和Strans，估计结果见表4第(3)列。总体而言，核心解释变量与控制变量的系数符号没有发生改变，只是由于变量的统计口径改变导致变量系数的绝对值发生改变，本文的估计结果是稳健的。

表4 稳健性检验的回归结果

注：常数项略；***、**和*分别表示1%、5%和10%的显著水平，系数下方括号内数值为其标准误；AR(2)为Arellano-Bond自相关检验，Sargan检验为过度识别检验，所列示数值为其统计量相应的p值。

五、结论与政策建议

本文基于公共产品供给视角分析政府间环境保护事权与支出责任划分对环境治理的影响，同时结合中国特定的体制改革背景，将转移支付纳入理论模型，分析不同转移支付方式对环境治理的影响，并利用2007～2016年我国30个省、自治区和直辖市(西藏除外)的面板数据对研究假设进行实证检验。结果发现，中央与地方政府环境保护支出责任划分与环境治理效果存在“倒U型”关系，我国大部分地区的环境保护支出分权处于“倒U型”曲线的右侧，超过了最优环境保护支出分权度，如果继续增加地方政府环境保护的事权与支出责任会对环境治理效果产生负向影响；中央一般性转移支付对环境治理效果具有显著正向影响；中央专项转移支付对环境治理效果具有显著负向影响。

综合主要研究结论，本文提出以下政策建议：

第一，适度加强中央政府环境保护事权与支出责任，建立政府间环境保护权责划分的动态调整机制。目前，我国中央本级环境保护支出占全国环境保护支出的比重不到10%，地方政府承担了大部分的环境保护支出责任。虽然地方政府在因地制宜的环境监管事务中具有一定的效率优势，但中央承担的环境保护支出责任过低，则难以实现其在环境保护中的规模优势，发挥其在跨地区和跨流域环境污染治理中的宏观调控功能。2016年国务院《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》中提出“财政事权划分要根据客观条件变化进行动态调整”。目前我国环境监测站的建设资金主要来源于中央和省级补助，监测站的日常运营经费则由市级财政承担(祁毓等，2017)[20]，由于环境监测结果直接与地方政绩考核相关，地方政府在购买设备、选择监测点和采集数据时存在道德风险，导致许多地区环境监测数据失真。在条件成熟时，中央政府应逐步上收环境监测事权，统一规划监测站点、采购监测设备、配备相应的技术人员，突出中央政府的技术优势和规模优势。与此同时，跨地区、跨流域的环境污染问题可以由中央政府派出机构进行直接管理。

第二，优化转移支付结构，降低专项转移支付比重，规范一般性转移支付方式。专项转移支付是由中央政府规定用途，地方专款专用的资金，是中央对地方的委托事权的财力保障。专项转移支付虽然可以贯彻中央的政策导向，在一定程度上矫正由于地方竞争激励导致的地方财政支出结构扭曲，但同时也违背了财政分权理论的效率原则，其在分配和使用过程中都有不同程度的被挪用现象，导致财政资金支出效率低下。在我国，一般性转移支付中除了均衡性转移支付，还包括一些有约束条件的转移支付，如老少边穷地区转移支付、基层公检法司转移支付等，事实上地方政府对这类转移支付只有部分自主权，政府应该对这类转移支付进行清理，进一步规范一般性转移支付的拨付方式。