乡村振兴战略中岳阳发挥农民主体作用的调查与思考

罗鹏　郑立新　胡燕飞

在乡村振兴战略实施过程中，特别是我国城镇化和人口老龄化加快、农村“空心化”和“谁来种地、如何种地”问题出现后，农民主体作用发挥情况如何？我们深入岳阳市直相关部门和县市区调研，面向农村发放并收回有效问卷5000多份，走访座谈农村干部群众236人。我们认为，乡村振兴，农村是主战场，农业是主攻点，农民是主力军;只有实现好农民在乡村振兴中的受益主体、建设主体和治理主体地位，才能更好地使乡村振兴战略行稳致远。

一、农民主体作用发挥的现实问题

（一）传统观念根深蒂固，农民发挥主体作用的意识不浓

经历了两千多年封建统治的中国农民，传统观念的“四小”意识根深蒂固，追赶潮流和固步自封的矛盾特征明显，既想当家作主，又畏首畏尾。一是“小农”意识。崇尚小富即安，只图旱涝保收，认为乡村振兴干什么、怎么干是政府的事，与自己关系不大，不想参与其中。二是“小民”意识。习惯把“农民”从职业异化为“二等公民”身份，权益受到侵害也逆来顺受，忍气吞声，不敢参与其中。三是“小利”意识。追求有钱有利才干，否则就看，参与乡村事务没有什么经济收入，费力不讨好，有时还得罪人，不愿参与其中。四是“小局”意识。缺乏大局全局观，先富起来后沉迷自己的富足生活，对乡村振兴以及带动共同致富漠然，也无意参与其中。对如何推进乡村振兴，“不知道”“没办法”“靠政府”等惊人相似的回答凸显出“等项目、靠政府、要资金”的心态。

（二）农业综合效益疲软，农民发挥主体作用的动力不强

中央1号文件连续16年聚焦支持“三农”，但耕地面积、农产品价格、农业风险等刚性约束无法改变。岳阳农村人口人均水田1.6亩，但分布不均，大部分村人均只有4—8分水田。传统农业生产模式效益很低;而新型农业投入大、成本高、回报周期长，大部分农民无力参与。市场供需和价格等信息被加工商、物流商、贸易商重重隔离屏蔽，农民没有定价权，农业增值效益、附加效益流离于农民之外。国家粮食保护价从2015年连续下降，岳阳主产的早籼稻和中晚籼稻下降了10%以上。农业对自然灾害、质量安全、政策、市场等风险的防控能力弱，早几年遭遇冰冻和洪涝灾害，岳阳农民损失惨重;有的农业政策变化太快，没有缓冲期，之前鼓励的规模养殖业，因为环保等因素考量，关停了;如果销售渠道或价格原因滞销，就会出现丰产不丰收。值得注意的是，近年来农民收入持续增长，但事实上农民收入“两个假象”特征明显：一是国家惠农补贴造成了农业增效的假象，传统种养业利润极少甚至亏本，收益主要来自惠农补贴。二是“农民工”工资性收入造成了农民增收的假象，农民务工的工资性收入占比近60%，而农业经营性职业收入占比不到30%，辛辛苦苦种年田，不如打工一个月。

（三）农村基础条件薄弱，农民发挥主体作用的信心不足

相对于城市，农村基础和公共服务设施总体投入不够，就业、教育、医疗、社会保障、文化娱乐设施等都比较落后，大部分村级经济虚脱，过度依赖财政专项资金，有的村债务严重。大部分村没有集体企业，没有集体积累资金，村里办大事主要靠找乡友、找部门要钱，或者农民自己出资出力。金融资本和社会资本对农业持观望态度，农村小额贷款手续繁琐，额度有限。农村留不住人才，专业人才不愿下农村，本土人才只想“跳农门”。城乡居民收入差别较大，2008年到2018年，岳阳城乡居民收入比从3.25：1缩小到2.10：1，但绝对差从10805元扩大到16912元。农民农业生产的信心缺失，有能力的青壮年进城务工，农村空心化、农民老龄化和农业兼业化、副业化现象日益严重，形成了老、弱、病、残、懒“五鬼闹农业”的局面。

（四）利益诉求渠道狭窄，农民发挥主体作用的空间不大

我国行政管理“对上负责”重于“对下负责”，乡镇行政管理与村级村民自治的有效衔接和良性互动滞后，有的地方政府完全包办农村工作各个方面，干部拍板多，农民声音少。农村基础设施、公共服务设施建设，有59.6%的被调查者认为规划制定过程中缺乏群众参与，34.16%认为缺乏科学性，44.09%认为没结合本地实际。同时，在各级党代表、人大代表、政协委员中，真正农民身份的比例不高，农民的政治发言权过弱，一些政策在制定时利益表达不畅，具体实施中也有操作性不强、执行力不够的问题。村民自治组织“政府化”，实际运行中以执行上级党委政府的决定为主。比如农村承包地“三权分置”制度，政策落实还很困难，有的地方对农民土地使用权干预较多，甚至有强制征收、流转农民土地的问题。

（五）综合素质总体偏低，农民发挥主体作用的能力不够

2016年全国农业普查，农业从业人员中高中以上学历只占8.3%，远远低于同期城乡人口抽样调查31.6%的水平。近年来乡镇建了不少综合文化站、农家书屋等，总体利用率不高，没有达到预期效果。有的农民法律意识淡薄，道德素养不高，有的公德意识不强，特别是农村乱扔乱倒、人情风等还比较突出。农民离新型职业农民的能力要求还有一定差距，乡风文明、乡村治理、宜居村庄建设任重道远。同时，农村“三个带头人”带动不够：村级党组织带头人是村里的“主心骨”;农村致富带头人是一个地方经济发展的“领头羊”;自治组织带头人是村民自己选出的“官”。他们扎根农村，与乡邻有深厚感情，乡亲们对他们更认可信服。调研中，凡是这三个带头人能力强的村，不仅经济发展好、农民富裕，而且乡风文明、群众拥护，农民参与村级事务的积极性也高。

二、农民主体作用发挥的岳阳实践

在由农业大市向农业强市迈进中，岳阳全面贯彻落实中央“三农”工作方针，提出并实施岳阳发展“一三五”基本思路，巧妙解答农民主体作用如何发挥这道“方程式”。农村“空心房”整治获评“改革开放40年地方改革创新40案例”。

（一）坚持党建总揽、引导先行，农民成为乡村振兴战略的主角

农民主体作用发挥，让农民认识到自己的主体地位是前提。一是在顶层设计中落实农民主体思想。落实市县乡村四级层层抓乡村振兴的责任体系，出台《实施鄉村振兴战略三年（2018—2020）行动方案》，明确提出“民事民议、民事民办、民事民管”的思想和“政府主导、群众主体”的原则。二是在宣传发动中强调农民主体责任。通过会议、电视、报纸、宣传栏、横幅标语等进行宣传，有的村还组织“微宣讲”小分队，采用三句半、小品、快板等通俗易懂的形式，把农民在乡村振兴中的主体地位、主体责任和主体作用讲清楚。三是在一线帮扶中引导农民主体作为。大力推行“一线工作法”，10万名机关干部与40.1万贫困人口结对子，选派干部2568名组成驻村工作队，组织农业科技专家852人组成服务小分队，实现扶贫与扶智、扶志的三驾齐驱。

（二）坚持利益联结、市场驱动，农民成为现代农业发展的主力

发挥农民主体作用，绕不开现代农业的发展兴旺。一是支持农民发展特色农业。鼓励农业产业化特色小镇创建，推动产业集聚，带动产业振兴，20多个特色镇竞相发展，成为乡村振兴的产业引擎。二是支持农民提高组织化程度。安排专项资金，支持发展农民专业合作组织6384家，其中国家级41家，33.1万农户入社，固定资产593亿元，年经营服务总收入579亿元，组织农产品销售360.2亿元，全市耕地流转率52.3%。三是加强农民职业技能培训。累计培训农民14.07万人次，5000多人被认定为新型职业农民，涌现了一大批“田专家”“土秀才”和“乡村工匠”。2018年全市发展种粮大户28547户，其中千亩以上140户。汨罗市西长村引进投资商，流转残次林、低产田，开发生态农业和乡村休闲生态旅游，发展6家省市龙头企业，被评为全国美丽乡村百强村、全国宜居村庄、全国休闲农业与旅游星级园区、全国生态文化村和中国美丽休闲乡村。

（三）坚持村民自治、管理自主，农民成为村级有效治理的主人

发挥农民主体作用，关键是完善村民自治制度和组织。一是完善村级治理构架。建立健全以村党组织为领导核心、村民议事会为议事主体、村民委员会为执行主体、村务监督委员会为监督主体的“四位一体”的村级治理机制，全市村委会自治率达97%以上，做到农民的事情让农民自己做主、自己来办。二是落实村务公开制度。实行村级重大事务公开、村级财务公示、项目结算公示的“三公开”制度，有83.98%认为所在地建设项目全部或绝大部分做到了公开。汨罗市武夷山村决策交给群众定、过程交给群众管、结果交给群众看，群众参与积极性高，成了全省有名的“三无”村。三是鼓励乡贤治村模式。支持和引导在当地德高望重的老党员、老干部等乡贤牵头组建各类红白理事会、调解委员会等群众自治组织，引导农村自主制定村规民约。云溪区八一村在村里设道德法庭，乡贤当法官，村里矛盾纠纷大小事情不出村，成为全省美丽乡村、全国文明村镇，《光明日报》和中央电视台先后推介。

（四）坚持立足实际、发动群众，农民成为生态环境整治的主体

生态宜居是乡村振兴的关键，是农民解决温饱后的更高追求。一是引导农民积极投身农村“空心房”整治。把农村“空心房”整治作为乡村振兴的“先手棋”，2018年拆除农村“空心房”1089万平方米，腾退土地7.7万亩，复耕交易耕地指标2.47万亩，整治复绿6832亩，岳阳市“空心房”整治新模式获评“改革开放40年地方改革创新40案例”。二是引导农民扎实推进村庄清洁行动。推行“‘空心房整治+N”模式，加强农村面源污染治理，引导群众建垃圾填埋场和焚烧炉1700个，污水处理设施1.9万个，改厕4.1万个，2018年东洞庭湖7个水质监测断面达标率98.7%，把习近平总书记“保护好一江碧水”的殷殷嘱托落到了实处。三是引导农民加大农村绿化美化亮化力度。着力开展“绿色通道”和“秀美村庄”建设行动，发动群众造林31.2万亩，植树1000多万株，绿化公路2290公里，让农村看得见山水，留得住乡愁，共绘“山水人村”相融相伴的和美画卷。

（五）坚持倡导新风、以德化人，农民成为乡风文明建设的主流

抓经济发展的同时，注重引导农民抓精神文明建设。一是推动提升道德水平。利用道德讲堂、乡村基层党校、村民学校、文化墙、文化广场等场所，组织开展道德教育活动3900多场。在乡村广泛开展评选“好婆婆”“好媳妇”“最美乡村教师”“最美乡村医生”“最美保洁员”“文明家庭”等活动，用身边人、身边事教育引导群众向上、向善、向美。二是鼓励传承民风民俗。积极开展丰富多彩的节日民俗活动、文化娱乐活动和经典诵读活动，成为传统文化和美德的倡导者和践行者。汨罗市古培镇岳峰村建立农耕文化陈列馆，让农耕文化得以保留、后人记住乡愁。三是组织开展移风易俗。开展限炮令、“刹人情歪风、治婚丧陋习、树文明新风”专项行动、殡葬改革等系列工作，引导农村制定乡规民约、移风易俗，倡导健康、文明的新风尚。2018年全市农村减少“无事酒”4万多起，农村人情开支同比减少70%以上，95.17%对推行的“婚事新办、丧事简办、其他事不办”的做法表示支持。

三、农民主体作用发挥的对策建议

（一）尊重农民意愿，进一步优化农民发挥主体作用的环境

一是广泛形成社会共识。正确处理政府主导与农民主体作用的关系，尊重农民主体权利，在村级重大事务和涉及自身利益的重大事务中让农民群众自主选择、自主参与、自主评判，保障他们的知情权、建议权、决定权和监督权。二是延伸基层治理架构。强化基层党组织和村民自治组织建设，配强农村带头人队伍。特别农村并村后，行政村面积大、人口多与村级组织管理难到位，应探索农村基层党组织、村民自治组织向下延伸，在自然村落和村民小组设立党小组和村民理事会、乡贤理事会、乡村志愿者协会等自治组织，配合村委会开展村民自治和公共管理。三是畅通利益诉求渠道。探索建立农民意愿与组织决策无缝对接机制，逐步扩大党代表、人大代表、政协委员中农民的比例，提高农民在政治生活中的话语权和影响力，更多地让农民点单，政府服务。

（二）建立引导机制，进一步强化农民发挥主体作用的责任

一是建立参与决策机制。在地方性政策措施制定时，更加广泛听取农民意见建议，引导农民把自己的意愿同黨委政府的意志统一起来，把乡村振兴的决策部署变成农民的自觉行动。二是建立利益联结机制。引导农民以土地承包权入股，由农民转股东，主动参与现代农业和发展村集体经济;鼓励农民对直接受益的基础设施和公共设施建设出资投劳，对村民能自己设计、施工的小型项目，优先安排村级集体经济组织、农民合作组织完成。三是建立激励奖励机制。广泛开展各类评选表彰活动，增强农民参与乡村振兴的荣誉感，为推动乡村振兴提供持久精神动力。同时建立约束惩戒机制，因地制宜制定村规民约，倡导良好的家风、村风、民风。

（三）补齐短板缺陷，进一步提振农民发挥主体作用的信心

一是稳步提高农民收入。不断深化农业供给侧结构性改革，加快现代农业发展，增加农民资产性收益，让土地收益更多惠及农民群众。二是加快壮大村级经济。因地制宜探索村级集体经济发展壮大的多种形式和有效途径，深入推进农村集体产权制度改革，增强村级集体经济投入乡村公益性设施建设的资金实力，为农民参与乡村振兴奠定更加坚实的基础。三是不断改善人居环境。加强村级发展规划，加强农村生活垃圾和污水处理，实施农村“厕所革命”，全面深化农村“空心房”整治和村庄清洁行动集中攻坚，推动农业绿色发展和农村生态环境保护。四是发展农村社会事业。加快农村教育、卫生、文化等社会事业建设，促进城乡公共服务逐步均等化;改革和完善农村合作医疗和农村居民养老保险制度，引导广大新乡贤以乡愁乡情为纽带，积极支持家乡乡村振兴。

（四）持续政策扶持，进一步落实农民发挥主体作用的保障

一是增强政策扶持的持续性、稳定性。国家层面制定破除城乡二元发展体制机制障碍的相关政策措施，必要时把一些制度性安排以法律的方式固定下来。省市县出台地方性涉农扶持政策体系，将国家政策本土化、体系化，形成涉农扶持政策清单。保持涉农政策持续性和稳定性，预留政策变化缓冲期，让农民在乡村振兴中吃下“定心丸”。二是增强政策扶持的科学性、有效性。国家适时修改土地管理、规划、物权等方面的法律和制度。加大对粮食主产区的补贴力度，将粮食直补等涉农补贴由按土地面积补贴改变为按实际成为商品粮产量补贴，确保补贴真正补到粮食生产上。建立优质农产品价格补偿政策，对绿色生态农产品按数量和品质进行成本补贴和价格补贴。深化农业农村领域“放管服”改革，确保涉农扶持政策落实落地，项目扶持资金用在刀刃上，防止扶持政策和扶持资金空转。三是增强政策扶持的普惠性、透明性。增强涉农扶持政策的普惠性，避免大量涉农扶持资金集中“造点”;降低跑项目争项目的成本，最大限度地发挥项目效益;完善涉农扶持政策和扶持资金的监督机制，对涉农扶持项目的规划、申报、评审及评审结果进行全过程公开。

（五）强化素质培训，进一步提高农民发挥主体作用的能力

一是实施新型职业农民培训工程。充分利用高校、职业院校的教学资源，建立新型职业农民培训中心，开发培训课程。组织新型职业农民到农业产业发展先进的地方考察学习，借鉴先进经验。二是实施农村党员干部轮训工程。以乡镇为单位对农村党员干部进行轮训，提升农村党员干部的思想政治素质和履职能力，发挥其在农村的引导和示范作用。三是实施农民综合素质提升工程。结合家规家训进农家和村规民约，提高农民的文明道德素养，弘扬中华优秀传统文化和农耕文化，提升农民法律素养和运用法律化解矛盾、自我依法維权的能力。四是实施乡贤文化培育工程。将新乡贤文化建设纳入基层党建工作，合理搭建新乡贤文化的工作平台;以乡情乡愁为纽带，引导新乡贤在乡村治理中参政议政、建言献策、贡献力量。

（中共岳阳市委政策研究室课题组供稿）