改革开放四十年高等教育办学体制改革回顾与展望

关键词：改革开放四十年   高等教育   体制改革

教育体制改革内涵丰富，其内容包括管理体制、办学体制、投资体制、招生和就业体制改革及高等学校部门管理体制改革等等。办学体制改革是激发行为主体参与和投资办学的积极性，开发、重组教育资源，转变教育管理模式，形成新的教育体制，激发学校发展的元动力，形成适应社会发展的新的办学体制。其是教育体制改革的基础，影响其他体制的建设和改革。本文系统回顾改革开放40年来我国高等教育办学体制改革历史进程，分析办学体制改革特点，反思不足并展望未来。

一、改革开放40年我国高等教育办学体制改革的历史进程

（一）第一阶段，允许、鼓励社会办量办学（1978年-1991年）

随着改革开放的推进和市场经济的不断发展，在教育层面，国有化的办学体制难以适应我国教育事业的发展，不能满足社会发展及人民群众的需求。1978年党的十一届三中全会作出把工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，以经济建设为中心的政策方针，促进了经济社会的在大发展，同时推动了高等教育的发展及其体制改革，而改革的核心内容即是要改变单一的国家投资办学体制，实行多种体制办学。

1982年3月，中华社会大学作为全国第一所民办大学在北京成立。1982年12月颁布的《中华人民共和国宪法》第19条规定：“国家鼓励集体经济组织，国家企事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”这一规定第一次将可以举办非公有制的学校上升至法律层面，极大地鼓舞了社会力量办学的积极性。

1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：“要充分调动企事业单位和业务部门的积极性，并且鼓励集体、个人和其他社会办量办学”标志着我国教育体制改革全面展开。《决定》制定了中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级办学的体制，提倡中央部门和地方联合办高等教育，进一步鼓励社会 团体和个人办学。

1987年7月，《关于社会力量办学的若干暂行规定》颁布，明确指出：“社会力量办学是我国教育事业的组成部分，是国家办学的补充”，并规定了社会力量办学的审批程序、学校名称、招生、收费以及颁发证书等事项。

（二）第二阶段，建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制（1992年-1996年）

1992年，邓小平南方谈话提出“改革开放胆子要大些”。《全国教育事业十年规划和“八五”计划要点》中，将以政府办学为主，社会各界共同办学体制的高等教育部分设想为：“高等教育以中央和省、自治区、直辖市两级政府办学”。

1993年，《中国教育改革与发展纲要》颁布。《纲要》提出：“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”。《纲要》总结了依靠社会力量办学的十六字方针：积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理。

1996年，《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》印发，指出：“到2010年，基本形成以政府办学为主，社会各界共同参与的办学体制及公立学校和民办学校共同发展的格局”。

（三）第三阶段，明确以政府办学为主体，公办民办共同发展思想，办学体制改革进入法制新阶段。（1997年——至今）

1997年7月国务院颁布的《社会力量办学条例》，这是第一次国家以行政法规的形式系统、全面、集中、明确地阐释和规定了有关办学体制改革的政策方针，标志着我国办学体制改革开始了依法办学、管理并健康发展的新征程。

1998 年《中华人民共和国高等教育法》颁布，明确规定了：“国家鼓励和支持高等教育事业的国际交流与合作”。这使我国高 等教育不仅在人员往来、中外合作办学、文凭互认等方面都取得了不错的成绩，而且在先进教育观念和理論、课程和教材、教师和教学、管理模式、评价标准等方面引进上也效果明显，高等教育国际化有了进一步发展。

1999年，《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》提出：经批准可以举办民办普通高等学校。2002年颁布《中华 人民共和国民办教育促进法》及其条例的实施标志着我国民办教育法治建设迈出了里程碑式的一步。随后针对民办高校扩张快速但办学质量滞后问题，提出了加强民办高校办学管理的文件：2006年《关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康 发展的通知》，2007年《民办高等学校办学管理若干规定》，2008年《独立学院设置与管理办法》，以加强民办高等教育的规范管理①。

2010年中共中央国务院印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出：“不同类型学校的领导体制和办学模式应有所不同，要尊重学校的办学自主权。教育事业还是应该由懂教育的人办”。要造就一批教育家，倡导教育家办学。要加快民办教育发展，满足不同社会群体多样化的教育需求。

2016年全国人大常委会审议通过《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》及随后颁布的配套文件，开启了民办高等教育非营利性、营利性分类管理的新时代。2018年对民办教育促进法又进行了修改，将“经政府批准的职业技能鉴定机构”修改为“经备案的职业技能鉴定机构”;“工商行政管理”修改为“市场监督管理”，充分的发挥市场在民办高等教育中调节作用，同时鼓励和支持职业教育的发展。

二、改革开放40年我国高等教育办学体制改革的特点

从改革的内外动因来看，高等教育办学体制改革充分体现了我国改革开放40年的国家政治，经济，文化等基本国情的发展变化，纵横分析40年来高等教育办学体制改革的特点主要可以概括以下几点：

（一）政府对高等教育办学体制改革始终处于主导地位

我国所有的改革事项整体上都是自上而下的，都是由政府主导，设计和推动的，政府是高等教育改革的设计者、发动者、推动者。回顾40年来高等教育改革的一系列改革，均由政府设计、推动的。我国拥有强大而且强势的政府，同时宪法及《高等教育法》也规定了政府相应的权利。政府的主导作用主要体现在：1.政府制定政策法规，为办学体制改革提供了依据。这一点在上述历程回顾中增有体现。2.政府对民办高校的直接推动方式往往是给其提供闲置的教育资源，如保障民办高校在教育教学上的公平待遇。

（二）改革目的从弥补投入不足到满足多样化需求

我国办学体制改革的初衷是要解决政府财政对教育投入的不足，不能满足人民对接受更多教育的需求的主要矛盾。改革开放初期政府财政不足，有限的资源又对义务教育有更多的倾斜，高等教育成为只有少数人能够享有的精英教育，不能满足群众需求。办学体制改革蓬勃开展为教育事业发展注入了大量的资金。随着我国经济社会的不断发展，尤其是进入小康社会以后，教育矛盾就由学额不足转向优质教育资源短缺方面。同时，办学体制改革的主要部分民办教育，能够满足人们对于差异性教育需求，促进人们对教育的选择热情，教育供需矛盾也有所转移。办学体制改革必须进一步明确教育办学主体，探索能够使不同教育模式的规范发展和公平竞争新途径。

（三）民办高校从单纯追求数量增加的外延发展到兼顾追求质量的内涵式发展

改革开放以来，为缓解高等教育需求的供给不足，围绕着办学体制改革的主题，大量的民办高校涌现，这表现出的是规模体量的显著增加。以民办普通高校为例，1992年全国仅有6所，在校生为1.21万人，校生均规模为 2016人; 而到2016年，“全國民办普通高校已达742所（含独立学院266所），在校生634.06万人”，校生均规模为8545人。24年间，民办普通高校数增加 122.67倍，在校生总人数增加523倍，校生均规模增加4.23倍。而同期公办普通高校数仅增加0.78倍，在校人数仅增加7.95倍②。而办学层次也从非学历教育或高等职业教育向高等教育体系上端延伸。从民办高校内生能力来看，经过长期的办学积累和自主 建设，其办学规模条件不断改善，师资实力不断提升，科研能力也不断向好。

三、改革开放40年我国高等教育办学体制改革的不足与反思

改革开放40年来，我国高校逐步扩大办学自主权，高校依据国家政策法规自主开展人才培养、科学研究和社会服务活动。但我们也必须清楚的看到，高校办学体制改革是一项长期而艰巨的作务。高等教育办学体制改革过程中，我们仍有不足值得反思：

（一）政府职能转换不到位，各办学主体仅拥有有限办学自主权

改革开放以来，政府逐渐将办学自主权下放到高校和市场，通过宏观政策，间接手段调节学校自治和市场的运行，学校供给侧的活力被不断的激发出来。总的来说，政府职能由微观管理向宏观指导转变，由管理走向协调与服务，该属于其他主体的权利也都通过分化方式还给了各主体，工作侧重于在关键性问题上整体布局。但现实而言，与办学主体的教育治理职能相关的制度尚未完善，政府管的过细，仍有越俎代庖现象，时常扮演无限政府的角色。如我国大学需得到政府的审批和授权才能获得办学资源，开展办学活动，而这一些权利本该属于大学自身③。

（二）过于注重工具价值而忽略本体价值，造成高等教育同质化倾向

教育是有目的的培养人的活动。在教育活动中，人们往往通过选择不同的教育目的来实现对教育价值的追求。高等教育作为国之利器，具有为经济建设和社会发展服务的工具价值。为提高供给效率，在政府主导下增加短线专业和专科比重，同时着重发展重点学校、重点专业是必然的价值取向。在办学过程中一些普通高校也往往忽视自身办学特点、实力水平及基本情况的审视，“快速适应”这种社会需求来提高招生人数及就业率，这就很容易造成热门专业遍地开花，毕业学生能力参差不齐的现象。直至最近几年，随着“双一流”建设、中西部发展战略等，高等教育综合改革等政策的提出，高等教育内涵式发展才上升至顶层设计高度，形成以人的发展与高等教育自身发展的本体性价值为主，与社会需求性质的工具价值共存共生的形态。这 种价值观念的转变需经过较长时间才能对改革实践产生影响。

（三）民办高校法律制度供给不足

现在教育制度及法律规章多数针对公办学校而制定，虽然在办学体制改革大势下颁布《民办教育促进法》，但相关法律的规制范围仍显不足。如民办高校登记为“民办非企业单位”，这是规定法人性质的法律法规的滞后。营利性质的民办高校为企业法人性质，非营利性质的民办高校为事业单位，但在实际管理中均被视同企业。这导致民办与公办高校教师间的不平等待遇，也阻碍公民办学校间教师间的交流。《民办教育促进法》指出，民办学校的出资人可以从结余中取得合理回报，但回报程序烦琐，实际操作性不强，回报只能从办学积累扣除诸多费用后才能按规定比例提取，实际到账金额寥寥无几。

四、未来我国高等教育办学体制改革前瞻

（一）继续转变政府职能，确立高校自主办学的法人地位

“扩大高校办学自主权”的说法有一个前提需要我们明确，那就是权利主体仍然是政府，由正府确立高校的办学权力。当办学体制改革推进到了“啃硬骨头”的攻坚克难阶段，就要从顶层设计去做深刻彻底的改革，要将办学体制改革的“补丁式”方转变为“换新衣”的方法，真正的将法律赋予的高校办学自主权交还给学校，由学校办学，政府进行监督和宏观调控。这种调控就是要 让高校在法律的框架下办学，为高校设置“负面清单”，即政府不规定高校能做什么，而是规定禁止高校做什么，充分享有自主权。另外，也可以推行教育家办学，让懂教育的人来办教育，管理教育。在依法办学前提下，大学具有自主办学的权利，是权利的主体。这样，渡过教育体制机制转型期后，高等教育新秩序就会在市场竞争机制和法律约束下形成并充满活力的运行。

（二）促进高等教育多样化、形成完备高校教育系统

美国高等教育的一大特点就是它的多样性。这一点曾任哈佛大学校长的德里克·博克在他《美国高等教育》一书中也有提到。大学竞争是促成这种多样性主要动因。高端优质的研究性大学为荣誉竞争，低端一般性的大学为生存竞争。这种竞争环境使得大学能够找准自身的定位，形成大学间的错位竞争，逐渐形成良好的运行秩序和完备教育系统。这样的系统能够精准快速的应对社会发展的需求，重置高等教育办学结构，促进高等教育国际化发展。这是一个值得我国学习的经验。我国高等教育改革的方向和重点就是要让市场竞争机制发挥决定性作用，让办学主体在竞争中自我定位，充分发挥各自优势办出特色，适应国际化竞争环境，形成具有我国特色的完备教育系统，与国际高等教育接轨④。

（三）加强高等教育立法建设，形成具有法律效力的现代大学章程

加强高等教育法制建设，使民办学校事业法人身份尽快明确，将民办学校确立为事业单位，可自收自支，解决其法人属性问题，使民办教师得到相应的事业编制。在实事求事的区分不同办学类型的基础上，形成具有可操作性的合理回报与奖励制度，根本上调动民办教育的热情和继续办学的积极性，促进民办教育的健康发展⑤。另外，我国现有大学章程只约束学校内的办学活动，不具有法律效力。而这走进了一个误区，现代大学制度应该是在规范大学与政府、社会的关系的同时，规范大学内部学术及行政权力的关系。而这种规范应该上升至法律高度，具有法律效力，用法律的权威来保障现代大学制度的实施。大学章程建设更应该提升至法律高度，具有法律性质。大学章程中的办学理念、制度应该得到社会甚至是文化的高度认同，提升其约束力。以上立法建设，使得高等教育办学体制改革有法可依，有法可循，同时从顶层设计高度保障办学体制改革顺利深化的进行⑥。

注释：

①杨德广：《60年来中囯高等教育办学体制和管理体制的变革》，《大学教育科学》，2009年，第5期。

②李文章：《改革开放40年我国民办高等教育发展：成就、经验与展望》，《黑龙江高教研究》，2018年，第10期。

③张旸、张雪：《改革开放40年来我国高等教育供给的变迁逻辑与展望》，《复旦教育论坛》，2018年，第5期。

④张应强：《我国高等教育改革的反思和再出发》，《深圳大学学报人文社会科学版》，2016年，第1期。

⑤胡卫、何金辉、朱利霞：《办学体制改革：多元化的教育诉求》，《教育科学出版社》，2010年，第1期，第4-61页。

⑥张应强：《全球化背景下的我国现代大学制度改革》，《高等教育研究》，2013年，第9期。

（作者简介：肖丽丹，硕士研究生在读，哈尔滨师范大学，教育管理。）