《巴黎协定》透明度机制的新进展与中国实践

石磊

基金项目：本文受对外经济贸易大学国内外联合培养研究生项目资助。

中图分类号：D816                                                            文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.284

一、问题背景：GDP指标与2摄氏度的博弈

地球母亲已经千疮百孔，各地极端气候事件频发——森林大火、热浪、暖冬、飓风、海洋酸化、冰川融化……煤炭石油能源为引擎的工业化使我们受益，但其所带来全球变暖的副作用也让我们难以承受。

现今，唯一的方法便是世界各国一起行动，努力构建低碳经济，推动新能源发展，最终达到“给地球降温”的目标 。作为目前全球气候治理的最新成果，相比于《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》《巴黎协定》在履约机制方面抛弃了原有“自上而下”的模式，而是采用了“自下而上”的自主贡献模式。国家的自主性、措施的灵活性明显增强，但强制性缺乏的弊端也影响到其履约的有效性，而透明度机制则弥补了这一不足。

（一）美国特朗普政府宣布退出

美国退出《巴黎协定》的根本原因实则是在“GDP指标与2摄氏度的博弈中”选择了“GDP指标”——不想履行减排承诺，不想给予资金援助。在《巴黎协定》签署时，美国的承诺是：减排方面，“到2025年将在2005年的基础上减少26%-28%的碳排放量”;资金援助方面，“从2020年起每年提供不少于1000亿美元的资金援助”。与奥巴马政府不同，特朗普政府认为付出这些高成本却不能换来与之相对应的“高收益”。

虽然特朗普政府宣布退出已成定局，但根据协定28.1条“自本协定对一缔约方生效之日起三年后，该缔约方可随时向保存人发出书面通知退出本协定”及28.2条“任何此种退出应自保存人收到退出通知之日起一年期满时生效，或在退出通知中所述明的更后日期生效” ，而《巴黎协定》的生效日期是2016年11月4日，美国最早提出的时间为2019年11月3日，而经过一年等待期，正式退出的时间为2020年11月3日。而明年正值美国下轮大选，所以美国是否能真正退出《巴黎协定》还要取决于特朗普能否继续当选，以及新任总统对于“GDP与全球变暖”博弈的态度。

（二）中国积极完成自主贡献目标

虽然美国的举动引起了小范围的“逆全球化”思潮，但我国作为世界第一大温室气体排放国，在“GDP指标与2摄氏度的博弈中”坚定地选择了“2摄氏度”的目标。在美国缺席全球气候治理之后，中国的地位则显得尤为重要。

2015年，中国提交了国家自主贡献（Nationally Determined Contribution，以下简称 NDC），确定了到2030年的自主行动目标：“CO2排放在2030年左右达到峰值并争取尽早达峰;单位国内生产总值 CO2排放量比2005年下降 60%～65%;非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右;森林积蓄量比2005年增加45亿㎡左右”，但国际环保组织对此评价为“中等加不足的碳强度目标”。但从现实角度而言，实现这一目标对中国已是挑战重重，再加上与总目标的“巨大缺口”，如何使协定目标成为现实，则显得“任重而道远”。

在美国联邦政府宣布退出之后，我国需要审慎对待气候治理，在平衡本国国情与国际期待的基础之上，构建与《巴黎协定》相衔接的国内制度，完善我国环境相关立法，促进国家能源结构的调整。

二、《巴黎协定》透明度机制：从框架到具体规则

（一）透明度框架：第十三條及相关条文

第13条透明度框架项下设15款，从协定全文来看，是除第4条国家自主贡献之外内容最多的条款，足以可见其重要性。我们必须明确其运行机制与要求，理解灵活性与透明度的互补关系，其重点内容概括如下 ：

（1）构成要素：以灵活性为根本，由行动和支助两个框架构成。（2）执行方式：“促进性、非侵入性、非惩罚性和尊重国家主权”。（3）信息提供：“行动”框架包括缔约方NDC进展、适应以及减缓的信息;“支助”框架应包括缔约方在资金、技术转让和能力建设方面的信息，以及为发展中国家提供资助的项目进展信息。（4）审评制度：设立技术专家审评制度对提交的信息进行专业评审。（5）明确任务：在后续的缔约方大会中详细确定模式、程序和指南。

透明度并不是一个孤立的条文，而是蕴含在整个条约的方方面面，通过程序性的透明来确保减排目标的达成，比如第13条中多次提到“以便为第十四条下的全球盘点提供信息”，第13条透明度框架是第14条全球盘点顺利达成的前提，透明度实则要求各缔约国的各类信息是透明真实的，在全球盘点时能够真正分析出减排目标的完成程度。

（二）卡托维兹一揽子计划

正如前文所述，第13条明确了大会仍需对透明度框架出台具体规则。2018年12月，第24次缔约方会议在波兰卡托维兹召开，出台了《巴黎协定》实施细则，又称“规则书”。其中，《透明度框架模式、程序和指南》是透明度机制所取得的最新进展。

相比于现有的《坎昆协定》，此文件注重强制性与灵活性的结合，在双年报、技术专家评审、多边评估等方面都做出了重大突破：一方面，缔约方须最迟于2024年12月31日前提交第一份两年期透明度报告和国家清单报告，不晚于 2028 年组织第一次总评审;另一方面，针对发展中国家不同的能力状况确立了灵活性机制，比如虽然国家清单报告和减排进展信息是必须提供的信息，但是技术专家审评可以根据不同国家情况进行实地或案卷审评。

此次大會基本完成了实施细则的磋商，通过对透明度具体规则的设定，为全球气候治理注入了一些强制性色彩，有利于条约的实际履行。但是我们也不可过于乐观，应看到由于“逆全球化”的影响，规则的实施仍存在很多挑战。

三、我国实践：既要金山银山，也要绿水青山

我国的选择同美国联邦政府不同，我们 “既要金山银山，也要绿水青山”。在实践层面，积极发展低碳经济，建设全国性的碳排放权交易市场;在制度层面，对实践中存在的问题进行反馈，形成制度体系。

（一）全国性碳市场稳步开展

碳排放权交易作为推进低碳经济的市场工具，在实现《巴黎协定》降温总目标有着巨大的作用。2017年12月，在经历了长达4年多的城市试点之后，我国对电力行业的全国性碳排放权交易体系正式启动。而纵观世界，各国碳市场也开展的如火如荼，从侧面反映了总量控制与排放交易体系（Cap and Trade System）对于《巴黎协定》目标的实现以及透明度框架的设计与实践有着深远的意义。

碳排放权交易的MRV（监测、报告和核查）体系与《巴黎协定》透明度框架安排不谋而合。两者都重在信息的监测与共享、报告与评估，从而达到现有实践成果与最终目标的平衡。从这一角度而言，碳排放权交易实则与《巴黎协定》思路相同：碳排放权交易是确定了一个总额（即Cap），对总量进行控制，而具体如何达到这个Cap值，则由市场进行调节;协定则是确定了降温总目标，而具体方案则是由各国以具体国情为考量，进行自主选择。

但是，给予国家或者企业这些参与主体以灵活性的弊端在于强行性的不足，所以必须建立强有力的透明度予以保障。而碳市场对于《巴黎协定》透明度具有促进作用主要表现在：一是计算自主贡献，防止双重核算;二是设立统一标准，简化报告步骤;三是增强国家互信，落实减排透明。

（二）逐步健全环境法制体系

自上世纪70年代末以来， 我国环境立法取得了长足发展，出台了一系列法律法规为环保事业保驾护航。但是，现有环境法体系还停留在针对具体项目出台具体规定。现阶段，我国的立法重点在于具体与普遍相结合，出台《应对气候变化法》。归结而言，属于分布“三层级一关键点”法制体系，即由基本法作为内核，由减缓和适应单行法作为密切联系层，由保障性制度和有关法律作为支持层，以碳排放交易立法作为关键着力点的法律体系。

《应对气候变化法》在我国环境治理中，将起到统领和支撑性作用的法律。密切联系层法律是我国环境立法的主体方面也就是我国现阶段出台的各项具体环保法规，减缓与适应是应对气候变化的主要实施路径，两者存在着内在一致性。支持层是为气候变化减缓和适应法律的有效实施提供技术、资金和能力建设支持等一系列法律制度的合集，而进行碳排放交易立法则是我国推动应对气候变化法律体系建设的关键环节。

四、展望未来：把《巴黎协定》内化为国内共识

（一） 环境治理，法制现行

中国国内要增强立法，国际层面要积极参与具体条文制定;同时在市场措施方面，可以利用中国全国性碳市场的实践，提高碳市场的透明度，设立具体标准，以期将来连接各国碳市场时，可以提供中国标准。“最严环保法”已经出台，《碳排放权交易管理暂行条例》现已在征求意见阶段，有助于为现有碳市场出现的各类问题提供解决方案，应尽快建成以《气候变化法》为核心的环保法律体系。

（二）节能减排，社会参与

虽然美国联邦政府宣布退出《巴黎协定》，但是很多州政府及高校联合开展了“我们依旧在”（We are still in）的活动，并参与自主贡献，为解决全球变暖问题贡献自己的力量。从侧面上，反映了美国的社会群众的参与度较高。

公民主体是二氧化碳排放法律主体之一，公民日常生活中的能源消耗亦是造成我国碳排放量增长的重要因素之一。只有提高公民环保意识，使节能减排深入到每个人的心中，才能真正达到“自主贡献”的目的。政府应引导社会形成减排风尚，采用各种激励措施，使公民积极参与绿色低碳消费。

注释：

《巴黎协定》2.1 （a） “把全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上低于2摄氏度之内，并努力将气温升幅限制在工业化前水平以上1.5摄氏度之内，同时认识到这将大大减少气候变化的风险和影响”。

《巴黎协定》第28条。

《巴黎协定》第13条。

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