美国网信技术军民融合创新系统主体研究*

徐 婧 吴 浩 唐 川 王立娜

（1.中国科学院成都文献情报中心，成都610041；2.中国科学院大学经济与管理学院图书情报与档案管理系，北京100049；3.清华大学电子工程系，北京100084；4.成都空御科技有限公司，成都610200）

军民融合（Civil-Military Integration）概念由美国国会技术评估局于1994年首次提出，指的是将国防科技工业基础同科技工业基础有机结合成为一个统一的国家科技工业基础的过程［1］。随着军用武器装备日益先进和复杂，这些武器装备的研发投入与风险也不断增加。与此同时，近年来民用科技发展日新月异，使得快速整合民用科技资源与国防科技资源，不断突破传统的创新体系变得极为迫切［2］。

随着我国对军民融合问题的不断重视，我国学者对美国乃至全球其他重要国家的军民融合都进行了深入的研究。彭真怀等［3］早在2003年就提出了要构建军民融合的科学创新体系。王宝坤［4］、杜 人淮［5］、杜兰 英［6］、游 光 荣 等［7］、牛 振喜［8］、王加栋等［9］研究了发达国家在军民融合方面的战略规划和成熟经验，提出了我国发展军民融合的建议。游光荣等［10］讨论了从国防创新系统与民用创新系统的角度来考察分析国家创新体系建设问题。刘效广等［11］阐述了军民融合视角下的国防科技工业自主创新平台，分析了该平台创新主体间的联结机制和自主创新路径。徐建中等［12］构建了我国国防科技工业自主创新能力体系模型。姬鹏宏等［13］分析了军民融合创新体系的构成要素和运行机制，提出了包括政府、企业、高等院校、研究院所、中介及金融机构在内的五边形模型。严剑峰等［14］从国家创新系统的视角出发，提出了“六边形”的军民融合型国家科技创新系统。这些研究中，部分梳理国外军民融合政策、机制、发展路径，提出国外军民融合成熟经验的借鉴建议；部分从某些重点国防领域出发，针对性地分析了军民融合发展特点，总结了经验规律；还有以国家科技创新体系为视角，分析了军民融合创新体系的要素、机制、动力等。

网络安全和信息化（以下简称“网信”）事业代表着新的生产力和新的发展方向。从战略层面来说，网信技术是国家和军队的战略制高点；从技术层面来说，网信技术是典型的军民两用型技术。习近平总书记在全国网络安全和信息化工作会议上指出，“网信军民融合是军民融合的重点领域和前沿领域，也是军民融合最具活力和潜力的领域。要抓住当前信息技术变革和新军事变革的历史机遇，深刻理解生产力和战斗力、市场和战场的内在关系，把握网信军民融合的工作机理和规律，推动形成全要素、多领域、高效益的军民深度融合发展的格局。”美国在网信技术军民融合的问题上，有完整的领导体系，成熟的协作机制。军民融合在美国成为网络强国的历程中发挥了巨大的作用。可以说，美国国防高级研究计划局（Defense Advanced Research Projects Agency，DARPA）的军民融合案例——互联网，是迄今最具战略影响和发展重要性的军民融合创新成果。美国的科技创新体系具有军民融合深度发展的特点，是研究军民融合的典型样板国家［15］。因此，本文以美国为例，将网信技术作为切入点，首先分析了美国军民融合创新体系中的7大主体及其功能定位。进一步，从科技供需角度出发，将7大主体根据其功能定位的不同对应到3个层次：需求层、中介层和供给层。最后，在3个层次中各选取了一个网信领域代表性机构，对这些机构在军民融合上的运行机制进行了案例分析。

1 美国军民融合创新系统主体及其功能

美国在冷战时期推行的“先军后民、以军带民”政策和军民分离的国防采办制度，造成了军民分离的状况。冷战结束后，美国开始意识到这一问题，积极推行“军民一体化”模式［6］。通过“以军带民、以民促军”政策，美国国防与国家经济实现了跨越式发展。不仅如此，军民一体化的政策也给美国国防部节省了大量的开支，根据美国著名防务学家Gansler估计，美国国防部每年能节省几百亿美元，相当于国防部采办费总额的20%以上［16］。DARPA的卫星定位系统、互联网等军转民的案例也充分说明了美国军民融合取得了瞩目的成绩。

网信技术是典型的军民两用型技术。军民两用型技术是军民一体化的重要组成部分，可以满足国防需求与商业发展的双重需要。包括美国、日本、法国、英国、中国、俄罗斯等国在内的多个国家都将信息技术（网信技术的更大领域）作为军民融合发展的重点技术。例如英国国防评估与研究局按照专业领域，设有一些军民两用技术中心，其中包括了电信与信息中心；法国国防部与科研部签署了一项科技合作协议中将信息和通信技术作为重要合作领域。具体到网信技术，先进和成熟的民用技术可以很好地满足军事需要，例如美国Palantir科技公司技术就被广泛应用于美国中央情报局（Central Intelligence Agency，CIA）、国家安全局（National Security Agency，NSA）、联邦调查局（Federal Bureau of Investigation，FBI）和很多其他的美国反恐和军事机构；不仅如此，军用单位也需要借助来自民间的人才力量，例如美国国防部经常招募民间的白帽黑客来检测国防部的系统，NSA和国土安全部（Department of Homeland Security，DHS）联合依托美国大学设立学术卓越中心来培养人才。

因此，本文通过对网信技术这一典型的军民两用型技术所涉及的相关机构进行梳理，将美国军民融合创新系统中的主体归结为政府、政府科研机构、军方、军方科研机构、高等院校与科研机构、产业界及其研发中心、中介机构这七个主体。如下将这七个主体归为五类进行介绍。

1.1 政府部门及下属科研机构

在网信技术领域，美国军民融合系统中的联邦政府部门主要包括DHS、CIA、FBI、NSA等。这些机构在军民融合创新系统中是科技创新的需求方，通过制定政策和科研规划、建立相关机制等方式，打通军民融合通道，满足其科技创新的需求。

政府科研机构是美国科研活动的基础力量。美国的政府科研机构大约有700多家，政府支持的科研机构隶属于20多个不同的政府部门。在网信技术领域，美国的政府科研机构有美国国家科学基金会、美国商务部下属的国家标准与技术研究院、能源部下属国家实验室等。这些研究机构在管理体制和具体任务上有所不同，在军民融合创新系统中的定位不尽相同又各有侧重。总结起来，在军民融合推进进程中，政府科研机构一方面担负着政府创新需求的管理者角色、中介角色，帮助政府科技创新需求在学术界或产业界落地，是知识融合者和产业推动者；另一方面担负着政府科技创新需求的实际承担者，是科技创新者。

1.2 军方及下属科研机构

在网信技术领域，美国军民融合系统中的军方主要指的是国防部、国防部各军种和司令部等，例如美国网络司令部、陆军、海军、空军等。与政府部门类似的是，这些机构在军民融合创新系统中是科技创新的需求方，同时也是军用技术的使用者。军方通过制定政策和科研规划、国防采办等方式，实现军方的军民融合科技创新。

在美国，各军种都建有自己的实验室，如空军研究实验室、陆军研究实验室、海军研究实验室等。国防部层面也设有赫赫有名的DARPA。这些实验室在成立之初就订立了不同的使命。例如，空军研究实验室致力于研发和交付各种作战技术，提升美国空中、太空和网络空间力量。DARPA则是国防部重大科技攻关项目的组织、协调、管理机构，同时也是美国军用高技术预研工作的技术管理部门。

军方科研机构虽然在具体任务上有所不同，但在军民融合创新系统中的定位却不尽相同：一方面是军方科技创新需求的管理者，帮助军方进行技术采办、提供技术服务和决策支持；另一方面也是军方科技创新需求的实际承担者，负责军方保密性技术的科研攻关。

1.3 高等院校及科研机构

在军民融合创新系统中，美国的高校主要承担基础科学和应用科学研究，以及人才培养的任务。例如NSA就是利用高校来培养网络安全人才，通过“国家学术卓越中心计划”、“网络作战国家学术卓越中心计划”等，在高校中部署网络安全人才培养点，保障机构人才储备。

其他科研机构，包括巴特尔纪念研究所等非国立科研机构，在军民融合创新系统中承担着科技创新和技术产业化的作用。无论是高校还是其他科研机构，其在军民融合的创新系统中，更接近产业界，因而其创新成果的扩散、传播和产业化过程也更加顺畅。

1.4 产业界及其研发中心

网信技术是典型的军民两用型技术，产业界在军民融合中发挥着重要的作用，是科技创新者和直接产业转化者。由于军民融合所涉及的技术背景的特殊性，无论是大型军工企业、硅谷的大型科技企业还是中小企业，在军民融合中的不同领域和不同阶段都能发挥其独特的作用。

首先，大型军工企业与军方的距离最近，他们是军方采办技术的主要来源，其大部分的经费也来自于军方。在网信技术领域的大型军工企业主要有：洛克希德·马丁公司、雷神公司、通用动力公司、诺斯罗普·格鲁曼公司、博思艾伦咨询公司、科学应用国际公司等。大型军工企业的军民融合主要体现在两个方面，一方面是民品与军品融合发展，大型军工企业的产品会重点考虑其军民融合性和通用性；另一方面是受民间资本青睐，大型军工企业大多掌握着核心国防安全技术和核心军事机密，资本市场很愿意支持这类企业。

其次，大型科技企业是美国成为网络空间强国的最核心力量。美国政府与硅谷的大型科技企业合作紧密，各取所需：一方面政府可以通过这类企业获得最先进的商用技术和设备，甚至是世界范围的大量数据；另一方面企业可以从政府获得诸多支持，如大量科研经费等。

最后，相对于大型科技企业和军工企业，中小企业具有前两者无法比拟的优越性，即机制灵活、反应灵敏、创新周期短，能够快速响应某些创新技术需求。这些都使之成为美国军民融合中不可缺少的一部分。美国政府在上世纪80年代开始重视中小型企业，出台了小型企业创新研究计划，要求各有关联邦机构从其研发经费中拿出一部分来支持小型企业的技术创新活动。美国政府认为，通过资助中小企业创新，联邦政府可以以较低的经费获得更好的研究成果，而中小企业也可以利用项目经费开发出新技术、新产品和新服务。

1.5 中介机构

中介机构是军民融合创新系统中的桥梁。美国在此方面有各种不同的中介机构，包括金融中介、技术中介和资源中介等。例如，In-Q-Tel公司是金融中介，是一家有着CIA背景的风险投资公司，其主要任务是投资民间公司开发的尖端技术，服务于美国国家安全利益。国防部新近成立的国防创新实验单元（Defense Innovation Unit，DIU）则是技术中介，是军民两用技术科技成果转化的核心机构，发挥着“联结”和“沟通”作用。DIU并不是直接资助感兴趣的技术，而是发现有价值的技术后，与国防实验室或项目执行官建立联系，由后者去获得更多的技术信息。美国“国家安全技术加速器”则可以认为是一种资源中介，其目的不是为了解决技术问题本身，而是使国防部的内部创新者能够获得合适的教育培训、工具等资源，通过整合商业技术的合资企业，帮助他们解决国防部的技术问题。

2 美国军民融合创新主体的三层次

从科技供需角度出发，军民融合的创新主体有着不同的功能定位。政府和军方是创新系统中提出科技需求的主体。高校和研究机构、产业界及其研发中心主要承担科技研究工作。而政府科研机构和军方科研机构则既会提出科技需求，也能承担科技研究工作。中介机构承担着连接科技需求和科技供给间的桥梁作用。因此，从供需角度来说，军民融合创新主体可以划分为三个层次，即科技需求层、科技中介层和科技供给层。本文根据7大主体功能定位的不同，将其对应到三个层次中（图1、表1）。

美国网信技术军民融合中的各创新主体、层次定位及功能如表1所示。总的来说，美国的网信技术军民融合以军方科研力量为核心，七个主体间通过项目、采购、技术协同、投资等方式联系在一起。隶属不同部门、工作侧重点不同的科研单元作为供给层，通过课题、科研、生产等合同联接起来，形成层内的信息交流，依靠市场力量建立了密切的联系［17］。

图1 美国军民融合创新系统主体的三层结构及层间创新信息流Fig.1 The three-tier structure and innovation information flow of the U.S.civil-military integration innovation system subject

表1 美国网信技术军民融合创新主体的功能定位Tab.1 Function and role of the U.S.civil-military integration innovation system subject

3 美国军民融合创新系统主体案例分析

为了更好地揭示美国网信领域各主体的职能定位和具体措施，总结其重要经验，本文在需求层、供给层和中介层分别选取了代表性的网信领域机构进行案例分析。

3.1 需求层：NSA

NSA是美国政府机构中最大的情报部门，在网信技术领域具有举足轻重的地位。凭借着与学术界及产业界频繁、默契的合作，NSA在幕后潜移默化地影响着网络安全技术、标准、产业的走向，也在一定程度上巩固了美国的网络空间优势地位。因此，本文选择NSA作为案例，分析需求层的创新主体是如何推动军民融合进程的。

1）NSA商业解决方案办公室

在网信领域，产业界发挥着巨大的作用，商业市场能不断创造出对网络安全和信息保障影响深远的产品和服务。NSA意识到这样的情况，并希望了解企业的见解和研发动向［18］，由此设立了商业解决方案办公室将其作为NSA与产业界合作的桥梁。通过商业解决方案办公室，NSA可以直接获取产业界的新技术和新产品，产业界则可以与NSA的专家开展研讨。

2）NSA军民融合项目/机制

NSA为扩大与产业界中的中小型企业的合作，设立了很多军民融合项目，比如小型企业拨款项目、创新广泛机构公告、创新使命能力项目、临时产业安全许可赞助计划等。此外，NSA还建立了正式的技术转移机制。

小型企业拨款项目专为小型企业划拨经费。通过该项目，NSA能有效地从高素质小型企业团队中获取商业、工程、信息技术、运营支持和培训服务等方面的信息［19］。创新广泛机构公告［20］是一种合同机制。当出现任务需求时，NSA采购资源中心会发布特殊机会征求建议书，详述其运作方式和参与方法等。企业与NSA之间通过这一合同机制建立关系，从而使NSA能灵活利用产业界开发的创新技术。创新使命能力项目是一种小型商业拨款合同，旨在帮助有潜力的企业促进其开发有望满足NSA任务需求的技术。该合同规定企业在三个月内以固定价格开发原型产品，并向NSA演示原型产品及其与NSA对口的应用。通过该项目，企业能与NSA技术专家合作，从而熟悉NSA的任务要求，着重开发具有特定功能的高价值产品。临时产业安全许可赞助计划是NSA专为小型企业设置的独特的许可赞助项目，用于帮助那些能提供独特技术，但尚未与NSA签订合同的小型企业［21］。

NSA还建立了正式的技术转移机制，即技术转移计划，将NSA开发的技术转移到企业、学界和其他研究机构等合作伙伴中，公开共享技术，促进经济增长［22］。

3）NSA与高校合作进行人才培养

2014年，NSA和DHS联合依托美国44所大学设立了信息安全保障/网络防御的国家学术卓越中心。NSA通过设立网络安全教育标准，结合各所大学的优势，明确各个学术卓越中心独特的研究方向［23］，从而满足NSA的战略需求。

3.2 中介层：In-Q-Tel公司

In-Q-Tel公司是CIA资助的金融投资机构，是目前美国安全和情报部门最为活跃的投资机构［24］，服务于包括中情局在内的多个政府机构，如NSA、国家地理空间情报局、国防情报局、DHS等。该公司成立于1999年，建立之初是为了跟上私营部门的创新浪潮，以国家安全为目标，连接政府、投资机构和创业公司。因此，本文选择该公司作为案例，分析中介层的创新主体是如何推动军民融合进程的。

1）连接政府、投资机构和创业公司

In-Q-Tel主要任务是向企业家、成长型企业、研究人员和风险投资者提供资金与雏形技术，孵化出成熟技术交予CIA等机构。In-Q-Tel负责吸引新兴公司与政府建立合作关系。为了达到这一目标，公司建立之初就明确其运行必须与商业、IT市场所需的速度与敏捷性保持同步。同时，CIA赋予了In-Q-Tel最大限度的决策自由，其决策模式已然摆脱了美国政府项目管理模式（图2）。

图2 In-Q-Tel公司与政府、产业界、风险投资间的关系［24］Fig.2 The relationship between In-Q-Tel and the government，industry，venture capital

In-Q-Tel公司的董事会成员是来自国家安全、金融、技术、学术等方面的知名人士，其团队包括企业家、投资家和技术专家。多样化、跨领域的专家级团队使得In-Q-Tel公司能够时刻保持对前沿技术的敏感，并能高效调动各方资源，从而达成中介目标。

2）In-Q-Tel与产业界

In-Q-Tel非常重视与产业界，特别是高新技术源头的硅谷建立合作。其寻求合作的主要方式便是金融投资。目前，该公司的资金主要来自CIA每年一笔数额不小的拨款。In-Q-Tel一般会对已经开发出商业化技术的初创公司进行投资，特别关注那些可以快速为情报部门服务的技术。In-Q-Tel公司每年评估约1000家公司，投资额通常在50万至300万美元之间，加快了国家安全尖端技术向政府部门的引入［25］。

与一般投资机构相比，In-Q-Tel公司的投资有着更大的吸引力。它给初创公司提供的不只是资金，还有对技术与产品开发的辅助，In-Q-Tel公司会帮助初创公司修改产品，使其满足客户的需求。不仅如此，如果技术试验顺利，公司产品会直接被政府采购。In-Q-Tel公司通常每投资100万美元，还会通过联合投资伙伴再匹配1500万美元的外部风险资本。此外，In-Q-Tel公司还会在民用市场发现和采用一些“即用型”技术，按照政府需求对这些“现成”的产品进行为期6～36个月的修改和测试，最终交付使用［26］。

3.3 供给层：国防高级研究计划局

DARPA是美国乃至世界最知名的科技创新工场，对美国国防科技领先和国家创新发展起到强有力的牵引作用。DARPA作为美国军方下属的科研机构，不仅承担了科技创新的重任，也架起了创新系统中需求层与供给层之间的桥梁。DARPA的宗旨是推动技术的转型变革而非渐进式研发，但DARPA并非独自完成这一使命，而是通过与众多合作伙伴共同推动技术进步。因此，本文选择DARPA作为案例，分析供给层/中介层的创新主体是如何推动军民融合进程的。

1）DARPA小企业计划办公室

DARPA的小企业计划办公室［27］为小企业团体提供服务，包括建立和扩展小企业与国防部及其他联邦机构的合作关系，增加培训机会，允许小企业团体对突变性的、颠覆性的技术加以研发和转化。

小企业计划办公室主要通过以下方式支持小企业：①帮助企业了解DARPA的文化和使命；②对企业进行机构政策和程序相关培训；③引导企业与相应的技术办公室建立联系，争取潜在资助机会；④引导企业与合适的联邦机构建立联系，争取潜在资助机会；⑤引导企业利用网站和其他有用资源；⑥开发培训材料和工具，为企业同政府开展业务提供便利；⑦对企业咨询进行及时回复。

2）DARPA与政府和军队的关系

为加快新技术的应用，DARPA与国防部研发部门的伙伴保持密切合作［28］。陆军、海军、空军和海军陆战队都是DARPA日常决策和长期研究工作中不可或缺的部分。

DARPA的主任办公室中也入驻了各军种的联络员，他们是各军种与DARPA之间的最佳联络纽带。他们的主要职责包括维护DARPA与相应军种或机构的联系，协助DARPA的技术成果在军队中的转化应用。DARPA每年还会开展四次“军队首席研究员项目”，进一步提高各军种对DARPA工作的认识。

DARPA的法律事务办公室则负责在DARPA与国会之间建立良好合作关系，通过协调预算、项目简报以及国会证词等，为DARPA的领导和项目管理人员提供支撑。

3）DARPA与大学的关系

DARPA积极寻求与潜在高校合作伙伴直接接触的机会，工作内容涵盖了基础研究、应用研究、推广应用等各环节。DARPA会将其研究重点和需求通过各类公告网站和采购网站发布，欢迎高校加入。与此同时，DARPA还会举办“提案者日”，提供最近发布的或即将发布的招标信息，激发讨论、为潜在提案者答疑。除此之外，DARPA还设立了青年教授奖计划，为高校中初级职位的研究新星提供更多争取项目经费的机会［29］。

4 总结

网信技术领域是美国军民融合一个重要的推进方向。本文从科技供需角度出发，对美国网信领域的相关机构进行了梳理，总结出了创新体系中的七大主体，并逐一分析了不同创新主体的代表机构和功能定位。最后，在三个层次中选取了网信领域的重点机构，即NSA、In-Q-Tel公司和DARPA作为代表案例，分析了他们在军民融合上的具体措施。

美国在网信领域的军民融合，相关机构各司其职，有着完整的领导体系和成熟的协作机制，与此同时还在不断推出新的中介型机构，意图建立更加高效的军民合作。当前，我国网络空间安全内忧外患严峻局面仍未扭转，亟待加强军民融合，促进网信技术的军民深度融合。然而，我国军民融合度还较低，仅30%左右，与发达国家的80%以上仍有很大差距［30］。与美国网信军民融合相比，我国军民融合的需求层存在着与其他层机构的沟通范围窄、手段有限、信息不透明等问题；中介层存在着缺乏有效中介机构，缺乏金融中介、技术中介和资源中介等问题；供给层存在着中小型企业参与度不足、企业参与门槛高、学术沟通不畅、人才交流不畅等问题。因此，我国军民融合应一方面搭建信息沟通平台，对于非涉密技术打通人才、技术、资源等信息的流通渠道；另一方面，不断完善市场化机制，消除企业参与门槛，实现供给层的公平竞争。