我国社会保障费改税研究述评

文帅帅

【摘 要】西方社会保障实践证明，社会保障税是社会保险制度最有效的筹资工具，然而，在建立我国社会保障税的问题上，我国理论界却一直存在着激烈的争论。2018年7月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国税地税征管体制改革方案》，明确自2019年1月1日将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险等社会保险费由税务部门统一征收。由此争论近30年的社会保障收费还是征税的问题告一段落。

【关键词】社会保障费；社会保障税；费改税

一、引言

社会保障税在为社会保障基金筹资方面具有很强的优越性，是西方现代社会保障制度得以完善和发展的基石。而我国关于费改税的问题虽然已成定局，但之前引发的“税费之争”却一直没有停止。针对学者们之前争论的观点，笔者从国内相关文献角度出发，讨论社会保障费改税的支持性意见和反对性意见，在此基础上总结并提出未来进一步的研究方向。

二、国内文献综述

文献研究显示，关于社保的费改税问题，学界至少有过三次讨论高潮。第一次是在20世纪末，即我国社保制度初创之时，学者们争论的问题主要涉及是否应该开征社会保障税、现阶段开征社会保障税条件是否成熟、开征后税收制度应如何设计、相关制度应如何配套完善等。第二次是在2003年，即党的十六大前后。第三次则是2010年，即《社会保险法》出台前后。可以看出，每一次讨论高潮的背景都正值我国社会保障制度某个重大关键时点。

（一）对社会保障税持支持态度的研究

这种观点认为社会保障以征费的形式会产生一系列的问题，比如不具有强制性，企业以当地最低工资为缴纳基数为员工缴纳社会保险，损害了员工的利益，导致社保征收率低、社会保障基金的收入少。从统一制度、调节收入分配、管理效率、完善社会主义市场经济体制等角度阐述开征社会保障税的合理性和必要性。（胡鞍钢，2001；郭庆旺等，2001；贾康等，2001；邓大松，2003；吴晓琪等，2010；孙宇晖等，2015）。马蔡琛（2011）在辨识有关认识误区的基础上，进一步强调了开征社保税的紧迫性。王鸿貌（2012）则讨论了社会保障税与个人所得税之间的协调问题。曾尹嬿（2015）等人认为，在“统账结合”模式下，由于社会保障制度“碎片化”和社保“费”刚性不足，社会保险费存在征管不力、地方政府违规减免缴费义务等问题。中国政法大学胡继晔教授（2017）从法治角度指出社保应当由费改税。张斌、刘柏惠（2017）认为，税务部门作为专门征收机构具有组织、信息、服务、执法等方面的优势，由其全责征收社会保险费，能够在提高征收率的同时，降低行政成本和遵从成本。冯俏彬（2018）认为，当下经过一系列的社保制度改革完善，我国社保制度的中心工作已由扩大覆盖面转向逐步形成全国统一的社保制度，社保费改税理应成为走向统一的第一步。

（二）对社会保障税持反对意见的研究

反对社保费改税的主要理由是社保费改税不利于我国尚处于探索期的社保制度的建立与完善。在2000年前后社保费改税的论争中，郑功成（2000）的观点很有说服力，即“费税之争非简单筹资手段之争，必然涉及到采取何种制度模式”，而当时社保处于初创期，方向尚未定型，制度尚不稳定。因此“社会保险费改税应当缓行”。郑秉文（2007）在对社会保障供款征缴体制进行国际比较的基础上，认为由社保部门征缴可以实现“四个有利于”，即有利于城镇灵活就业人员参保、有利于解决“小三农”的社保问题，有利于不断完善社保制度设计，有利于社保体系的财务可持续性与建立长效机制。郑秉文（2010）认为“费改税不利于中国社会保障制度发展战略取向”，不适应中国社会保障和经济发展阶段，无助于解决中国社会保障制度在征缴、基金安全与统筹层次方面的问题。吴文芳（2014）认为，不能因社会保障制度的公共性就认为社会保障资金筹集理应采取税收方式，国家对社会保障负有的是制度提供义务，而非资金提供义务，对于“准公共”属性很弱的社会保险，采用缴费方式能够实现制度功能。胡继晔（2017）指出反对费改税者认为无法解决税收的公共性与社保基金个人账户的私有性相冲突、税收的不直接偿还性与社会保障的专用性相冲突这一理论障碍。李绍光等又做了研究证实我国不应该实行费改税政策。

三、三十年税费之争评述

三十年间，税费之争取得的主要成就有：一是社会保障自身发展可以解决的问题随时间的推移淡出了各界的视野。以社会保险为核心的中国社会保障制度，从最初只保障国有企业职工，发展到今天已经成为劳动人口最重要的保障。二是越来越深入探讨财税制度与社保制度的本质。在社会保障制度完善方面，针对统筹层次、制度公平性欠缺、待遇计发机制、老龄化问题的探讨越来越多。三是从更广的维度探讨完善社会保障制度，体现为各种理论分析与效应探讨的文章数量越来越多。

不过，虽然历经三十年的探讨，税费之争依旧存在着诸多遗憾，一是依旧未能解释诸多现实问题，比如为什么在当前税务代征已超过半数省份的情况下，企业对出台税收的政策如此敏感？按照现有文献，税务代征不改变税率，那么如何解释会出现负担巨幅增加的报告？（如国泰君安）？上述现象所反映的是长期以来既有文献很少探讨缴费基数的缺陷，而基数问题正是税务征收的关键所在。

二是国家在信息的整合程度不够。回顾早中期的税费之争，税务部门多强调人员、规模与网点优势，人社部门强调的则是对参保人员的信息优势与热心。这种现象也表明，部门间信息分割在很大程度上制约着中国社会保障制度的发展与完善，随着时间的推移，越来越多的文献开始重视部门间信息共享与协作的作用，所以，国家层面的信息整合才是解决问题的关键所在。

四、总结

社会保障资金的筹集由“费”改为“税”，体现了社会性、规范性、法制性等特点，可谓是一种改革和进步。但“费改税”问题不是一个一蹴而就的过程，而是需要一段适应时间。2018年12月26日起，部分省份披露了最新的社保征缴移交进展。山西省、湖北省、四川省、北京市、深圳市、青岛市等多地税务局发文，自2019年1月1日起，全省（市）范围内机关事业单位社会保险费、城乡居民的基本养老保险和医疗保险交由税务部门征收，并未提及城镇职工社会保险的征缴是否会发生变化。这意味着企业社保征收暂缓由人社部门转移至税务部门，为广大企业留下了一段适应新征管政策要求的缓冲期。

2018年11月1日，习近平总书记在民营企业座谈会上指出，“在完善社保缴费征收过程中，没有充分考虑征管机制变化过程中企业的适应程度和带来的预期紧缩效应”，他要求根据实际情况解决这一问题，为民营企业发展营造良好环境。李克强总理在十三届全国人大二次会议作政府工作报告指出，“稳定现行征缴方式，各地在征收体制改革过程中不得采取增加小微企业实际缴费负担的做法，不得自行对历史欠费进行集中清缴，坚决兑现对企业和社会的承诺”。这一提法正如税费之争三十年的经历，二者仍在完善的道路上，但距离完成越来越近了。三十年来，变化的是经济、社会、人口与制度自身，不变的是如何更好地实现社会保障目标、达成更广泛的社会发展乃至经济发展的战略方向。

【参考文献】

[1]高庆波. 中国社会保障税费之争三十年[J]. 华中科技大学学报（社会科学版）， 2019（3）.

[2]郑秉文.费改税不符合中国社会保障制度发展战略取向[J].中国人民大学学报，2010（05）.

[3]中国社保“碎片化制度”危害与“碎片化冲动”探源[J].郑秉文.甘肅社会科学. 2009（03） .

[4]邓大松，刘昌平.关于我国开征社会保险税的几点理论认识[J].社会保障问题研究，2003（7）.