PPP项目专项资金归属及使用问题解析

文/程鹏 余晓丹

一、我国现行PPP项目专项资金体系

专项资金，是指国家或有关部门或上级部门下拨行政事业单位具有专门用途或特殊用途的资金。该资金具有单独核算、专款专用的特征，挪用、不用或超额使用均是不被允许的行为[1]。自2014年以来，随国家政策引导与市场的主动选择，大量的PPP项目已在市政公用工程、教育、医疗、环保等多个领域落地，中央及各级政府也相继发文，针对不同领域、不同类型的PPP项目设置与各环节工作相对应的专项资金，如债券资金，中央、省、市各类专项补助资金，以奖代补资金等等。各类专项资金的设置既体现了国家与地方以PPP模式化解政府债务危机、促进基础设施与公共服务建设的政策导向，也切切实实为PPP模式的推进与运用注入动力。

（一）纵向专项资金体系

在中央层面，我国PPP模式的两大推动主体分别为财政部与国家发展改革委（以下简称发改委）。2014年，财政部金融司在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）中针对示范项目，提出积极研究利用现有专项转移支付资金渠道，对示范项目提供资本投入支持，因地制宜地给予示范项目前期费用补贴、资本补助等多种形式的资金支持。2015年12月，财政部公布《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》（财金〔2015〕158号），对中央财政PPP示范项目中的新建项目，按照项目投资规模给予一定奖励。其中，化解地方政府存量债务规模的存量项目，给予2%奖励。而2015年国家发改委出台了《政府和社会资本合作项目前期工作专项补助资金管理暂行办法》（发改办投资〔2015〕2860号），对各地开展的PPP项目开展前期工作补助。

因此，在国家层面，更注重以补贴前期费用、资本补助等方式减轻地方政府在实施PPP项目时的财政压力，提高地方主观能动性。需要注意的是，这部分资金一般不计入项目建设运营阶段，只用于项目前期工作[1]。

在地方层面，各地政府也积极开展PPP模式补贴。其中，省级政府加大对省级重点项目和示范项目的补贴[2]。以安徽省为例，安徽省人民政府办公厅2017年9月发布《安徽省支持政府和社会资本合作（PPP）若干政策 》（皖政办〔2017〕71号），提出统筹利用中央预算内投资、省统筹PPP项目前期工作专项经费和PPP奖补资金等各类专项资金，按规定通过资本金注入、投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种方式，加大对列入国家或省级项目库的PPP项目支持力度。截至2017年底，积极争取中央财政PPP以奖代补资金1.34亿元，连续2年下发省级PPP奖补资金共1亿元。此外，山东、陕西、江苏、江西等多地也在中央PPP专项资金框架下，积极发文开展PPP项目专项资金补贴工作。

（二）横向专项资金体系

在各级政府主导的纵向PPP专项资金体系之外，各级政府针对各领域发布的具有特定适用范围的PPP专项资金政策也是我国现行PPP专项资金体系的重要组成部分。如在水污染治理领域，《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》（财建〔2015〕90号）指出，地方各级财政部门要统筹运用水污染防治专项等相关资金，水污染防治PPP项目有关财政资金纳入中期财政规划管理。综合采用财政奖励、投资补助、融资费用补贴、政府付费等方式，支持水污染防治领域PPP项目实施落实。在交通建设领域，《收费公路政府和社会资本合作操作指南》（交办财审〔2017〕173号）提出对符合公路交通发展规划和车辆购置税支持政策的项目，可按照交通运输重点项目资金申请和审核规定，申请车辆购置税资金支持。可以采取建设期投资补助、资本金注入、运营补贴、贷款贴息等一种或多种方式对收费公路PPP项目给予支持，其中建设期投资补助、运营补贴和贷款贴息等作为可行性缺口补助，不作为项目资本金。在市政公用工程领域，《关于印发<城市管网专项资金管理暂行办法>的通知》（财建〔2015〕201号）则指出，通过中央财政预算安排，支持城市管网建设、城市地下空间集约利用、城市排水防涝及水生态修复等城市生态空间建设。

以上资金均需遵照专项资金专款专用的规定，不论是政府方，还是社会资本，均不得随意改变用途。

二、PPP专项资金归属与使用范围

（一）PPP专项资金归属

PPP项目主体涉及实施机构（政府方）与项目公司（社会资本）两方，申报专项资金均以具体项目为载体，相关机构下拨专项资金也是为定向补贴该项目的建设与运营。但是，专项资金归属项目公司权益，还是归属政府方权益，在实践中尚有争议。

2017年2月，最高人民法院作出的《民事判决书》（〔2016〕最高法民再234号）为专项资金的归属提供了司法指引。2005年，项目公司京环公司与荆门市环境保护局签订《特许经营权合同》，约定将特定区域医疗废物的处置经营权授予京环公司，其中，合同9.1.3条款约定“本项目争取到的无偿国债资金或中央、省其他专项补助资金，其权益属于荆门市政府所有，由荆门市政府按照国家有关规定委派一家国有企业作为国债出资人。各专项资金（含国债资金）的使用，严格按照国家有关规定执行。”之后，经荆门市发改委上报湖北省发改委批复后，453万元由荆门市财政局拨付到京环公司。但是，就该笔专项资金的性质与权益归属，项目公司股东荆门实业公司（政府方出资代表）与另一股东中节能资产经营有限公司（社会资本方）发生争议，社会资本方认为该笔专项资金为上级政府对项目的无偿补助，归属项目公司权益，但是政府方则认为应当归属政府方权益，用于资本金出资或政府方资金支出。最高法的再审判决判定：《特许经营合同》9.1.3条款系双方当事人真实意思表示，内容并不违反法律法规的强制性规定，应当认定有效，上述专项资金权益归属政府方，不是无偿补助给项目公司或该项目[3]。

就本文某交通路网工程建设PPP项目中S001道路建设工程与S002道路建设工程两子项目所获得的省级补助资金与债券资金归属，咨询机构及相关部门从法定与约定两个层面进行了分析。在法定层面，两子项目所获省级补助资金为国省干线补助资金，根据省政府《关于加快交通运输基础设施建设的意见》，国省干线公路采取“省市县共建”模式，市县政府为建设责任主体，省级相关部门则负责按照该意见定额安排补助资金；此外，两子项目为“2018年第二批安徽省政府专项债券”募投项目之一，所获债券资金为对应到此两项目的专项资金，具有专款专用的性质。在约定层面，本项目招标文件写明“按照《“十三五”国省干线公路建设项目中央车购税和省级资金补助标准》获得的国省道干线补助资金归政府所有，由政府方自行分配和使用”；而在项目合同中，甲方与乙方进一步约定“如未来甲方利用本项目申请专项资金或基金等的，乙方应提供协助；获得专项资金或基金归政府方所有。”因此，本项目所获专项资金归政府权益，由政府方用于本项目的支出责任。

（二）PPP专项资金的使用范围

根据上文对PPP专项资金体系的梳理来看，中央和省级财政为加快项目启动，专项资金重点用于补贴项目的前期工作和项目融资阶段，如前期费用补贴、资本补助、贷款贴息等等。从执行项目的市县级政府来看，在注重建设期的专项补贴之外，也关注运营阶段的补贴运用和支持，以减轻政府财政支出压力。

在本文某交通路网工程建设PPP项目合同中，甲乙双方约定“建设期内，专项资金优先用于本项目投资，除资本金投资外，相应抵扣可用性服务费付费基数中工程费用，并抵扣对应建设期利息。在运营期内，专项资金优先用于支付本项目政府付费。”因此，在预期建设期和运营期均可获得专项资金的前提下，政府方对专项资金的使用进行了较为全面的考虑和安排。

三、如何规范专项资金的拨付与使用

（一）统筹法定与约定两个层面

当前就PPP项目，我国在纵向与横向两个层面均具有较为完备的专项资金补助体系，而具体到项目上，结合项目的不同特征与项目所在地的实际情况，PPP合同相关主体在签订合同时，在专项资金的获取、归属与使用上需统筹法定与约定两个层面，做到既不违反政策法规的强制性要求，也符合项目的实际情况。

就本文某交通路网工程建设PPP项目而言，两子项目所获补助资金，一是根据本项目类型所获国省干线补助资金，二是省级债券专项安排资金，相关政策性文件对其使用具有明确规定，如《安徽省财政厅关于加强专项债券发行和资金使用管理的通知》规定：“主管部门要加快专项债券对应项目资金支出进度，迅速安排使用，形成实物工作量”，因此相关机构不得拖延该笔债券资金的使用，“加快使用、形成实物工作量”是基本要求，而在使用方式及范围上，甲乙双方也根据招标文件及项目合同的约定，签订了补充协议，就专项资金的拨付时间、额度、流程进行了补充约定。

（二）谨慎考虑专项资金作为资本金出资

PPP专项资金的种类较多，包括无偿国债资金、中央预算内投资补助、中央、省其他专项补助资金等等。不同类型专项资金能否作为资本金出资的要求也因此不尽相同。

以上文所述项目公司京环公司所获专项资金为例，最高法认为该专项资金为中央预算内投资补助，根据《中央预算内固定资产投资补助金财政财务管理暂行办法》（财建〔2005〕355号）及《中央预算内固定资产投资贴息资金财政财务管理暂行办法》（财建〔2005〕354号），中央预算内投资补助应作为资本金管理，因此该笔专项资金可视为政府方对京环公司的资本金出资。

但是，在本文某交通路网工程建设PPP项目合同中，项目合同约定专项资金不作为资本金出资。根据《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔1996〕35号）以及《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号），对各种经营性投资项目，投资项目必须首先落实资本金才能进行建设。此外，本项目所获专项资金，部分为债券资金，根据目前严控地方政府债务风险的政策导向，债券资金并不适宜作为资本金出资。

关于可作为资本金出资的货币资金来源，可参照《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔1996〕35号）以及《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）的相关规定。

（三）关注拨付流程的合法合规性

目前，相关政策性文件对专项资金使用的原则性要求是“专款专用，不得挪用”，在具体拨付流程上则暂无统一的规范性要求。因此，相关地方与部门在执行拨付流程时，需格外关注拨付的合法合规性。

一般而言，PPP项目合同当事人会在项目合同中就政府付费流程做出约定，因此，在专项资金的拨付上，政府方可参照已有政府付费流程的约定，根据项目的实际情况，在补充协议中对专项资金的拨付流程做出约定。以本文某交通路网工程建设PPP项目为例，甲乙双方参照项目合同，在补充协议中约定“由乙方根据支付方式提供相关材料，经甲方和县财政、审计等部门进行审核，报政府同意后，由财政部门支付。”

总的来说，为确保拨付流程的合法合规性，项目合同双方需在遵守原合同所约定的政府付费程序、以及相关法律法规、其他规范性文件的规定的同时，有效执行项目所在地及上级政府的行政事务处置办法与程序，妥善办理项目所涉专项资金的拨付与使用事宜。