公共建筑碳排放交易机制缺陷及政策风险研究

蒋太葵 林芬芳

摘要：随着国内公共建筑规模不断扩大，能源消耗日益增長，而利用外部性理论和科斯产权理论建立的碳排放交易机制为控制公共建筑能耗提供了一种新的思路。文章立足于现有的公共建筑碳排放交易研究成果，结合深圳市实际，深入揭示了公共建筑碳排放交易机制缺陷及相关政策风险。

关键词：公共建筑碳排放交易;机制缺陷;政策风险

根据《民用建筑设计通则》（GB50352-2005）规定，公共建筑是指为人们进行各种公共活动提供服务的建筑，具体包括办公建筑、商业建筑、旅游建筑、科教文卫建筑、通信建筑和交通运输类等建筑。公共建筑碳排放，是指公共建筑在设计、建造、使用、拆除全生命周期中燃烧化石燃料以及使用外购电力、热、冷或者蒸气所产生的包括二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟烃、全氟碳、六氟化硫、氟化碳、卤烃以及其他未提供全球增温潜势值的气体总称。

一、 公共建筑碳排放交易理论及框架

公共建筑碳排放交易初始理论来源于英国学者加勒特·哈丁在20世纪60年代提出了“公地悲剧”概念：大气环境作为一种“公地”具有很强的非排他性和非竞争性，在未界定产权的前提下很难进行转让，结果是各类主体大肆排放，而且单个或部分主体开展治理很难解决“搭便车”的问题。基于此，公共建筑碳排放交易借助于政府力量，在设定环境、资源总容量及明确产权的前提下，通过引入市场机制破除公共建筑节能减排障碍。

目前，国内学术界对公共建筑碳排放交易机制和框架已基本上形成了一致意见。综合哈尔滨工业大学张磊博士、西安建筑科技大学张涑贤教授的研究成果，一个完整的公共建筑碳排放交易市场应包含排放权认定系统、MRV（可监测、可报告、可核查）系统、交易及抵消系统、运行保障系统四个部分，其中最核心的内容是碳信用和碳负债的形成。政府部门在设定减排目标基础上，对不同使用类型建筑设立对应的排放基线标准、发放排放许可并分配建筑碳排放配额;业主在履约周期内对公共建筑的能耗与碳排放量进行监测并形成排放报告，第三方核查机构组织实地核查;政府主管部门在第三方报告基础上签发碳信用与碳负债，业主在碳排放交易市场交易后碳信用与碳负债“抵消”，随后进入下一履约期。从整个流程来看，公共建筑碳排放需要强有力的运行保障体系，包括在交易前期政府有必要通过一定激励手段来鼓励建筑业主选择碳减排行为，而交易开展后针对违规行为采取相应的处罚措施，当碳排放权价格出现不正常波动时，市场调节机制应当发挥应有的作用，最后在达到预期的节能减排效果后，退出机制将发挥应有的作用。

二、 公共建筑碳排放交易机制缺陷

通过对公共建筑碳排放交易框架进行分析，发现整个机制存在着以下几方面缺陷：

（一） 政府强制力起着关键性作用

公共建筑碳排放交易表面上来看是依靠市场机制解决公共建筑节能减排的一条新路径，但实质仍然是依赖政府强制力解决建筑节能问题一种探索。一旦政府不予强制推行，在理性经济人的前提下，整个市场将充斥着建筑碳排放权“出售人”，而不存在实际“购买人”（因为购买人在经过计算后不会接受非强制性碳排放配额），无法形成一个有效市场。

（二） 交易中权利主体错位“陷阱”

公共建筑普遍存在所有人不唯一、使用人不唯一、所有人与使用人分离、建筑用能波动大等特点。在公共建筑碳排放交易框架中，若以公共建筑为主要对象开展交易机制的设置，将存在一个较大的悖论：假如A、B两栋公共建筑同时纳入公共建筑碳排放交易体系，A的使用率高，碳排放量高，B的使用率低，碳排放量低，按照现有的机制安排，将会出现A向B购买碳排放权的情况，也就是说政府强行创造了一种市场机制对低使用率的公共建筑进行补贴，违背了社会公平和效率。如选定公共建筑所有人为交易责任主体，实践中易出现责任主体与使用主体分离，违背了“谁使用、谁负责，谁污染、谁治理”原则。若将交易责任主体选定为公共建筑实际使用人或者第三方物业公司，考虑到公共建筑只有室内照明插座用电界定清晰，而中央空调系统、公共区域照明、电梯等都属于公用设施，如何把碳排放交易产生的债权债务关系分配给多个权利人，以何种依据进行分配，中间沟通协调成本大，整个过程极易滋生矛盾和冲突，难以推广。

（三） “碳泄漏”问题无法杜绝

公共建筑碳排放包括了公共建筑在设计、建造、使用、拆除等四个阶段碳排放，现有的公共建筑碳排放交易机制仅将使用阶段碳排放纳入交易，其他三个阶段基本处于交易空白状态。此外，公共建筑使用人行为会直接对建筑碳排放数据产生影响，在存在可预期经济利益的诱导下，部分公共建筑碳排放交易主体会提前采取避险性举措，如放弃使用管道天然气而改用瓶装天然气，直接造成碳排放核查数据低于实际排放数据，即“碳泄漏”情况出现。

三、 政府推动公共建筑碳排放交易政策风险分析

从国内建筑节能实践来看，公共建筑碳排放交易属于市场部分失灵的领域，需要政府干预和宏观调整。这里以深圳市为例，对政府强力推动公共建筑碳排放交易的政策风险予以剖析。

（一） 标的重复交易风险

目前深圳市已将多家大型能源和电力企业纳入工业碳排放交易市场，公共建筑用能基本来源于这些企业，如果在已有的工业碳排放交易市场基础上再推出公共建筑碳排放交易板块，将直接面临碳排放权二次交易的事实。同时现有的大型公共建筑中包含了很多由财政资金补贴完成节能改造建筑或者绿色建筑，如果将这类建筑纳入公共建筑碳排放交易体系很容易引发“圈钱”的嫌疑。

（二） 政出多门风险

根据《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》相关规定，市发展和改革部门是本市碳排放权交易工作的主管部门，市住房建设、交通运输等部门接受主管部门委托，负责本行业的碳排放交易的管理、监督检查与行政处罚，市市场监督管理部门、统计部门、各区政府等职能部门在各自职责范围内负责碳排放交易相关工作。按照这一思路，公共建筑碳排放交易将由发改部门委托住建部门负责，各相关部门配合，这种大而全的负责机制，很可能造成监管力量分散、监管乏力的问题。

（三） 基础数据缺失風险

建筑物碳排放交易需要大量的历史数据来做支撑，而部分关键性数据缺失可能会导致整个交易体系出现执行难的情况。例如，在确定公共建筑碳排放基线时，需要对各种用途的公共建筑历年的碳排放数据进行统计，一旦设计失准将对公共建筑碳排放交易活动中减排收益产生直接的影响：基线过高会降低整个建筑物碳排放交易体系的约束力，过低会降低对市场主体的激励作用，直接导致交易市场中的供需关系失衡，无法实现“碳抵消”，最终引发市场失灵。

（四） 交易成本过高风险

根据第三方核查机构口头报价，大型公共建筑物一个周期的碳排放报告成本和碳排放核查费用合计约1万元，涵盖报告费用和核查费用。在进入市场交易时，每栋公共建筑如果参照工业碳排放市场基本会员费、交易费双向收取的标准，最低成本已经超过3万元。如果以一年为一个交易周期，大部分公共建筑碳排放交易责任主体在扣除交易成本和费用后为负收益，剩下的收益微不足道，难以调动市场积极性。

（五） 参与者能力不足风险

公共建筑物碳排放交易作为一个全新的领域，不管是政府机关还是市场交易主体，都普遍缺乏既熟悉公共建筑碳排放交易规则设定以及相关配套政策，同时也了解建筑节能专业知识的人才。这里以一个公开市场必备的披露机制为例，政府在与相关责任主体签订保密协议前提下，在法理上很难对历史排放数据、预分配配额数量和实际碳排放量等相关信息进行公开。

四、 结语

综合以上对公共建筑碳排放交易机制及政策风险的分析，我们可以得出以下几点结论：其一，公共建筑碳排放交易是在政府强制力下的形成一种市场交易机制，其中一方的收益建立在另一方的付出基础上，某种程度上就是零和游戏，存在很大的机制缺陷。其二，从实际操作来看，政府主导推动公共建筑碳排放交易过程较为复杂、社会成本高，如果强行推动，最终只是小范围试点或者小众市场，不具备向全国推广应用价值。其三，与欧美发达国家相比，我国城镇建筑能耗，无论是人均能耗还是单位建筑面积运行能耗，均低于发达国家，政府在出台相关节能政策时，一定要考虑到未来一段时间建筑能耗还有合理上升空间的国情。其四，从发展的角度来看，建筑节能是提升社会效率和能源效率的有效手段，政府可以通过认定绿色建筑、利用可再生能源等方式推动建筑节能工作，进而改变社会轻视环境保护的意识。

参考文献：

[1]张涑贤，郭朦朦.公共建筑碳排放权交易体系研究[J].生态经济，2016，32（4）.

[2]张磊.公共建筑碳排放权交易机理及体系研究[D].哈尔滨：哈尔滨工业大学，2012.

作者简介：

蒋太葵，林芬芳，广东省深圳市，深圳市光明区建发集团。