流域多元化生态补偿分析框架：补偿主体视角

郑云辰 葛颜祥 接玉梅 张化楠

摘要 建立多元化生态补偿机制是流域生态补偿政策的改革方向，其目的是通过在政府补偿的基础上增加市场化和社会化补偿手段，以改变当前政府公共财政补偿面临的困境，健全流域生态补偿长效机制。本文应用文献研究法、案例法、演绎推理法等研究方法，以利益相关者理论和协同理论为基础，探索流域多元化生态补偿的基本框架，为建立多元化生态补偿机制提供思路。研究认为，多元化生态补偿机制的核心在于依靠多元补偿主体，去分担一个共同的补偿量，通过协同运作，实现多渠道补偿，提高生态补偿的效率。基于“目标关联维度”的范畴，生态补偿的协同涉及到目标与效益维、时间维、空间维和途径维上的统一。利益趋同、权责体系和先定约束是能够表征生态补偿有效协同的序参量，其中，对流域生态保护所产生的公共利益趋同是协同补偿的驱动力量，相对明晰的权利和责任分担体系具有决定作用，通过法律规定、政府规制、协商达成的先定约束是最终实现补偿支付的控制参量。应在统一目标下选择和管理这些序参量，进而产生多元主体系统协同补偿效应。具体而言，补偿主体方面，可从“生态效益、经济效益和社会效益”对应利益相关者“权、责、利”的角度，把流域生态补偿主体抽象为政府、市场主体和社会公众组织三元主体。补偿标准方面，以流域生态保护成本为下限，以外溢效益为上限确定补偿标准范围，依据“共同但有区别责任” “收益结构”和“能力结构”原则，从时间、空间和主体维度初步构建动态责任分担、区域责任分担和主体责任分担机制。补偿途径方面，应在政府主导下，通过对市场主体的规制和社会公众组织的引导，构建政府补偿、市场补偿、社会补偿相互耦合的多元化生态补偿模式，建立三元主体网络型协同运作机制，并需健全相关法律保障体系、资金保障体系和监管评估体系，以保障流域多元化生态补偿的顺利实施。

关键词 流域生态补偿;多元化;分担;耦合;协同

中图分类号 X37

文献标识码 A文章编号 1002-2104（2019）07-0131-09DOI：10.12062/cpre.20190101

党的“十九大”提出了加快生态文明体制改革、建设美丽中国的新战略，并把建立多元化生态补偿机制列为重要内容，生态补偿机制调配着“绿水青山”保护者与“金山银山”受益者之间的利益，成为全面深化改革的重要着力点。流域作为空间整体性强、地区关联度高的生态系统和经济地域系统，在生态补偿机制的研究和实践方面都是比较活跃的领域。目前，我国已有20多个省份相繼出台了流域生态补偿政策，探索了不同形式的补偿模式，但在实践中仍是以政府补偿为主，补偿主体单一，无论是纵向的还是横向的流域生态补偿，一般都是以财政转移支付作为主要资金来源，补偿资金不足，补偿标准偏低，使得流域生态补偿实践进展缓慢。当前，我国生态文明建设处于关键期、进入攻坚期、到了窗口期，仅仅依靠政府公共财政投入进行流域生态补偿已不能满足以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系的要求。鉴于流域治理的复杂性和系统性，研究建立政府与其他受益主体共同参与的流域多元化生态补偿机制，解决流域生态服务外部性内化问题，对建立健全流域生态补偿长效机制，具有重要的理论和现实意义。

1 文献综述

我国的流域生态补偿制度自实施以来发挥了积极作用，越来越受到人们的重视，但目前的生态补偿还只是停留在“覆盖到”和“能补偿”的层次上[1]。长期以来流域生态补偿仍是政府“唱独角戏”，补偿方式局限于政府的资金补偿[2]。从而不断显露出补偿主体缺位、补偿政策错位、补偿金额不足、补偿形式单一、长效机制缺乏的弊端，出现了生态治理绩效和生态创新效率边际递减等问题[3]。因此，学术界也在探讨如何把政府以外的受益主体纳入到生态补偿主体范围，以克服政府补偿面临的困境，提高生态补偿的效率。建立市场化、多元化生态补偿机制被认为是引导利益相关者参与、撬动社会资本投入、构建生态补偿长效机制的必然选择和有效途径。目前，已经有不少学者对市场导向的生态补偿机制进行了创新性研究，但对于多元化生态补偿机制的研究才刚刚起步，相关文献还比较少。

在多元化补偿整体机制构建方面，杨爱平等[2]立足于国家治理的理论视角，提出要构建政府、市场、社会共同参与的补偿模式，建立健全多元组合的流域生态补偿体系。在多元融资渠道方面，Mayrand等[4]指出，生态补偿资金来源于国际组织或环境非政府组织的贷款或捐款、政府转移支付或补贴以及受益人支付。Deal等[5]认为公共部门已注重利用PES计划中多个受益者的资金进行融资。黄寰[6]提到了要构建生态补偿多元化社会融资体系，其主体包括企业、各类非政府组织、普通民众。Coq等[7]研究了哥斯达黎加的环境服务付款方案，发现支付方包括林业部门组织、农业组织、私营企业、公众、环保组织、国家海洋局和相关学术研究机构。张明凯等[8]通过对比流域生态补偿多元融资渠道融资效果系统动力学模型的五种仿真模拟结果发现，单一资金来源不能实现生态补偿目的，而多元融资渠道能够发挥较好的效果。在多主体配合方面，巩芳[9]根据利益相关者分析范式构建了草原生态四元补偿主体模型，并按时间分为政府主导型、草原生态受益者主导型、自觉型三个补偿时期。Smith & Day[10]的实验研究结果表明，在多数情况下多个生态服务购买者可以成功地协商出相互都能接受的补偿分担量和付款时间表。

已有文献就多元化生态补偿进行了有益的探索。从现有研究来看，国内研究注重自上而下的体系构建，国外研究则侧重于支付者的环境需求，但对于如何构建政府与其他受益主体相互协调的多元化生态补偿机制的路径研究还很少。因此，本文基于流域尺度，结合已有研究，综合运用外部性、生态系统服务、利益相关者、协同等理论，尝试界定多元化生态补偿机制的内涵，回答不同主体对流域生态补偿标准的责任分担和补偿路径问题，构建流域多元化生态补偿机制的分析框架，以期为多元化生态补偿机制的建立提供借鉴和参考。

2 流域多元化生态补偿的理论分析

流域生态服务不仅具有强烈的外部性，而且具有多功能性，同时还涉及到许多利益相关者，以及不同补偿主体之间的协同，这些内容为流域多元化生态补偿的理论设计奠定了基础。

2.1 流域多元化生态补偿机制的内涵界定

流域生态补偿以水生态系统为媒介，以流域上下游之間损益变化引发的补偿问题为研究对象。具体来说，流域生态补偿机制是以保护流域生态环境，促进流域内人与自然和谐共处以及上下游协调发展为目的，依据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节流域内上下游之间以及生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度[11]。其本质是通过对提供生态服务群体的有效激励，实现外部性的内部化[12]。

“元”本是哲学概念，即本质、本原。多元化是相对于一元化而言，多指某种体制中具有多种构成主体或利益主体。把多元化概念引入到生态补偿领域可以有多种不同理解，既可以指补偿主体和融资体系的多元化，也可以指补偿方式的多元化。但对于多元化生态补偿机制而言，核心在于依靠多元补偿主体，去分担一个共同的补偿量，通过协同运作，实现多渠道补偿，提高生态补偿的效率。因此，“多元化”的关键是补偿主体多元化。

就流域生态补偿而言，按照“受益者补偿”原则，可以以主体的身份参与生态补偿的有国家、地方政府、企事业单位、社会组织以及公民个人。如果按“元”来进行区分，根据其责任、义务和利益取向不同，可以分为追求生态效益的政府、追求经济效益的市场主体和追求社会效益的社会公众组织。在此，本文把流域多元化生态补偿机制定义为：为保障流域生态效益、经济效益和社会效益的最大化，流域生态服务受益的政府、市场主体和社会公众组织，按照一定的比例给予流域生态服务提供者经济的、发展机会的回报或弥补，以平衡流域间利益结构的一种制度安排。

多元化生态补偿的实质是在落实政府生态补偿责任的同时，有效吸纳其他受益的市场主体和社会公众组织参与，通过协调多元主体利益关系、责任分担，推动政府公共财政补偿向政府补偿、市场补偿和社会补偿的多元化补偿转变，从单纯的“输血式”补偿向综合的“造血式”补偿转变，使之与生态保护的长期化、系统化、综合化特征相适应，形成一种长期的、稳定的、包容的生态补偿长效机制。

2.2 流域生态服务的外部性

流域生态补偿所要解决的核心问题是流域生态服务在供给和消费过程中存在的外部性。流域生态服务是一种典型的跨区域性生态产品，具有从上游到下游单向的自动扩散性，除了流域上游保护区受益外，流域下游地区甚至更广的区域也会受益，因此具有明显的公共外部性、单向外部性和空间外部性的特征。当流域生态保护者的行为改善了生态系统的服务功能，就会出现正外部效应，也就是该行为的边际私人收益会小于边际社会收益，如果不能对其多付出的成本进行补偿，就会出现供给不足。

解决外部性的根本方法就是使外部性的社会成本或收益内化，实际上就是定价外部效应的边际价值，把外部边际成本（收益）加入计算到私人边际成本（收益）之上。围绕外部性内化的方法和途径有许多的讨论，目前被实践认同的手段大致有行政措施、法律措施、经济措施、自愿协商和社会准则[13]。从发挥主导作用的主体来看，可以将外部性内部化手段分成强调政府行为的命令控制型、影响个体（主要是企业）行为的经济刺激型、目标在于全体公众的劝说教育型三类[14]。以上每种途径都有其优劣之处，为有效内化流域生态服务的外部性，应由三种关系主体组合运用多种手段，实现外部性内化成本最小化。

2.3 流域生态系统的多功能性

流域生态系统是一个以水为纽带、以人为中心，由自然-经济-社会等构成的复合生态系统[15]，具有复杂的层次结构与时空结构，呈现出整体性、开放性、动态性以及多维度等特性。流域生态结构决定了流域生态系统具有生态、经济、社会全方位的多重服务功能[16]。

流域生态系统的生态功能是指支撑与维持人类赖以生存的生命支持系统和环境的功能，包括涵养水源、洪水调蓄、土壤保持、生物多样性的产生与维持等，这些生态功能的发挥，不仅为上游地区提供一个良好的生态环境，而且对中、下游地区也有广泛和深远的影响。流域生态系统的经济功能一方面体现为其在进行物质循环、能量转换和信息传递的过程中为人类提供工农业生产用水、水产品等直接产品;另一方面则是各类经济要素的投入和产出形成了满足人类不同需求的各种有形和无形的中间产品和最终产品，再通过市场的交换，满足市场需求的诸项功能。流域生态系统经济功能的发挥，使自然能量流与经济能量流并存，在形成了各种能满足人类需求的经济物质即使用价值的同时，又不断地转移价值、创造价值，使流域生态系统产品和服务在生产和流通中实现增值。流域生态系统的社会功能是指流域生态系统为人们的生活提供游憩、娱乐、文化教育等精神生活的功能，这些功能的发挥促进了人类身心健康，改进了人类社会结构和精神文明状态，增强了流域上下游地区间的社会联系。流域生态系统的三大功能分别是从“非人类中心主义”、市场产权交易、人类福利需求的视角来看，其中生态功能是实现经济功能的基础，也是发挥社会功能的前提。

对应着流域生态系统的三大功能，流域生态补偿也包含生态补偿、经济补偿和社会补偿三个领域，生态补偿在这里仅指自然资源及其与人类社会的物质性补偿，经济补偿强调经济利益上价值补偿与平衡，社会补偿则是为实现生态资源供给与使用的区际平衡。因此，流域生态补偿应克服现有实践中呈现出的“碎片化”弊端，从全流域的角度出发，基于流域生态系统的多功能性，将生态补偿、经济补偿和社会补偿有机结合起来，实施多元化的补偿结构和补偿策略重组，构建开放的流域生态补偿体系。

2.4 流域多元化生态补偿的利益相关者

流域生态补偿是通过调整相关者之间的利益关系，将流域生态服务外部性进行内部化的一种政策工具。设计流域多元化生态补偿机制的前提是明确补偿中相关利益主体的责权利。不少学者借鉴企业治理领域的利益相关者理论，从主动性、重要性、利益需求性、权力性等方面，对流域生态补偿涉及的相关利益者进行分析，识别出的利益相关者有政府、企业、农户、社区居民、非政府组织、公众等。这其中既包括流域生态补偿的主体，也包括补偿的客体，既有直接利益相关者，也有间接利益相关者。

流域生态补偿的主体是流域生态服务的直接或间接受益者。在甄别流域生态补偿的多元主体时，不仅要从经济学角度，依据“受益者补偿”原则考量他们获得了哪些外部效益，还应从管理学的角度，考虑他们由于所处的角色地位、责任和义务不同所表现的利益取向差异。通过利益相关者的分析，可以确定政府追求的是生态效益、非政府组织追求的是社会效益、企业追求的是经济效益[17]。

流域生态补偿的多元主体可以抽象为追求生态效益的政府、追求经济效益的市场主体和追求社会效益的社会公众组织。政府具有“公仆人”的行为特征，追求的是流域生态公共利益最大化，包括中央政府和地方各级政府。市场主体具有“经济人”的行为特征，追求的是经济利益最大化，包括生产经营用水企业、生活用水居民以及购买其他有形生态产品的消费者。社会公众组织具有“生态人”行为特征，在确保生态效益的前提下，追求的是整体社会利益[18]，包括各类环保NGO、社会团体、研究机构、公众、社区组织等。虽然三元主体的利益取向不同，但他们却有共同的公共利益，那就是通过参与流域生态补偿，更好的激励生态环境保护行为，以促进流域生态服务功能的恢复和改善，实现流域生态服务的可持续利用。

流域生态补偿的客体是流域生态服务的提供者。由于流域一般具有明确的地域界限，上中下游居民和產业的空间位置相对固定，补偿的客体通常是指流域上游地区的政府、企业和居民等。上游政府一方面要投入大量的资金开展水源区环境保护，另一方面要限制高污染产业的发展，从而产生高额机会成本。上游水资源依赖型企业也受限于产业发展而遭受潜在的发展损失，其他的也要求进行绿色转型升级，增加了生产成本。上游居民则需执行退耕还林还湿、限制畜禽养殖等环境保护措施，有的还需要进行生态移民。这些为流域生态环境改善做出贡献的利益主体存在着个人成本和社会成本的不一致，其生态保护行为将无法持续。为了实现流域整体利益最大化，理应由中下游受益者对他们进行一定的补偿。

2.5 流域多元化生态补偿的协同效应

如果把流域生态补偿看作一个复杂开放的系统，从补偿主体的角度看，则包括了分别由政府主体、市场主体、社会公众组织主体构成的政府、市场和社会子系统。在全流域实施生态补偿时，这些子系统之间也会有一个补多少、怎么补的协调配合问题，以实现多元主体系统的协同补偿效应，避免子系统间少补、不补或重复补等分离耗散现象的出现。

在生态补偿领域中进行协同的逻辑起点，是将生态补偿的实践目的分解成为一系列相关的有序目标[19]。“目标关联维度”是在生态补偿实践中有序度与无序度两个变量随时间变化的内在统一。具体涉及到效益维上的生态效益、经济效益和社会效益的统一，时间维上的流域产业结构调整前、中、后的变化，空间维上的行政、主体功能和水功能区划的结合，途径维上的政府补偿、市场补偿和社会补偿的耦合。各子系统为着统一目标的实现而彼此协调行动，在非线性互动作用中通过各自功能角色的定位而形成新的准则——序参量。能够表征流域生态补偿协同参与的序参量是利益趋同、权责体系和先定约束。其中，对流域生态保护所产生的公共利益趋同是协同补偿的驱动力量，相对明晰的权利和责任分担体系具有决定作用，通过法律规定、政府规制、协商达成的先定约束是最终实现补偿支付的控制参量。流域多元化生态补偿协同过程要选择和管理这些序参量，从而产生“1+1+1>3”的协同效应。

3 流域多元化生态补偿的标准与责任分担

流域多元化生态补偿涉及到多元主体共同参与，在确定补偿多少时需要考虑两个问题，一是流域总体补偿标准的核算，二是多元主体各自应分担的比例。通常情况下，流域生态补偿标准要大于流域生态保护成本，小于流域生态服务外溢给受益者的价值，两者存在福利改善空间，才可以构建生态补偿机制。

3.1 流域多元化生态补偿的标准

流域生态补偿标准的确定要考虑流域上游付出的成本是多少，以及生产出来的生态产品和服务的效用是多少，也就是给我们提供的生态服务具有多大的价值。

3.1.1 流域生态保护成本核算

流域生态保护成本是指流域上游水源区因保护、维持或恢复生态环境而投入的成本费用，包含流域生态保护的直接成本和机会成本。

流域生态保护直接成本是流域生态保护中实际发生的支出和费用，主要是上游政府为保护水源区生态环境投入的水污染治理成本、水利基础设施建设成本、生态移民安置成本等。考虑生态保护各项直接投入在投入期到受益期的时间效应，采用市场定价法和动态核算法，按照实物、劳动力和智力投入以货币的形式计算出来。

流域生态保护机会成本是为保护或维持流域生态环境，流域上游禁止开发各种自然资源所放弃的发展机会而造成的损失。按照补偿客体的界定，可以选择政府、企业和个人三个核算主体进行归集。政府的机会成本主要包括企业的就业岗位损失、税收损失等;企业的机会成本包括企业因合并、转产带来的利润损失以及迁移和新建厂房等发生的成本;个人的机会成本包括种植业收入损失和林业、渔业等非种植业收入损失[20]。在实际运用时应根据不同流域的特点和环保措施的差异进行具体核算。

3.1.2 流域生态服务的外溢效益

由于流域生态系统具有生态、经济、社会全方位的多重功能，因而其服务功能也具有多价值性，给人类带来巨大的生态、经济和社会效益。外部性的存在使流域上游对生态系统内部生态要素的保护和维持行为产生的服务价值增值外溢到了下游甚至更广的区域，因此流域生态服务的外溢效益评估可分为生态效益、经济效益和社会效益。其中，生态效益是流域生态系统及其影响所及范围内对人类有益的物质和精神方面的全部价值。经济效益是流域生态系统中被人们开发利用的且已表现为经济形式的那部分效益。社会效益是在根本上对人类社会和特定群体有利的相关效益。三者中生态效益是基础，经济效益是最积极、最活跃的因素，社会效益是归宿[21]。

对流域上游生态服务的外溢效益进行评估主要是为了计量外溢的生态、经济和社会效益，确定生态补偿中政府、市场主体和社会公众组织所应分担的总体补偿量的比例。因此，本研究并不追求对外溢的全部效益进行评估，而是只评估具有区际外部性的效益。对于生态效益、经济效益和社会效益指标的选取也侧重从政府、市场主体和社会公众组织受益的角度来进行选取。能通过市场交易的生态服务外溢价值增值归为经济效益，主要由市场主体来补偿，可以明确受益群体的对人类社会有益的效益归为社会效益，主要由政府和社会公众组织来补偿，其他难以找到受益群体的对人类有益的物质和精神方面的效益归为生态效益，主要由政府来补偿。结合我国对流域生态服务价值的确认和所具备的资料基础，初步确定的外溢效益评估指标见表1，具体可根据不同流域的实地情况进行选取。经济效益的指标可以按照劳动价值论，通过市场价格来进行计算。生态效益和社会效益的指标可以按照效用价值论，根据不同的对象选择直接市场法、替代市场法和模拟市场法进行评估[22]。指标权重可采用层次分析法（AHP）或德尔菲法（Delphi）来确定，最后建立流域生态服务的外溢综合效益评估体系。

3.1.3 流域多元化生态补偿标准的确定

流域多元化生态补偿机制需要协调多元利益主体之间的关系，其构建和运行具有特殊的复杂性，而其中的关键因素则是确定合理的补偿标准。在以上选用的测算方法中，保护成本法计算出的较低，由效益法评估出的则过高，而确定多元主体都可以接受的补偿金额又不宜采用“一刀切”的标准，因此，本研究以流域生态保护成本作为补偿支付的下限，以流域生态服务的外溢效益作为上限，构成多元化生态补偿标准的选择空间[23]，并以此作为参照，由流域生态服务的受益者和供给者之间充分协商，确定最后的补偿标准。

3.2 流域多元化生态补偿责任分担

3.2.1 流域多元化生态补偿责任分担原则

流域整体的生态补偿量如何分担是构建流域多元化生态补偿机制的核心所在。分担就要体现公平，流域生态补偿就是基于环境公平理论而提出的，国际环境法上“共同但有区别责任”原则顾及到区域环境的差异性，对流域生态补偿的区域分担是很好的借鉴。同时，流域生态补偿作为一种从根本上调整相关主体间经济利益关系的应对性方案，应当融入流域生态治理现代化的制度建设中[3]，内含于政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系下，在进行生态补偿时也应明确各主体“共同但有区别的责任”。其中，政府是生态补偿的“主角”，负有承担部分补偿量、多方协调以及引导社会参与的责任;企业应为利用自然资源和使用超额环境权付费，并履行相应的社会责任;依据环境公平理论，在生态环境满足了个人的环境权利时，个人也理应支付费用、承担义务。此外，按照成本分担理论，生态补偿责任分担时还应遵循“收益结构原则”和“能力结构原则”[24]，根据不同主体收益的大小以及不同主体的分担能力，确定各主体的分担比例。

3.2.2 流域多元化生态补偿责任阶段性分担

从时间维度来看，流域多元化生态补偿机制是在流域治理现代化进程中不断完善起来的，是分阶段实现的，每个阶段由不同主体来分担流域生态补偿责任。流域生态补偿机制刚刚建立时属于初级补偿阶段，旨在搭建补偿机制框架，形成生态补偿意识，这时主要由政府来承担补偿责任，一般补偿流域生态保护的直接成本。随着流域生态环境保护行为的不断深入，流域限制和禁止开发区产业结构开始深度调整，流域治理体系逐步完善，此时进入中级补偿阶段，由政府和市场主体来共同承担补偿责任，综合运用行政与市场手段补偿流域生态保护的直接成本和机会成本。在流域产业结构调整完成、受偿地区的经济社会系统进入良性循环、流域现代治理体系形成后，进入体现社会公平的高级补偿阶段，即生态服务外溢效益补偿阶段，此时需继续支付流域生态系统的维护和管理费用，以保证生态服务的持续供给，应由政府、市场主体、社会公众组织，按照“谁受益谁补偿”的原则，依据生态服务的外溢效益共同承担相应的份额进行补偿，充分发挥社会公众组织的自愿补偿和自力补偿作用。通过三个阶段分担模型的建立，形成动态责任分担机制（见图1）。

3.2.3 流域多元化生态补偿责任区域分担

从空间维度来看，流域上游水源区既是流域生态服务的贡献者也是直接受益者，而流域下游受益的不同区域具有功能区划、水质需求、支付能力、经济发展特征的多重异质性，应当按照“共同但有区别责任”“收益结构”和“能力结构”原则，确定各行政区域的分担系数。分担系数的确定应依据流域行政区划和主体功能区规划，结合《全国重要江河湖泊水功能区划（2011—2030年）》中的饮用水源区、工业用水区、农业用水区等区域划分，可选用人口比例法、用水量分担法、面积分摊法等方法进行计算，最后采用离差平方法确定。

3.2.4 流域多元化生态补偿责任主体分担

从补偿主体来看，政府、市场主体和社会公众组织在利益取向、生态服务需求、支付意愿等方面均不相同，应据此来设计三元主体的责任分担机制。按照“受益者补偿原则”，流域生态服务外溢的生态效益主要由政府来补偿，经济效益主要由市场主体来补偿，社会效益主要由政府和社会公众组织来补偿。因此三元主体可按前文评估出的生态、经济和社会效益之间的比例进行适当调整后，共同分担流域生态保护成本或生态服务外溢效益。比如，假设流域的生态保护成本为10亿元，评估出来外溢的生态、经济和社会效益间的比例为6∶3∶1，因社会公众组织的支付能力有限，社会效益可由政府和社会公众组织各承担一半，那么政府、市场主体和社会公众组织对生态保护成本的分担额分别为6.5亿元、3億元、0.5亿元。

目前，我国的流域生态补偿绝大多数还处于初级补偿阶段，有些正开展中级补偿的尝试，2018年6月成立的永定河流域投资有限公司，就是在京津冀晋四省市政府主导下，通过授权引入市场主体，构建全流域生态补偿平台的有益探索。我们可以继续推演至高级补偿阶段，按照三元主体假设，在流域设立政府协调机构、投资公司和公益机构，县区设立相应的分支机构。把流域生态保护成本或外溢效益乘以区域分担系数确定各县区的补偿额，实行链式分担、分段清算。县域内部再由三元主体按比例进行分担，分别由政府、投资公司和公益机构筹集。其中，受益企业和个人应缴的基础部分由政府通过水价、水资源费等进行收缴和转移支付;追求利润的出资由投资公司通过沿岸土地增值、项目供水、旅游产业开发等进行市场化运作，获得一定收益;出于公益性的捐赠则归为社会公众组织。

4 流域多元化生态补偿的实现路径

实现流域多元化生态补偿，需发挥政府主导作用，通过政府对市场主体的规制和社会公众组织的引导，形成多元化的生态补偿模式。三元主体之间要保持协作，在相应保障机制下共同完成既定的流域生态补偿目标。

4.1 流域多元化生态补偿模式的耦合

流域生态补偿模式按照三元主体发挥的作用不同可以分为政府补偿、市场补偿和社会补偿模式。政府补偿是中央政府和地方政府运用各种行政手段对流域生态服务进行的补偿，以财政转移支付、专项基金、人才和技术支持等为主要方式。市场补偿是在政府制定的各类生态环境标准、法律法规的框架内，由市场主体通过交易获得生态溢价对流域生态服务进行的补偿，主要包括产权交易、生态标记等形式。社会补偿是政府引导下，由社会公众组织通过组织协议进行的补偿，主要包括非营利型环保组织和非政府组织参与型补偿、流域社区组织的自力补偿、社会及个人捐助、环境责任保险等形式。

政府补偿、市场补偿和社会补偿都可以在流域生态补偿实践中发挥作用，并通过交融互动实现三种补偿模式的相互耦合。市场补偿需要在政府相关规制下进行，政府补偿则需要加强基于价格、数量等市场工具的利用，提高补偿效率。政府补偿需要调动社会力量来补充，社会补偿则需要政府补偿的配合。社会补偿也需要通过市场手段来聚合社会资源，市场补偿则需要社会公众的监督。因此，应当以政府补偿为主导，出台相关规制和激励措施，以市场补偿为平台，充分发挥市场在生态补偿资源配置中的决定作用，促进资源的集约和利用，以社会补偿为支撑，让社会公众通过各种组织以不同的形式参与其中，构建“三位一体”的多元化生态补偿模式体系（见图2）。具体实践中，可由流域政府协调机构、投资公司和公益机构形成三螺旋耦合关系，使三元主体在追求自身利益的驱动下，能够产生组织自运动和相互作用[25]，从而促进政府、市场和社会补偿的融合，推动公共利益的实现。

4.2 流域多元化生态补偿的协同运作

实施流域多元化生态补偿是涉及公共与行政的经济管理问题，需要流域管理和行政区域管理相结合，建立网络型协同补偿运作机制。网络型协同机制的构建一方面要协调中央与地方政府纵向利益关系以及政府部门内部的利益关系，形成多层纵向协同，另一方面要分配横向不同主体之间的补偿量及相关权益，努力实现流域内政府、市场主体和社会公众组织横向协同的“责任共同体”与“命运共同体”。

流域生态补偿多层纵向协同应以河长制为依托、以流域综合管理为前提，建立各级政府的流域生态补偿协调机构。中央政府综合考虑各方利益，做好前期流域生态补偿政策的顶层设计，实施时发挥好统筹规划、协调组织、仲裁争议等宏观作用，承担全国性生态公共产品和主体功能区的转移支付;省级政府发挥责任主体作用，制定具体流域的生态补偿政策，做好地区性生态公共产品和主体功能区的转移支付;地方政府正确引导区域内多元主体的协同补偿，发挥协调、组织、管理和推动的主导作用，担负地方性生态公共产品的补偿和实施责任。高层级政府协调、监督低层级政府生态补偿政策的实施，同时下放部分权力以使各级政府权责对等、事权与財权匹配。

流域生态补偿多元主体横向协同是以流域生态补偿协调机构为平台，流域不同行政区域内政府、市场主体和社会公众组织三元补偿主体代表，围绕着生态环境问题，在问题呈现、权利赋予、动员、异议的具体运作过程中，通过对话、协商、谈判、妥协等集体性选择和行为，进行流域生态补偿目标、补偿标准与分担量、补偿方式的协同会商，从而达成补偿支付的先定约束（法律的、规制的、协商的），实现多元主体共同进行补偿、促进流域生态环境可持续发展的目的。横向协同需保持多元主体相对独立和平等，政府作为多元化生态补偿的倡导者、秩序的建立者和实施的监督者，应向市场和社会输入“权利”，赋予市场主体自然资源使用权、特许经营权、环境交易权和收益权等，赋予社会公众组织参与、监督、评价与反馈的权利，使他们在生态补偿中拥有合法合理的地位，进而广泛参与。

4.3 流域多元化生态补偿的保障机制

4.3.1 健全法律保障体系

由于多元化生态补偿涉及不同主体的利益及责任关系，单靠过渡性的政策措施很难形成长效机制，要加强生态补偿的立法工作，确立政府、市场、社会相融合的生态补偿立法目的、法律原则，尽快颁布《生态保护条例》，研究制定《生态补偿法》，鼓励各地出台与多元化生态补偿配套的法规或规范性文件，明确界定利益相关各方的权利、义务、责任以及补偿对象、标准、范围、方式等，协调政府补偿、市场补偿与社会补偿相耦合下隐藏的冲突。建立和完善自然资源产权制度、环境产权交易制度和社会参与制度等相关法律制度体系，便于发挥政府补偿、市场补偿和社会补偿的比较优势，实现高效融合。

4.3.2 健全资金保障体系

根据流域经济发展状况和生态环境保护的需要，逐步建立起以政府主导、市场参与、社会积极支持的流域生态补偿投融资体系。深化财税体制改革，推进生态补偿由专项转移支付向一般转移支付转变，推动生态环保领域财政事权和支出责任划分改革，以县域为单位开展流域综合补偿。设立流域生态补偿资金池，充分吸纳各级政府转移支付资金、生态补偿专项资金、汇缴资金和社会捐助资金。鼓励绿色金融的增长，探索生态补偿基金市场化运作。建立健全生态补偿资金使用决算审计制度、使用管理制度和效果后评估制度，让资金管理、去向、运行等透明化，确保生态资金补偿用到相关个人、组织和生态项目上。

4.3.3 健全监管评估体系

多元化生态补偿顺利开展的关键是要建立健全监督机制，确保政府、市场及社会公众组织保持密切配合、功能耦合和运转协调，要充分利用政府内部行政、立法和司法、舆论和公众监督，构建全方位多层次的监督体系和问责机制，实现政府、市场和社会补偿协同运作。建立流域生态补偿实施效果评估机制，通过环保监测制度、环境影响评价制度等对相关流域进行持续的跟踪式评估。建立绩效考核评估体系，按县域进行补偿资金的奖扣，结合河长制的实施，在各级地方政府的政绩考核中，完善生态补偿相关指标体系及权重赋予，对市场主体实行税收减免或罚款政策，对表现突出的社会组织和公民个人进行奖励。

5 总结与展望

十九大报告对生态补偿机制的建立提出了多元化的要求，为破解当前政府公共财政补偿面临的困境指明了方向。在充分借鉴现有研究成果的基础上，从流域生态服务付费的角度，界定了流域多元化生态补偿机制的内涵。理论上，流域生态服务外部性内部化手段可以分成命令控制型、经济刺激型、劝说教育型三类;流域生态系统具有的生态、经济、社会功能决定了流域生态补偿有生态、经济和社会补偿三个领域;而流域生态补偿主体亦可以分为追求生态效益的政府、追求经济效益的市场主体和追求社会效益的社会公众组织三元主体，各主体子系统间通过“目标关联维度”的联结和对序参量的选择管理可以产生协同补偿效应。因此，按照“受益者补偿”原则，应当建立政府、市场主体、社会公众组织协同参与的流域多元化生态补偿机制。

在补偿标准上，以流域生态保护成本作为下限，以流域生态服务的外溢效益作为上限，确定流域整体的补偿标准范围，然后考虑时间、空间和主体因素，通过建立阶段性分担模型、确定流域各区域的分担系数及三元主体的分担额，初步构建动态责任分担、区域责任分担和主体责任分担机制。

补偿途径方面，应发挥政府主导作用，通过政府规制和引导，构建政府补偿、市场补偿、社会补偿相互耦合的多元化生态补偿模式，在三元主体间建立网络型协同补偿运作机制，并健全法律保障体系、资金保障体系和监管评估体系，以保障流域多元化生态补偿的顺利实施。

本研究只是在理论上从多元补偿主体协调的角度构建了流域多元化生态补偿机制的分析框架，具体还有待进一步的研究、探讨与完善，以期使该机制更具科学性、操作性和指导性。诚然，甄别流域生态服务的受益主体、确定不同主体的分担量和协调多元主体共同补偿是非常困难的事情，但随着“绿水青山就是金山银山”理念的深入人心、生态文明体制改革的不断深化、流域治理体系和治理能力的现代化，政府、市场主体、社会公众组织协同参与的流域多元化生态补偿机制也会逐渐由理论设计转向实践应用。

（编辑：李 琪）

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Abstract To establish a diversified eco-compensation mechanism is the reform orientation of the watershed eco-compensation policy with the aims of diminishing the current dilemma faced by the government public financial compensation and improving the long-term mechanism of the watershed eco-compensation by adding market-based and socialized compensation approaches on the basis of the existing government compensation. Based on the stakeholder theory and synergy theory， this study explores the basic framework of diversified watershed eco-compensation by applying the methods of literature research， case study， and deductive reasoning， so as to propose some idea for the establishment of the diversified eco-compensation mechanism. It is presented in the research that the core of the diversified eco-compensation mechanism is to share a common amount of compensation by relying on the subject of the diversified compensation so as to achieve multi-channel compensation through a coordinated operation and to improve the efficiency of the eco-compensation. On the basis of the category of ‘goal relevance dimension， the coordination of the eco-compensation involves the harmony of the objective in relation with the dimensions of benefit， time， space， and approach. The convergence of interests， the power-responsibility system， and the pre-commitment are the order parameters that can characterize the effective coordination of the eco-compensation， while among them the convergence of public interests resulting from the ecological protection of the watershed is the driving force of the synergistic compensation; the relatively clear and transparent system of rights and responsibilities sharing system plays a decisive role; and the pre-commitment established through legal provisions， government regulations， and consultation are the ultimate control parameters of the compensation payment. These order parameters should be selected and managed under the unified objective so that the synergistic compensation effect of the multi-subject system can be produced. Specifically， as for the subject of compensation， it can be abstracted as a triple subject of government， market subjects， and public organizations from the perspective of ‘ecological， economic and social benefits corresponding to the ‘rights， responsibilities and benefits of the stakeholders. In terms of the compensation criteria， according to the principle of ‘common but differentiated responsibility， ‘income structure and ‘capacity structure， the dynamic， regional and subject responsibility sharing systems were initially set up in the respective dimensions of time， space and subject within the range of compensation standard determined by minimum watershed ecological protection cost and maximum outflow benefit. With regards to the compensation approaches， we should construct a diversified eco-compensation mode with the coupling of government， market and social compensation， establish a network-based cooperative operation mechanism involving three subjects under the leadership of the government and through the regulation of market subjects and the guidance of public organizations， and improve the relevant legal protection system， the capital assurance system， as well as the supervision and evaluation system to ensure the smooth implementation of diversified watershed eco-compensation.

Key words watershed eco-compensation; diversification; sharing; coupling; coordination