抉择十四五规划的关键市场属性—市场监督总局的角色日益关键

文 | 张树伟

反垄断要对能源行业的行政垄断行为产生震慑，基于明确的理论与逻辑引导下的透明讨论与信息披露无疑是个前提。

2018年3月17日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《关于国务院机构改革方案的决定》，批准《国务院机构改革方案》。方案规定：“组建国家市场监督管理总局。将国家工商行政管理总局的职责，国家质量监督检验检疫总局的职责，国家食品药品监督管理总局的职责，国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，组建国家市场监督管理总局，作为国务院直属机构。”

至此，我国的反垄断力量“三合一”，正式成为了市场透明、公平运行、竞争中性原则的守护者。传统上，能源行业大企业与国企众多、基础设施更新缓慢、保障不足与供应稳定性压力巨大、竞争程度有限，特别是广泛存在的“战场指挥官式”的规划思维，使得这一行业饱受各种泛滥的“指挥”与肆意的产业政策干预，统一开放市场与公平竞争反复被破坏，是行政垄断的“重灾区”。

这一问题一再受到高层的重大关切。2016年，《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，要求建立公平竞争审查制度，防止出台新的限制竞争的政策措施。2018年11月1日，习近平总书记在民营企业座谈会上提出，要推进产业政策由差异化、选择性向普惠化、功能性转变，清理违反公平、开放、透明市场规则的政策文件。2018年底召开的中央经济工作会议指出，要切实转变政府职能，大幅减少政府对资源的直接配置，凡是市场能自主调节的就让市场来调节。

反垄断要对能源行业的行政垄断行为产生震慑，基于明确的理论与逻辑引导下的透明讨论与信息披露无疑是个前提。本文中，作者就对过去广泛存在的一些做法做一些这方面的解析，为未来可能的反行政垄断执法提供信息与决策参考，并指导新范式的规划设计工作。这些内容包括：对高耗能行业的歧视；强制送电与指定电力流向；行政限制电源建设但是又缺乏控制价值观；东北电力辅助市场——在一次分配（竞争）中搞二次分配。

对高耗能行业的歧视属于行政垄断

在《能源》杂志2014年的文章中，笔者曾经提及，“对高耗能行业的不当歧视仍旧流行，一些地区、部门的能源价格歧视与各种消费特权同时并存，竞争力原则因为缺乏市场基础设施影响力仍然有限。政策改变与体制、机制改革任重而道远”。

5年过去了，这种情况并没有太多的改变。这和统一与开放市场建设格格不入。能源如果是种商品，那么消费者支付了相应的价格，其私人成本严格等于社会成本的话，应当不存在任何额外干预的理由，无论是它把能源拿去做燃料、做原料还是埋在地下。反行政垄断，从消除对高耗能行业的歧视开始做起，是一个可以有所作为的领域。

强制外送电与指定电力流向属于行政垄断

2015年，国家能源局《华中华东区域节能减排发电调度专项监管报告》指出：电网公司以年度计划形式下达跨省跨区电能交易任务，且经常刚性执行，不随供需形势变化，往往造成受电地区火电机组深度调峰或水电弃水。部分省在发电权交易对象、电量方面存在行政审批，部分省为了保护本省火电企业而限制消纳省外水电。

这些都是行政垄断的典型现象。事实上，如笔者之前的文章多次提及的，由于可以节省输电资源与长期投资，电力的平衡需要遵循“先本地、后外送”的基本原则，才是符合整体经济效率的。我国大量存在的“点对点”、“点对网”线路，成为了建设统一电力市场的巨大障碍。这些线路如何运行、如何有效地合并与统一本地与外送市场，是我国电力体制改革取得成功的必要前提。

最近出台的《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》也是行政垄断的一个典型例子。这一所谓的“可再生能源配额”试图去追踪，电力潮流中到底是煤电还是绿电。这完全区别于竞争性电力市场中通行的建立“绿证”追踪体系，通过“绿证”的价值来实现对可再生能源补贴的目的，也强烈地区分于欧洲国家间的“可再生能源国际合作机制（international renewable cooperation）”——在其他国家（地区）建设的可再生能源只是统计转移（statistical transfer）到投资国。

这种做法从操作层面也面临着在小的地理尺度上无法追踪的问题。所以，对比省级更小地区与实体面临完全无法考核的问题。更为严重的是，它一方面会继续恶化本地市场与外送市场间的割裂，另一方面其目标的确仍旧缺乏价值标准。

这种目标的定立逻辑是非常匪夷所思的。作为一个额外的激励可再生能源的政策，它的目标不是消除过去充斥着主观设定的所谓“相关规划”，而是试图去加强这种主观性，成为规划实施的政策工具。即使没有这种目标，那么各个省份都会实现可再生能源份额的某个水平。所以目标的合理性探讨，应该是探讨何种额外的增加是合理的。而这里的所谓“统筹研究制定”究竟是什么标准，无从得知。

从操作层面上看，中间的某个征求意见版本的政策设计在我们看来还是正确的，但是最终版本的出台却出现了倒退“负学习”。所谓配额政策，成为了一个割裂电力本地与外送市场、贯彻行政主观意志的工具。这到底是如何发生的，需要一个仔细回顾与总结的过程。这对于未来政策的更新与升级具有重大的意义。

限制电源建设属于行政垄断——即使是煤电

2016年3月份。国家发改委和国家能源局下发《关于促进我国煤电有序发展的通知》（发改能源[2016]565号），提出对电力过剩省份的煤电项目采取“取消一批、缓核一批、缓建一批”等措施，抑制煤电项目建设速度。

2016年10月10日，国家能源局下发《关于进一步调控煤电规划建设的通知》（国能电力［2016］275号），提出纳入规划（何种规划不详）尚未核准的煤电项目暂缓核准；已核准但开工文件尚未齐全的，暂缓开工；外送电力的煤电基地建设规模要缩减。

2016年9月23日，国家能源局宣布“取消一批不具备核准条件的煤电项目”，九省（自治区）的15项不具备核准建设条件的煤电项目被取消，共计1240万千瓦。

2017年1月14日，政府主管部门又向11个省份下发了《关于衔接省“十三五”煤电投产规模的函》文件。这些动作，与《电力发展“十三五”规划（2016-2020）》中提出的到2020年，全国煤电装机规模控制在11亿千瓦以内的目标相呼应。

这些行政限制措施，都是对电力市场统一性不同程度的破坏。特别是确定了总量的目标，却没有相应的竞争机制与筛选机制去排序，这本质上将是一个“先来先得”的规则。这种情况下，各个机组快马加鞭似地推进建设进度，无疑成为了一个理性的选择。这种激励与目标严重不相容，注定会造成政策失灵。

限制煤电如果是个目标，或者说正确的目标（笔者对此表示高度同意），也必须遵照“即使目标正确，也不能不择手段实现”的基本原则，探讨合适的政策工具。理论上，新建的机组已经不再给予计划小时数，这已经足够消除新建煤电的激励。剩下的事情是煤电厂自我承担风险、自负盈亏。消费者还能从过剩的电力中获得低价稳定的电力。

过去，出现过“不让煤电上网”的声音，这明显是到了另外一个极端，陷入另外一个极端的直接关闭市场的行政垄断。煤电需要惩罚的是投资行为，而不是运行行为。

东北电力辅助服务市场——在一次分配（竞争）中搞二次分配

2016 年，《东北电力辅助服务市场专项改革试点方案》、《东北电力辅助服务市场运营规则(试行)》陆续颁布，从 2017 年开始实施。后一个文件“发明”了火电深度调峰的概念，将火电调节到大约 50%(存在一些细节变化，比如春节降至40%)以下定义为“有偿调峰服务”。 这一服务的成本，由负荷率高于深度调峰基准的火电厂、风电场、核电厂共同分摊。

这一规则暗含着“先来后到”、计划性市场份额，“穷了就能抢劫”的逻辑，对于“谁的问题，谁的责任，又是谁来承担成本”的划分与成本分摊是一笔糊涂账，属于典型的在竞争性电力市场，也就是市场份额问题（一次分配）中搞二次分配——谁市场份额小了，那些挣钱的“地主”——市场份额大的来补偿。

这一规则亟需国家市场监督管理总局的积极介入予以撤销。系统的平衡问题是典型的公共产品问题，需要的是调度机构建立专门的市场，专业化地完成，而不能以“抓壮丁”的方式，慷“地主”发电商之慨来搞定。然而，这部分机组的全年用电量并不受影响。所以，最终成为了电厂之间的“切蛋糕”游戏。

能源行业如何公平竞争？

过去的能源规划与政府对行业的“指导”与管控(通常以政府规定或者通知的形式)，充斥着行政垄断。基于目前的法律与行政现状，破除行政垄断，需要反垄断机构的巨大角色与作用。这方面，四个基本的原则应该成为常态与默认，包括以下四个原则：

技术中性原则。各种法律法规规定要保持“技术中立”。一个技术取得竞争优势（比如已建成风电、光伏优先发电），其原因应该是自身的属性所决定，而不是这个规则本身。

分散决策原则。基于目前的体制、监管与政策框架，采用明确性与一致性的规则对待所有企业，尊重企业独立的市场决策权，而不是代替所有人做决策，特别是产量与技术路线决策。

政策相对稳定原则。政策的改变在制定过程中需要企业参与，并在一段时期内保持稳定，比如各种排放与安全、劳工标准。消灭“层层摊派式”的目标实现方式。

统一开放市场原则。市场不能排除新的进入者，无论大小。所以，所谓的“规划盘子”，在大部分情况下都是需要取消的。

最后需要强调的是：行政垄断不是不可以，但是不能成为常态，而必需要额外的必要性论证。

例如基于能源效率的标准来管控，它将限制市场的容量，削弱技术中性原则，必须证明其他更好的方式，比如全局性税费政策并不可行。

再如，气候问题是一个关系到子孙后代的重大全局性问题，要进行额外的政策规则，需要基于显性的额外政策工具（比如碳税与碳市场）的加入，而不是直接去扭曲割裂现存的能源市场。

“十四五”规划文件如果最终在2020-2021年间出台，国家市场监督管理总局程序上的流程处理将是不可或缺的——就其反垄断、公平竞争、统一市场问题进行集中、透明地审查，以符合公众利益，特别是电力消费者的权益，这是能源电力规划文件合理合法的必要前提之一。

（乔瑾，谢茜对本文亦有贡献）