德国碳定价，何去何从？

文 | 本刊记者 范珊珊

无论是参与碳市场交易，还是对能源商品进行征税，德国对于二氧化碳排放控制收效甚微。因而，德国政府不得不考虑更为广泛和严苛的措施。

2019年入夏以来，破纪录的高温天气炙烤着欧洲各地，近几年来热浪在欧洲也正在成为一种常态：不断被刷新的温度记录，极端天气不再是千年一遇，种种迹象不得不引发人们对于全球气候变暖这一话题的高度关注。

从今年年初开始，在德国柏林、法兰克福、汉堡等各大城市，众多青少年开始走上街头，抗议全球气候变暖，一场场为气候罢课的学生运动在德国蔓延开展，他们高举“尊重地球母亲”等标语，呼吁采取行动保护环境。

在德国政界，关于给二氧化碳排放定价的讨论在近期因为气温不断升高进入白热化阶段，在过去很长一段时间，德国的碳市场主要是参与欧洲排放交易体系（简称EU ETS），该体系主要针对发电行业、能源密集型行业（如炼油厂、炼钢厂、铁、铝、水泥、玻璃、民用航空）的二氧化碳排放设定了总体限制。而现在，气候变化以及二氧化碳减排的紧迫局势不得不让德国政府考虑扩大碳市场涉及的范围。

据德国当地媒体报道，德国政府正在考虑给没有被欧盟排放交易体系纳入的行业，比如交通和建筑等部门的碳排放进行碳定价。2018年，德国排放量同比下降4.5%至8.658亿吨，较1990年水平下降了31%。而伴随着2020年和2030年的临近，为达成德国温室气体排放总量较1990年分别减少40%和55%的目标，德国政府已经意识到德国实现气候目标的任务非常严峻。

由默克尔领导，多个相关部长组成的“气候内阁”在7月18日晚举行了会议，主要讨论碳定价的不同方案，涉及内容包括提高对燃油、天然气的征税额，开展碳排放权交易等。次日，默克尔公开表示，碳定价是德国实现2030年气候目标最有效的途径。

目前，德国的碳市场，主要还是依托欧盟欧洲排放交易体系。在欧洲，ETS系统覆盖了28个欧盟成员国以及冰岛，列支敦士登和挪威的12000多家发电厂和能源工厂。值得注意的是，欧盟排放交易体系并不包括其他能源消耗部门，如运输、农业和建筑物供暖。

此外，德国政府还对天然气、汽油、柴油以及电力等能源商品征税。德国对于能源的最后一次加税是在20年前，彼时政府推出了“生态税”。根据德国经济研究所（DIW）专家2019年3月发表的最新研究结果，“从环境政策角度来看，是失败的”，因为针对不同能源的税基太低，无法产生长时期减少能源消费的作用。

事实上，碳市场（ETS）和碳税是两种成熟的碳定价工具，在降低温室气体排放的同时降低成本、确保成本效益。碳市场的运作原则是“总量控制与交易”。政府规定排放总量的上限值（“总量控制”），企业排放的每吨二氧化碳都必须获得相应的碳配额。企业可获得、购买或交易配额，其价值代表碳价。而碳税指的是，政府设定税率，碳税所覆盖的企业必须为其排放的每吨二氧化碳按照该稅值缴纳碳税。

而无论是参与ETS交易，还是对能源商品进行征税，德国对于二氧化碳排放控制收效甚微。因而，德国政府不得不考虑更为广泛和严苛的措施。

改革现有的交易体系？

欧盟排放交易体系是专为发电行业、航空和能源密集型行业而设计，然而，从实施多年的效果看，却未能让欧洲化石燃料、电力以及碳密集型工业变得更加昂贵。过剩的碳配额（EUA）被免费发放，因而很长时间以来每吨二氧化碳价格停滞在4-7欧元之间。

为了解决这一问题，一些欧洲国家比如英国在碳交易体系中引入了碳底价概念。电力生产商必须支付预期的EUA价格和英国碳底价之间的差额（简称为CPS）。根据预测的ETS价格，CPS提前三年设定。

以市场为导向的经济研究人员和以能源转型为重点的智库都认为，一些欧洲国家可以以类似的方式设置碳底价，根据当前的EUA价格每年进行调整。

另一种设定欧洲排放配额最低价格的方法是采用“拍卖底价”，类似于加利福尼亚模式，该模式设定了拍卖时出售的EUA的下限。如果拍卖结束，没有在底价以上售出的所有配额，则要被删除。这种模型只能在整个欧盟排放交易体系中实施。

在德国，许多非政府组织，研究人员和智囊团都提出了设置ETS的碳底价。但这个想法并没有被纳入政府的官方议程。法国政府一直在推动这一做法，得到其他欧洲国家的支持，包括荷兰、瑞典和西班牙，他们于2018年12月签署了“加强和扩大欧洲碳定价”的联合呼吁。但是，德国没有签署该文件。

德国的供暖（主要是建筑物）和运输部门还是依赖传统的化石能源，即天然气、汽油和柴油等。据统计，2016年，这些部门排放占德国温室气体排放量的约33%，而他们不受任何碳交易或二氧化碳导向的税收计划的约束。

然而，2018年夏季的干旱以及学生气候抗议活动的持续进行将气候行动推向了政治辩论的最前沿。截至2019年7月，许多主要政党和研究机构都提出了碳定价的想法，而德国政府需要考虑的是哪种方案更适合德国国情。

强烈关注以市场为导向的研究人员和政党普遍认为，供暖和运输部门的化石燃料使用也应该纳入碳市场，也就是扩大原有的排放交易体系的范围。设定、拍卖和交易一定数量的排放配额，同时规定排放上限，最终的二氧化碳排放者购买配额。在运输和供暖部门，这将意味着大量的最终能源消费者，即汽车、房屋的所有者，必须为他们的能源使用提供排放证书。

在上游，那些生产和或销售化石燃料的生产商、贸易商、进口商、炼油厂以及加油站，将被迫根据燃料的二氧化碳强度购买碳证书。研究人员认为该模型更可行且更容易实现。

一些批评者警告称，目前的ETS系统存在许多不完善之处，例如超额配额，这也可能影响这些新纳入的部门。并且，任何新的定价方案都必须考虑到现有的化石燃料税，如果实施新的交易体系，必须对原有的税制进行改革。

更倾向于碳税？

另一种扩大定价碳的方法是根据二氧化碳强度调整现有的能源产品税和征税。由于这种方法不涉及设定排放上限，因此仅通过政府设定的二氧化碳（每年增加）价格就可以实现减排。碳税通常沿用已有税收制度的相关渠道，无需建立新的配额交易基础设施，因此更容易落实。

德国环境部长Svenja Schulze以及能源转型和气候导向研究人员普遍赞成二氧化碳税。Svenja Schulze表示：“二氧化碳应该有价格，温室气体排放应该收税。”行业协会BDI还建议，应根据排放强度调整能源税，并且到2030年，运输部门应该被纳入二氧化碳定价计划的一部分。

从技术角度来看，只要相应的工具结构合理，碳税或单独的国家排放交易系统都可以产生同样的效果。“原则上，这两种选择都是权宜之计，因此不必进行意见之争”，尤其是因为两者都是临时解决方案。根据德国一些智库专家报告，与创建单独的排放交易计划相比，征收碳税从管理角度来看具有更快的实施机会。

斯图加特大学能源经济与合理能源利用研究所常务董事Kai Hufendiek教授表示，无论二氧化碳是征税还是建立碳排放的交易体系，其影响都非常相似。只有在经济理论的深处，差异才会明显。

人们普遍认为，任何一种碳定价体系都必须考虑减轻消费者的成本负担，特别是那些财力有限的消费者。一方面可以通过减少对其他能源（例如电力）的税收，另一方面通过使用定价的部分收入来向家庭提供补贴来实现。

据路透社报道，德国政府正在讨论针对使用化石燃料发电、运输和供暖的领域排放征收税费，每公吨排放税为35欧元。征税将为德国财政部带来250亿欧元的税收收入。这部分资金可用于支付可再生能源开发、家庭保温计划和供暖系统翻新。

随着时间的推移，未来也可能出现将两种工具混合的政策，例如在碳市场中设定价格下限和上限，从而对碳价进行控制。此外，控排企业可通过提交抵消项目配额来代替缴纳（部分）碳税，是另一种混合方式。碳定价政策有不同的设计方案供选择，无论采取何种方案，碳定价都是政府用来以较低社会成本实现减排的重要工具。