体育精准扶贫与农村公共体育治理体系构建研究

丁方凯，陈德旭，邵 凯，董传升

(1.辽宁工程技术大学 体育学院，辽宁 阜新 123000；2.青岛理工大学 体育教学部，山东 青岛 266520；3.沈阳体育学院 体育社会科学研究中心，辽宁 沈阳 110102)

贫困一直是困扰着人类社会和谐发展的重大问题。2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时，首次提出了“精准扶贫”战略部署。同年，国务院出台了《建立精准扶贫工作机制实施方案》，将精准扶贫上升为“国家战略”高度。党的十九大报告也指出，“坚持精准扶贫、精准脱贫，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫”。然而，我国精准扶贫仍面临着政策呆板异化、贫困“进入—退出”动态管理机制缺失、对象参与程度低、评估体系不完善等突出难题与严峻挑战。能否解决上述困难，决定着精准脱贫的成败，更是贫困治理效果的直接反映。近年来，“治理”作为一种概念体系在学界、政界广为推广使用，比如“社会治理”“政府治理”“区域治理”“国家治理”等等[1]。因此，贫困的治理也在这一历史时期存在理论与实践的可能，同时也为精准扶贫提供路径依附。精准扶贫涉及多个领域，既有物质层面的，更有精神方面的，其中体育精准扶贫以“扶志”的理念最能为贫困民众注入活力。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》确立了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标[2]。2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出“改善乡村治理机制”的具体任务。中央对国家治理体系的改革措施在新时代为体育系统全面深化改革指明了方向。2018年7月30日，国家体育总局和国务院扶贫办联合印发的《关于体育扶贫工程的实施意见》指出，将体育扶贫纳入脱贫攻坚总体部署和工作体系，实施体育扶贫工程，加快贫困地区脱贫攻坚进程[3]。所以说，就体育扶贫工作而言，国家治理体系应理顺我国体育事业发展方式，特别是公共体育以公民体育权利为保障前提的发展目标[4]。

1 体育精准扶贫与农村公共体育治理体系概述

1.1 体育精准扶贫界说

精准扶贫的概念异于粗放扶贫，是指在不同区域下的贫困空间内、结合差异化的贫困户生活状态，运用较为有效且具有针对性的科学程序对贫困户开展的精准治贫方式，这种精准的方式包括精准识别、精准帮扶、精准管理等等。从这一概念体系我们看到了一种对扶贫的强大决心与精准实现的策略设计。精准扶贫的对象无疑是贫困居民，其特点为“谁的贫困程度深对谁的扶持就应多[5]”，这正是避免两极分化以达共同富裕的目标对策，是追求均等化发展的国家战略，自改革开放始一直都在呼吁且倡导的社会命题，至新时代而具象，待彻底改变，也反映出习近平总书记心系民众的治贫情怀与使命担当。究其根本，精准扶贫不但内涵深厚而且外延更加丰富，可谓涉及多个领域，有经济的、文化的及社会的等，更为具体的如产业精准扶贫[6]、旅游精准扶贫[7]及教育精准扶贫[8]等，这为体育精准扶贫的提出确立研究逻辑起点。体育精准扶贫是通过体育的方式对贫困人口进行精准帮扶，实现贫困人口持续脱贫的精准扶贫模式，包括体育设施、体育教育、体育文化、体育健康、体育旅游及体育赛事等[11]。这与《体育扶贫工程的实施意见》中赛事、综合体、设施、企业、冠军、体彩等扶贫行动模式基本一致。但是，体育扶贫中仍存在政府管理与扶持力度不够[12]、体育场地器材奇缺[13]、体育人才与体育指导欠缺[14]等问题。我国农村公共体育服务扶贫实践过程中暴露出偏离精准扶贫需求，供给粗放化；脱离精准扶贫靶向，运行离散化；背离精准扶贫要求，配套机制脆弱化；远离精准扶贫政策，效能低下化等诸多困境[15]。体育精准扶贫是解决当前农村公共体育服务发展问题的重要契机，于文化精神层面给民众以活力，在农村地区需结合公共体育治理体系的构建，以确定保障。

1.2 农村公共体育治理体系归纳

新时代，我国体育发展方式正经历着由外向型的国家体育向内向型的公共体育转换，这种转换是基于中国体育发展的现实：从竞技体育到大众体育、从为国争光到全民健身，从单一城市体育到城乡和谐体育发展，而这些都突显出新时代体育的为民性与广泛性。所谓公共体育，是以实现公民基本体育权利为前提，动员政府、社会和市场力量，以公民广泛参与为主要特征的公民主导的体育发展方式[4]。农村公共体育则是在农村这一特殊场域内进行的以满足村民体育需求的服务形式，其治理须有一定的体系保证。农村公共体育治理体系的构建应有完备的理论支撑，治理理论可谓是最为重要的依据，它的一个核心思想便是强调多元主体的参与[16]，主体要素不可或缺。治理的权威来源多样，三大部门均可，包括政府、市场与社会组织；运作过程自上而下、自下而上双向结合，强调上下互动；民主参与通过合作、协调及对共同目标的确定等手段达到对公共事务的治理；权利行使以平等协商为其主要方法[1]。可见，主体、运作、手段及方法于治理体系中至为关键。治理主体多元，包括政府、社会组织与市场组织等；结构上是多元主体基于合作与分工而形成的网络型；是政府多部门的协同式行政；强调法治[17]，这进一步对上述观点作了论证。从宏观的国家角度看，国家治理体系应包括结构体系(“党、政、企、社、民、媒”六位一体)；功能体系(动员、组织、监管、服务、配置)；制度体系(法制、激励、协作)；方法体系(法律、行政、经济、道德、教育、协商)；运行体系(自上而下、自下而上、横向互动)[18]，从中可看出国家治理体系是一个较为全面的融静态与动态要素于一体的系统。就微观层面的乡村角度看，我国乡村的治理方式是以农民的民生问题为着力点，通过乡村文化来培养新时代村民自治；结合法律法规与区域民俗的规制影响力，形成具有内外结合、上下贯通的治理模式[19]。而结合农村体育治理来看，需要在我国治理方式转变的基础上对农村体育治理进行4个转向，即：从单一管理向多元治理转向；从线性管理向系统治理转向；从单一部门封闭管理向跨部门协同治理转向；从情感管理向法治治理转向[20]。从这4个转变我们可以看出，新时代的农村公共体育治理体系是一个结构完整以充分发挥其主体功能的既有制度又有方法且能独自运行的宏大系统。这里涵盖了主体(结构)、功能、制度、方法及运行5项内容(图1)，使其融入到农村公共体育治理体系中，以实现体育精准扶贫，进而达到助力精准扶贫总目标的任务。在采用不完全归纳方法确定农村公共体育治理体系的框架同时，还需展开更加深入的探索工作，即要对更为细致的要素进行挖掘并加以论证，以确保农村公共体育治理体系构建的科学性与合理性。同时，农村公共体育治理体系的构建对体育精准扶贫的助力效果如何，彼此间的关系怎样，都是非常值得探究的课题。

图1 我国农村公共体育治理体系的要素构成

2 农村公共体育治理体系助力体育精准扶贫

2.1 农村公共体育治理主体是体育精准扶贫的结构组成

农村公共体育治理主体体系解决的是“治理主体是谁及彼此关系如何”的结构问题。1)农村公共体育要有多元化、肯担当的治理主体，这是其体系有效运转的关键。具有中国特色的农村公共体育治理应该涉及中国共产党以及各民主党派：中国共产党与农村发展颇有渊源，在其领导下“体育下乡”不仅是丰富村民精神生活的一大项目，更是体育精准扶贫、贫困治理的总体保障与方向指引，将党支部设立在基层体育协会中已成为较为流行且效果显著的扶贫实践举措，如浙江省桐庐县“支部+协会”实现党组织体育社团全覆盖，开展送体育进农村活动，充分发挥党员对农村公共体育治理的先锋模范作用。国务院及各级地方政府：农村公共体育治理的政府主体线路沿着国家(国务院)—省、区、直辖市—地级市—县(市)—乡镇—村(行政村、自然村)或纵向推进或横向借鉴，顶层的制度设计与基层的现实探索以及由高而低的逐层实施都会起到至关重要的作用，在决策、执行、监督等方面均有介入，如全民健身计划的国家颁发、地方实行及政府直接或委托评估等。混合型市场企业：国有与私有、内资与外资、跨国与本土等，农村公共体育治理进程中最为直接的当属乡镇企业，在农村体育精准扶贫过程中，它可提供赞助，多以物质形式呈现，在助力体育贫困治理的同时，也可为其获取名利，如宁波碧绿河道保洁有限公司结对邱隘镇门球队15年有余。各类体育社会组织—农民体育协会、乡村单项体育协会、乡镇文体服务中心等，乡村社会治理作为传统村落的“上层建筑”，是传统村落复兴的关键，从“乡绅治理”“政社合一”“乡政村治”到21世纪的“法制化治理”，传统村落的社会治理模式正逐渐从自组织到他组织、自组织与他组织耦合转变[19]。农村体育社会组织是未来体育精准扶贫或贫困治理最为重要的社会力量，其自身不断完善恰是一种自我扶治。村民群体：乡村社会发展的个体精英、能人志士对农村公共体育治理起到推动作用，其在政治、经济、文化等领域的显赫地位或超级能力亦会迁移至体育领域，为体育精准扶贫贡献力量，村民在体育贫困治理中积极配合、响应号召，可为其顺利进行奠定对象基础。各类媒体：传统媒体和新型媒体均可促进农村公共体育治理，通过报纸、宣传手册、电视、手机网络等媒体形式让体育充设于村民的日常，是村民了解体育、参与体育的促动器。2)要明确各大治理主体的责任和任务。2015年10月16日，习近平在减贫与发展高层论坛上强调，扶贫要做到“六个精准”，广泛动员全社会力量参与扶贫，并非所有的内容都由党政统摄，市场与社会的力量需有扩大与释放，形成一种各司其职、分工合理的多元治理主体体系，维系农村体育精准扶贫有序推进(图2)。

图2 我国农村公共体育治理的主体体系

2.2 农村公共体育治理功能是体育精准扶贫的成效体现

农村公共体育治理功能体系主要解决的是“作用发挥”问题，而这正是主体结构所要体现的具体价值。1)确定方向。农村公共体育治理是新时代中国特色社会主义建设的构成部分，在体育精准扶贫进程中要始终拥护中国共产党的领导，杜绝不良意识形态的基层渗透，腐蚀淳朴劳动人民的思想，这就需要从执政党角度出发确立先进的、积极向上的观念，促使扶贫策略由内在理念发生转变，构建丰富的体育精神扶贫体系。2)顶层设计。这是政府部门实施决策的必要反映，农村公共体育治理需在正确的政策依据下持续推进，政府有义务和责任在调研基层体育情况的基础上，针对体育贫困状况和农民所需展开宏观把握，目的在于使农村公共体育治理沿着合理的轨道运行，同时可听取相关智库专家的意见，充实政府方案的科学性与时效性。3)资源配置。良好的农村公共体育治理体系既需要政府政策资源的分配，也需经济资源的市场化配置，在治理视域下更加注重多元主体的作用发挥，企业可介入农村公共体育治理助其脱贫的同时推动自身良好社会形象的塑造与传播，通过建立科学化的资源配置机制，充分激发企业活力，全面提升体育扶贫效率，达到既精又准。4)组织开展。农村公共体育治理的良性运行须有多组织参与，可将个体化、原子化的村民融入进具体的体育社会组织，以提高体育精准扶贫的组织化程度，对村民个体的体育参与和社会组织的成长与实体化建设均有裨益。5)参与响应。农村公共体育治理的服务对象当属村民个体，在党的关怀、政府支持、企业资助、组织倡导的前提下，村民群体要积极响应，全身心地投入到农村公共体育活动中，体育精准扶贫最为关键的一环亦是牵扯到人的层面，即使所有的体育客观条件都已具备，扶持对象如若无动于衷，那么这种贫困仍将存留，因此要鼓励村民参加体育锻炼，这是体育精准扶贫的落脚点，也是农村公共体育治理的价值体现。6)宣传报道。农村公共体育治理的功能还表现在不断地宣传，将农村体育发展的试点经验、实例等通过媒体形式传递给大众，这可促进横向借鉴、交流、学习。除此，农村公共体育治理还要体现监管与服务功能，所有治理主体均可参与监控工作，确保体育精准扶贫良性运行；在顺应国家经济社会发展情形下，最大程度地为村民提供优质、多样且成一定规模的公共体育服务，以满足其日益增长的多元化物质及精神需求，确立农村公共体育治理的基础保障(图3)。总之，农村公共体育治理的功能体系至关重要，它的作用发挥恰是体育精准扶贫目标实现的保证，而其内在的功能挖掘正是农村公共体育治理的核心任务。

2.3 农村公共体育治理制度是体育精准扶贫的政法保障

农村公共体育治理制度体系解决的是“如何保障治理主体有效运转”，进而实现体育精准扶贫工作的顺利进行。制度作为一种软实力，在一定程度上直接决定农村公共体育治理的好坏，现实中也确实正在形成关于其良性运行的系统制度丛，这就需要在经验总结的基础上构建模式。农村公共体育治理的层次一般涉及宏观的国家、中观的部门和微观的地方，三者彼此联系，农村公共体育善治(彻底脱贫)需要国家、部门及地方的协同共治，这在政策法规制定颁发、实施反馈等方面尤为明显；政策作为支持性软件和法规的保障性软件在实践中多有体现，而对其梳理、整合正是农村公共体育治理制度体系模式的事实呈现。通过对纵向层次中心的确定与横向政策法规的选择，结合具体的政策法规可构建出关于农村公共体育治理的制度体系(图4)：国家的支持性政策以国民经济和社会发展规划为主，法规保障则依托中华人民共和国宪法；部门政策与法规相对较多且有针对性，国家体育总局于其中贡献较大，是主要牵头部门，政策除体育事业发展规划外，还包括自1995年以来出台的3期全民健身计划与农民体育健身工程，法规有中华人民共和国体育法、全民健身条例及农村体育工作暂行规定等。某种意义上讲，农村公共体育治理的法规体系充其量是一套规定系列，而法显得格外薄弱；地方政策多是根据中观部门及自身特点制定相应的发展规划、纲要、计划等实施方案，各级地方政府还会出台相关法律、条例及规定等文件维系农村公共体育治理，在农村体育脱贫的过程中有制度依据方可达至精准且有效。除了单个层面的政策支持与法规保障外，还需要多部门协同治理的制度，并通过赛事、综合体、设施、企业、冠军及体彩等6项行动模式予以实施；保障措施则有加强组织领导、明确责任主体、加大经费投入、加强政策保障与强化督察落实5项，为新时代体育精准扶贫的行动模式与保障机制研究奠定基础。

图3 我国农村公共体育治理的功能体系

2.4 农村公共体育治理方法是体育精准扶贫的手段施展

农村公共体育治理方法体系要解决的是“具体靠什么手段进行治理”这一问题，它是一个综合系统，须有多元途径促使其协同共治。主要有以下几种：1)法律手段。这是农村公共体育治理首先要采用的方法，对阻碍、破坏农村体育发展的一切活动施以法律制裁，让依法治体与依法治理农村公共体育成为常态，从法的视角出发展开外生性治理，即他治方式，依靠国家政策法规。2)行政手段。我国体育发展进程中的举国体制可谓涉及范围较广，行政力量对农村公共体育治理起到关键作用，无论是人、财、物的及时投入还是信息的传达及政策的制定与颁发等都直接或间接地影响着农村体育的运行与发展。3)道德手段。依法治体与以德治体并重是农村公共体育治理的法理结合手段，要重视在此过程中村落制度、乡规民约的作用，较多不成文的规定恰是维系农村公共体育良性运转的保障，尤其是传统体育项目的公共性彰显正是在德高望重之人的参与下才可体现出来，从理的层面上进行内生性治理，即自治模式。通过图5可以看出，农村公共体育治理需形成外由法治、内由理治的协同共治形式。4)协商手段。按照民主协商要求，建立健全农村公共体育多元主体协商机制，疏通村民利益表达渠道，扩大民主参与，了解公共体育需求，以需定供，促进城乡公共体育资源均衡、均等投入。5)教育手段。除了正规的农村学校体育教育，更要强调乡村行业、人群等协会的社会体育教育，让每个村民都能学习体育技能、转变体育观念，发挥潜能、激发活力，为农村精准扶贫积累健康资本，实现全领域的反贫困行动。

图4 我国农村公共体育治理的制度体系

图5 农村公共体育治理的方法体系

2.5 农村公共体育治理运行是体育精准扶贫的机制呈现

农村公共体育治理运行体系解决的是“采取何种方式与路径运转”，需要采用多方向运作(图6)，而不是单纯依靠行政力量被动地等待治理。1)自上而下方式。即从顶层设计贯穿至基层实施，这是农村公共体育治理最为常见的运行轨迹，在传统行政主导下，这已是较为固定的治理顺序，这种方式需要正确处理好上级政府与下级政府之间的权责关系，避免不必要的冗繁程序，对于有益政策的执行应坚决、迅速，促使农村体育贫困治理及时有效。2)自下而上方式。即按照“摸着石头过河”的原则，展开农村公共体育治理的基层探索，依靠地方层面的先进做法与宝贵经验，总结模式、寻找规律，再逐级向上层汇报，以降低改革成本与时长，这正是社会治理视域下所倡导的。3)横向互动方式。即“学习借鉴”形式，不同区域、不同项目、不同主体之间的相互交流、走访，以取农村体育精准扶贫的良经，实现整合与创新效应，促成协同共治的格局。4)综合治理方式。注重从国家到乡村的法理相融，实现他治与自治纵横治理模式，将自上而下的行政干预手段与自下而上的地方先进做法进行同时推进策略，并将上下的经验展开横向推广，最终实现农村公共体育治理的综合运行环路。我国农村公共体育治理运行体系的目标内容或者说理想收益为主体多元以能协同共治、激发功能不断挖掘潜力、完善制度进而细化依据与民主融入促进综合治理，最终可应对体育精准扶贫。

图6 我国农村公共体育治理的运行体系

3 结束语

精准扶贫是我国新时代极为倡导的符合人类社会发展规律的国家战略，相对于物质条件的容易改变，精神领域的扶贫显得稍有难度。体育精准扶贫正是要让贫困地区的民众都能享有更多的体育参与以改善其生活状态，在农村地域需要有针对性的治理体系去应对表面的体育物质匮乏和内在的意识淡薄，而农村公共体育治理体系恰是将其可能涉及的主体梳理出来形成结构框架。在此基础上它所具备的功能得以充分发掘，在相应的制度和具体的方法保障下展开有效运行，即农村公共体育治理体系既需要不断地去构建出静态的组成要素，同时也要将各个要素及要素之间的运转描绘出来，避免恶性运行和模糊发展，使农村公共体育治理朝着良性运行和协调发展的目标行进，最终实现农村体育精准脱贫，具备特色以推广之。在这一道路上，农村公共体育治理的主体职责还需进一步细分且要注重彼此间的协同，功能仍要深入挖掘，制度和方法继续完善，然后充设进运行环节，促使体育精准扶贫工作行稳致远。